對公租房建設(shè)相關(guān)政策的探討與建議——以北京市為例

文│ 清華大學(xué)建筑學(xué)院 周燕珉

清華大學(xué)建筑學(xué)院住宅與社區(qū)研究所 林婧怡

對公租房建設(shè)相關(guān)政策的探討與建議
——以北京市為例

文│ 清華大學(xué)建筑學(xué)院 周燕珉

清華大學(xué)建筑學(xué)院住宅與社區(qū)研究所 林婧怡

此文以北京地區(qū)公租房為研究對象，通過對現(xiàn)有政策、規(guī)范及相關(guān)建設(shè)導(dǎo)則的總結(jié)分析，探討其對公租房規(guī)劃與建筑設(shè)計的影響和限制，并結(jié)合調(diào)研及設(shè)計實踐中的經(jīng)驗和體會，嘗試對部分政策及規(guī)范內(nèi)容提出改進建議，供有關(guān)部門參考。

公租房；相關(guān)政策；規(guī)劃設(shè)計；建設(shè)導(dǎo)則

1 研究背景

1.1 研究的緣起

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號），公共租賃住房是保障性住房安居工程建設(shè)的重點內(nèi)容。近年來，北京市大力推進公共租賃住房的發(fā)展，并相繼出臺了若干政策來指導(dǎo)和規(guī)范公租房的規(guī)劃設(shè)計。然而公租房在我國尚屬新興事物，許多政策和制度仍處于探索階段，需要在實踐中不斷檢驗和修正。

筆者研究團隊于2012年承擔(dān)了由“北京市保障性住房建設(shè)投資中心”委托的公租房技術(shù)研發(fā)課題，其間參與了對北京市公租房建設(shè)項目的后評估調(diào)研及樓棟套型標準化研究，在設(shè)計實踐過程中對公租房現(xiàn)行政策有了更深入的解讀和體會。本文將課題成果中的政策研究部分進行了梳理，希望通過對北京市現(xiàn)有公租房相關(guān)政策及規(guī)范的總結(jié)分析，探討其對公租房規(guī)劃與建筑設(shè)計的影響和限制，并嘗試對政策中的部分內(nèi)容提出調(diào)整建議。

1.2 研究的主要內(nèi)容

研究從規(guī)劃和建筑設(shè)計兩個層面展開，規(guī)劃層面的主要內(nèi)容包括：現(xiàn)有規(guī)范對公租房規(guī)劃的影響分析；公租房規(guī)劃在普通住宅規(guī)范基礎(chǔ)上進行特殊考慮的可行性探討。此研究旨在通過對已建或在建公租房項目的調(diào)研及案例分析，找出規(guī)劃設(shè)計中的難點及制約因素，并嘗試給出解決方案。

建筑層面主要以《北京市公共租賃住房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（下簡稱《導(dǎo)則》）為研究對象，結(jié)合實際項目的建設(shè)經(jīng)驗及設(shè)計體會，針對《導(dǎo)則》中有關(guān)套型類型、各空間面積指標、層高要求、設(shè)備及電氣設(shè)計指標等要求展開相應(yīng)探討，再通過與其他城市相應(yīng)政策或規(guī)范的比較研究，進而給出部分改進建議。

2 對現(xiàn)有規(guī)劃層面相關(guān)規(guī)范的探討與建議

2.1 現(xiàn)有規(guī)范對公租房規(guī)劃形式的影響分析

北京市公租房的規(guī)劃建設(shè)基本參照現(xiàn)有普通住宅相關(guān)規(guī)范中的規(guī)劃要求來進行。其中較為重要的規(guī)劃控制指標為容積率及日照要求。我們將現(xiàn)有各類規(guī)范中，與日照、容積率等規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容進行了整理和分類，得到的內(nèi)容如表1所示。

（1）節(jié)地要求使公租房樓棟將以高層、一梯多戶為主

表1 現(xiàn)有規(guī)范中與日照、容積率等要求相關(guān)的內(nèi)容列表

根據(jù)《北京市城市建設(shè)節(jié)約用地標準》規(guī)定，保障房（經(jīng)濟適用房）的容積率要求控制在1.6～2.8之間。從表1可知，公租房的容積率雖尚未給出明確規(guī)定，但提出了“適當提高容積率和建筑密度”這一建議。從若干實際項目的規(guī)劃條件來看，容積率通常以2.8為上限（即參照經(jīng)濟適用房的容積率上限要求執(zhí)行）。為實現(xiàn)節(jié)地的目標，公租房住宅樓棟將以高層為主。但高層住宅的核心筒面積較大，若仍采用一梯2～4戶的樓棟形式，則會導(dǎo)致每套住宅的公攤面積過大，從而使套型使用率降低。因此在實際設(shè)計時常會采用一梯6戶及以上的樓棟形式以降低每戶公攤面積，例如廊式或塔式樓棟。

