財政監(jiān)督要為深化財稅體制改革護航助力

●江 龍/財政部駐廣東專員辦監(jiān)察專員

財政監(jiān)督要為深化財稅體制改革護航助力

●江 龍/財政部駐廣東專員辦監(jiān)察專員

當前，在學習習近平總書記系列講話精神，用系列講話精神指導和推進財稅體制改革的進程中，筆者深深感到，對財政工作者來講，要深入思考兩個問題：一是如何進一步深化對財稅體制改革制度基礎的認識，理清改革的思路，增強制度的自信力；二是如何進一步加大力度推進改革，積極穩(wěn)妥地付諸行動，以取得財稅體制改革關鍵環(huán)節(jié)的突破和在重大領域取得成效。解決好這兩個問題，既是我們財政工作者光榮神圣的使命，也是我們當前面臨的首要任務。這就要求我們要在思想引領上為改革護航，在實踐行動上為改革助力。

一、在思想引領上為改革護航：進一步深化對財稅體制改革制度基礎“分稅制”的認識，增強對制度變遷的自信力

習近平總書記最近強調(diào)“沒有堅定的制度自信，就不可能有全面改革的勇氣，堅定制度自信，不是要固步自封，而是要不斷革除體制機制的弊端，讓制度成熟而持久”。我國現(xiàn)行的財稅體制是1994年進行的“分稅制”改革為基礎構建起來的制度框架，這項被稱為我國市場經(jīng)濟奠定性的改革，助推了我國經(jīng)濟社會長達20年的快速健康發(fā)展。即便如此，至今仍存在一些對此項基礎性制度的片面認識，甚至是質(zhì)疑。他們有的把當前經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的一些尖銳矛盾和問題歸咎于“分稅制”，有的把一些地方出現(xiàn)的非健康科學發(fā)展的問題，如GDP崇拜、地方政府性高負債等問題的源頭推向“分稅制”，這些片面模糊的認識，很容易引起誤解，挫傷改革信心和力量，因此，進一步深化對財稅體制改革制度基礎“分稅制”意義的認識，十分必要。

（一）從歷史發(fā)展來看，實行“分稅制”是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求

“分稅制”改革的實施并不是一個偶然事件，而是具有歷史的必然性。在我國改革開放過程中，傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制特征集中表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟的高度集中和強調(diào)政府統(tǒng)一計劃的作用，與這種方式相一致的是國家計劃是資源配置的主角，財政作為計劃控制的基本手段，以資產(chǎn)所有者身份直接參與社會生產(chǎn)和消費各個領域，滲透到從企業(yè)管理到個人消費等微觀經(jīng)濟的各個方面。直到1992年黨的十四大最終確立建立社會主義市場經(jīng)濟的改革目標，明確要求建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要使市場在資源配置中起基礎性作用。這種由“政府主角作用”向“市場起基礎性作用”的變革，表現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革上是整體推進和重點突破相結合的波浪式前進，采取了財政、稅收、外匯、投資等領域相結合的“整體推進式”改革。在所有制結構、組織框架建立和社會形態(tài)的轉變等方面，采取了逐步漸進式辦法。在資源配置方式的相應轉變上，價格逐步理順和國內(nèi)外價格不斷拉平的過程中，也激活了市場機制對價格格局的形成作用。在稅制上，含稅低的產(chǎn)品（如農(nóng)副產(chǎn)品等初級產(chǎn)品）相對價格在上升，而含稅高的產(chǎn)品 （加工類產(chǎn)品）相對價格在下降。在動力機制上，強調(diào)和激發(fā)了中央和地方兩個積極性，呈現(xiàn)出了激勵相容的良好局面，發(fā)展呈現(xiàn)出了嶄新面貌。但是在發(fā)展過程中，卻出現(xiàn)了新的矛盾和問題，我國財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重出現(xiàn)雙雙下降。與此同時，過去那種“以稅代價”、內(nèi)外資稅收“雙軌制”和企業(yè)承包“稅、利”、財政實行地方向中央包干的 “分灶吃飯”、“大包干”做法，面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。由于區(qū)域差異，沿海地區(qū)開放步伐快、發(fā)展快，逐漸成為財政收入的主要來源，而內(nèi)陸地區(qū)開放步伐慢，東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和財政狀況出現(xiàn)了失衡，種種瓶頸和弊端愈發(fā)明顯，突出表現(xiàn)為“兩個比重”同時下降，中央和地方陷入年年談判、體制陷入年年變的局面。解決這些矛盾和問題的根本出路在于改革，在于遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，“分稅制”順應了歷史發(fā)展的潮流，成為我國改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然產(chǎn)物，也為我國新的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展奠定了重要的制度基礎。