（2）現(xiàn)有日照要求使公租房樓棟及規(guī)劃形式陷入兩難

長期以來，北京地區(qū)對住宅的日照條件一直實行“雙控”要求，即日照間距和日照小時數(shù)須同時滿足相應(yīng)標準。這對于降低居住區(qū)建筑密度、維持舒適的戶外空間環(huán)境是有積極意義的。同時由于氣候條件和居住習(xí)慣等特點，北京地區(qū)的住宅大多以南北向板式樓棟為主，居住區(qū)規(guī)劃形式以行列式布局最為常見。這種規(guī)劃形式有利于爭取更多的南向房間，保證住宅的均好性。

然而對于公租房而言，日照“雙控”要求卻給樓棟形式及規(guī)劃布局帶來了一些不利影響。出于節(jié)約用地和提高容積率的考慮，住宅進深宜盡量變大，一般商品住宅中的板式樓棟進深會達到15m～20m；但北京市公租房以40m2小套型為主[參見《關(guān)于貫徹國務(wù)院辦公廳保障性安居工程建設(shè)和管理指導(dǎo)意見的實施意見（京政辦發(fā)〔2012〕2號）》]，為保證日照及朝向要求，樓棟進深往往難以滿足要求。市場上部分公租房通過套型前后退讓等方式使樓棟進深變大，但卻產(chǎn)生外輪廓線凹凸不平、體形系數(shù)增大、部分套型室內(nèi)采光受影響等問題。而對于許多在建公租房項目中采用的一形、L形或U形廊式住宅來講，雖然南向套型比例較多、住宅舒適性較好，但因北向不能布置套型，導(dǎo)致一形樓棟進深往往較小，L形、U形樓棟北側(cè)用地較為浪費。這些都會對高層建筑結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響，而且不利于節(jié)地。因此現(xiàn)有公租房規(guī)劃往往面臨舒適性與節(jié)地性兩難的困境。

2.2 對公租房規(guī)劃要求給予特殊考慮的可行性探討

目前對公租房的日照要求與普通住宅相同，如表2、表3所示。但對套型面積標準、容積率的要求又與普通住宅有所差異，因此一些適合于普通居住區(qū)的規(guī)劃布局、樓棟形式往往難以在公租房小區(qū)中實現(xiàn)。課題組從改變?nèi)照找笕胧?，探討當日照間距或日照小時數(shù)二者之一予以適當放寬時，是否會對公租房規(guī)劃形式帶來積極的影響。

以日照作為切入點的原因：首先，公租房是具有過渡性質(zhì)的租賃型住宅產(chǎn)品，而并非供住戶長期居住；其次，公租房居住群體部分為新就業(yè)職工和外來務(wù)工人員，其工作模式通常為“朝九晚五”，白天家中往往無人，對于日照的要求要相對低一些。

2.3 對日照間距給予適當放寬的可行性探討

北京地區(qū)板式住宅建筑的日照間距通常按1.7倍計算，塔式住宅建筑一般按1.2倍計算。研究中我們以若干種典型的規(guī)劃布局形式進行了模擬計算。通過分析比較可看出：

①南北向板式住宅日照間距壓縮余地不大，具體如圖1所示。板式住宅通常采用南北向行列式排布的規(guī)劃形式，根據(jù)日照模擬計算可知，在現(xiàn)有日照間距要求（1.7倍）的條件下，住宅日照小時數(shù)（大寒日≥2小時）可以滿足；如果縮小間距，日照小時數(shù)將不能符合規(guī)范要求，因此規(guī)范所要求的日照間距基本沒有壓縮的余地。L形、U形住宅與板式住宅情況基本類似。

②東西向板式住宅日照間距可以進行適當?shù)膲嚎s。東西向住宅突破日照間距前后的規(guī)劃形式對比，如圖2所示。圖中可以看出，東西向住宅日照間距的壓縮余地較大，突破間距的效果較為明顯。

③塔式住宅日照間距壓縮效果不明顯。根據(jù)日照模擬計算可知，塔式住宅的日照間距雖有一定壓縮余地，但綜合考慮小區(qū)整體建筑密度、綠地率、衛(wèi)生視距等要求，樓間距往往不宜過多壓縮。加之塔式住宅對日照間距的要求（1.2倍）本身就比板式住宅低，日照間距壓縮效果不會很顯著。

表3 現(xiàn)有規(guī)范對日照間距的要求（北京地區(qū)）

結(jié)論：現(xiàn)有規(guī)范中針對日照間距的要求比較科學(xué)、合理。在大部分常見的居住區(qū)規(guī)劃形式下，通過調(diào)整日照間距對公租房的規(guī)劃布局或容積率產(chǎn)生的影響不大。對于一些特定的樓棟形式，如東西向板式住宅或一些受周邊條件制約較多的地塊，如形狀、朝向特殊的地塊，突破日照間距有可能使規(guī)劃形式更加多樣化，或是出現(xiàn)圍合式布局，塑造街區(qū)感，也有利于容積率的提高。但仍需注意，此類規(guī)劃形態(tài)會引發(fā)東西向套型較多、套型間品質(zhì)差異略大、樓棟布局過密等問題。

2.4對日照小時數(shù)給予適當放寬的可行性探討

現(xiàn)有公租房中的部分板式住宅和塔式住宅因受日照標準所限，北側(cè)不能布置套型，往往會造成樓棟進深小、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性不佳等問題。增加北向套型后，一方面對于節(jié)約用地和提高容積率有很大幫助，另一方面也有助于樓棟輪廓規(guī)整化，對結(jié)構(gòu)和保溫節(jié)能有利。此外，由于每層戶數(shù)相應(yīng)增多，各戶公攤面積也會相應(yīng)降低，有利于提高套型使用率。

居住空間保證一定時長的日照不僅是出于舒適性的考慮，更是對衛(wèi)生性、健康性的基本保障。此次對日照小時數(shù)給予適當放寬的探討并非普遍降低住宅日照小時數(shù)的要求，而是僅對樓棟中局部設(shè)置的北向套型進行了嘗試。雖然北向套型在居住品質(zhì)上與其他套型會有一定差距，但考慮到公租房的過渡性，北向套型仍具有存在的意義，例如可作為臨時周轉(zhuǎn)用房，適當降低租金，供有需求的人群短期租住。

結(jié)論：通過上述分析可知，增加北向套型可使樓棟形式更加省地，有助于樓棟自身的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定?？蛇m當允許公租房局部設(shè)置北向套型，但需考慮采取一定措施來使北向套型的舒適度提高。

3 對公租房建設(shè)導(dǎo)則中若干問題的探討與建議

2010年7月，《北京市公共租賃住房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（下簡稱《導(dǎo)則》）正式出臺，其中對公租房的規(guī)劃與單體建筑設(shè)計，結(jié)構(gòu)、設(shè)備及電氣設(shè)計均給出了明確的要求?！秾?dǎo)則》的制訂和發(fā)布有效促進和規(guī)范了北京市公共租賃住房的建設(shè)管理，是設(shè)計人員參考和學(xué)習(xí)的重要依據(jù)。近年來筆者及研究團隊參與了一些保障房圖集的編制工作，有機會接觸到許多實際項目的規(guī)劃設(shè)計過程，并通過訪談和調(diào)研了解到在建項目中遇到的許多難處，于是對《導(dǎo)則》有了更加深入的解讀和體會。借此機會我們針對《導(dǎo)則》中的部分條文提出一些尚不成熟的建議，希望和大家共同探討。

3.1 對套型設(shè)計面積標準為特定值的探討

目前《導(dǎo)則》第2.2.1條針對四類公租房套型，即單居套型、小套型、中套型和大套型，分別給出了相應(yīng)的設(shè)計面積標準，如表4所示。其中以30m2、40m2、50m2這類特定值作為面積標準會否定中間段數(shù)值的出現(xiàn)，造成套型設(shè)計受限。盡管對于前三類套型面積給出了上下浮動不超過5%的調(diào)節(jié)范圍，但在實際設(shè)計中仍存在一些問題。以《公共租賃住房優(yōu)秀設(shè)計方案匯編》中06號方案的C套型為例，其建筑面積為43.58m2，并未符合《導(dǎo)則》的任何一類套型所規(guī)定的設(shè)計面積標準；若要與特定的面積標準（例如小套型40m2左右，即38m2～42m2）取得一致，則需壓縮套型各空間面積。由于公租房套型面積本身就不大，即便只減少1m2～2m2，也可能對套內(nèi)使用功能帶來很大的損失。

對此我們給出的建議是，依據(jù)使用面積區(qū)間對各類套型面積標準進行規(guī)定，例如小套型的面積標準可為30m2～40m2。在上海的設(shè)計導(dǎo)則中，對于公租房各類套型的設(shè)計面積標準就給出了一定的面積區(qū)間，這樣有利于設(shè)計師在較為靈活的范圍內(nèi)進行調(diào)節(jié)，避免因一味苛求面積而犧牲功能。

3.2 對以“套型建筑面積”作為公租房套型衡量指標的探討

現(xiàn)有《導(dǎo)則》中對各類套型均采用“套型建筑面積”作為衡量指標，這與商品住宅的計算方法是一致的。但“套型建筑面積”會因套型所在樓棟的不同，而產(chǎn)生不同的計算結(jié)果，這就會給公租房的分配和管理帶來一定問題。公租房租金是按照建筑面積來計算的，很可能會出現(xiàn)住在同樣套型里的住戶因套型所處樓棟的不同而繳納不等量的租金，這就存在不公平性。從具體項目設(shè)計過程來看，經(jīng)常出現(xiàn)因遷就某特定的套型建筑面積而調(diào)整標準套型空間尺寸的問題，從而導(dǎo)致幾乎各個項目的套型都有些不同，這不利于公租房標準化、產(chǎn)業(yè)化的推行。此外，套型建筑面積包含了樓棟公攤面積，目前，公租房設(shè)計中為了提高樓棟使用率，往往壓縮公攤面積，從而導(dǎo)致在設(shè)計時難以配置公共空間和管理用房，公租房居住群體的活動、交流等需求無法滿足。

對此我們建議考慮以“套內(nèi)使用面積”作為套型面積的衡量指標。由于公共租賃住房與商品住宅的性質(zhì)有所不同，用“套內(nèi)使用面積”能夠更好地實現(xiàn)管理和分配上的公平性，也便于推行標準化、產(chǎn)業(yè)化。建議《導(dǎo)則》中對“套內(nèi)使用面積”和樓棟使用率給出一定的限定范圍。

表4 《導(dǎo)則》第2.2.1條公租房套型設(shè)計面積標準摘錄

3.3 對層高2.7m可能產(chǎn)生問題的探討

現(xiàn)有《導(dǎo)則》第2.2.2條規(guī)定層高應(yīng)為2.7m，低于住宅設(shè)計規(guī)范中層高宜為2.8m的建議值。雖然控制層高有利于節(jié)地、節(jié)能和降低建筑成本，但從在建項目的調(diào)研中我們了解到，層高2.7m的住宅在土建施工和室內(nèi)裝修完成后，室內(nèi)凈高往往僅剩2.46m～2.50m，這既影響了室內(nèi)進光量、通風(fēng)量，也容易讓人產(chǎn)生壓抑感。公租房以小套型為主，多數(shù)套型僅為單側(cè)采光，層高較低使窗戶上沿高度也隨之降低，對室內(nèi)光線和通風(fēng)的影響比普通住宅更加明顯。同時，層高過低不利于一些設(shè)備部品的安裝和使用，例如入戶門上方的頂柜、衛(wèi)生間的儲水型電熱水器等。雖然目前公租房僅是供住戶過渡性居住的產(chǎn)品，但當未來公租房的使用性質(zhì)發(fā)生改變時，層高過低將會使改造及使用功能受限，空間難以靈活利用。若將《導(dǎo)則》中的層高要求從2.7m提高至2.8m，與普通住宅規(guī)范統(tǒng)一，也許能夠相對減輕上述問題帶來的影響。

3.4 對廚房、衛(wèi)生間使用面積標準的探討

目前《導(dǎo)則》中對衛(wèi)生間、廚房面積給出了相應(yīng)的最低標準，如表4所示。在實際設(shè)計時我們認為這部分面積要求還有調(diào)整的余地。以“衛(wèi)生間使用面積≥3m2”為例，《導(dǎo)則》最初制定時參照了原《住宅設(shè)計規(guī)范》中的相應(yīng)內(nèi)容，然而在單居套型建筑面積不超過30m2的限制下，套內(nèi)實際使用面積通常僅有20m2左右，考慮衛(wèi)生間和廚房所占用的使用面積后，留給廳室空間的面積僅余下13m2，這為住戶的睡眠、活動、就餐等居住生活和家具布置帶來了很大困難。目前最新版《住宅設(shè)計規(guī)范》中，已將三件套衛(wèi)生間的使用面積降至2.5m2，廳室合一的小套型住宅廚房使用面積降至3.5m2。筆者建議，可參考最新版住宅設(shè)計規(guī)范，將廚衛(wèi)空間的使用面積標準適當降低。

4 結(jié)束語

綜上所述，公租房相關(guān)政策及規(guī)范的制訂應(yīng)考慮居住對象的實際使用需求，并要有利于住宅產(chǎn)業(yè)化、標準化的推行和未來的可持續(xù)發(fā)展。一些具體指標的制訂宜靈活，以便給設(shè)計人員留出更多的發(fā)揮余地。保障房的建設(shè)發(fā)展需要通過相關(guān)政策和規(guī)范來指導(dǎo)、推動，但這是一個長期的過程，需要在實踐中不斷探索和完善。我國的保障房建設(shè)發(fā)展方興未艾，筆者此次以公租房為例進行研究僅是一次粗淺的嘗試，其中尚有許多不成熟之處，希望各位同行批評指正，共同促進保障房建設(shè)的良性發(fā)展。

【1】 GB 50096-2011 住宅設(shè)計規(guī)范.中國人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011.

【2】 GB 50096-2003 住宅設(shè)計規(guī)范．國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，中華人民共和國建設(shè)部．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2003.