（二）從國際實踐來看，實行“分稅制”是市場經(jīng)濟國家的普遍做法

“分稅制”實施之前，我國在財政管理體制上實行的是 “劃分稅種、核定收支、分級包干”的體制。這種財政管理體制雖然具有一定“分稅制”的雛形，但其本質(zhì)上還是以計劃經(jīng)濟思維進行財政管理?！胺侄愔啤庇捎谠诿鞔_財權、事權劃分的基礎上同時確立了各類市場主體及各級政府相應的權力和義務，權責更加明晰，更能滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，成為世界上市場經(jīng)濟國家在財政管理體制上的普遍做法。

從國際實踐來看，無論是單一制國家的英國、日本、法國，還是聯(lián)邦制國家的美國、加拿大等國，盡管各國歷史有很大差異，中央政府和地方政府之間的授權關系也各不相同，但其在財政管理體制上都是以 “分稅制”為基礎的。具體來說，“單一制”國家在政府間的財政關系上，其特點是中央集權明顯，采取自上而下授權的做法，政府間的財政關系更強調(diào)財政權力的制衡機制，有明確的法律制度做支撐，普遍通過中央立法規(guī)范政府間財政關系，各個級次政府的權、利、責較為清晰。“聯(lián)邦制”國家的地方政府則相對獨立一些，中央政府的權力受到一定制衡，政府間的財政關系方面則是地方政府在事權、財權上擁有更多權力，中央政府主要起資金集中和支出協(xié)調(diào)的作用。但無論是“單一制”國家還是“聯(lián)邦制”國家，權責明晰的“分稅制”都是其財政管理的主要特征，以分權基礎上的制衡為最高指導原則。可以說“分稅制”是世界各國在財政管理體制上成功經(jīng)驗的體現(xiàn)，“分稅制”實施后，我國在經(jīng)濟管理模式上才稱得上開始與世界經(jīng)濟的接軌。

（三）從治國理政來看，“分稅制”的實踐是“依法治國”方略的具體體現(xiàn)和國家治理建設的重要基礎

現(xiàn)代治國理政的基本前提是法治化，“依法治國”是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，也是社會文明進步的重要標志和國家長治久安的根本保障。體現(xiàn)出從現(xiàn)代國家治理的理念和要求，以及政府行政管理到市場主體行為都必須做到有法可依、有法必依，必須沿著法制軌道前進。1994年的“分稅制”改革，就是“統(tǒng)一稅法，公平稅負、簡化稅制、合理分權”，充分體現(xiàn)出“依法治稅”的治理理念。經(jīng)過“分稅制”改革，在其后20年的實踐中，各項改革逐步完善，經(jīng)過2002年所得稅收入分享改革，2004年出口退稅負擔機制改革，2009年成品油稅費改革等多次調(diào)整完善及當前正在進行的“營改增”改革，初步形成了既符合我國國情，又適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的政府財政關系框架，完善了稅制體系，促進了依法治稅和社會經(jīng)濟運行的規(guī)范，進一步穩(wěn)定了中央政府和地方政府之間的收入分配關系。這些變革，相對于以前的財政管理體制，在界定各類財政關系方面把法律的規(guī)定性而不是行政指令作為了判定依據(jù)，更強調(diào)了法治化和公平性，更加體現(xiàn)了“依法治國”的理念和我國改革社會主義市場經(jīng)濟體制的目標和方向。在處理各類市場主體之間關系的理念上，“分稅制”實施后逐步頒布并完善的各項財經(jīng)法規(guī)逐步成為了市場經(jīng)濟條件下處理各類市場主體關系的依據(jù)，政府依法行權的理念大大增強，企業(yè)遵紀守法的意識迅速提高，整個社會的法律意識、國家治理建設的法治化水平得到了顯著提升。

歷史和現(xiàn)實證明，若沒有“分稅制”改革，我國仍然還在實行“財政包干”的財政管理體制中盤旋，也很有可能在為原來那種財政統(tǒng)收統(tǒng)支的格局苦惱，還很有可能處在國家整體上浩浩蕩蕩實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟改革時，而財政管理體制還處在那種 “大計劃”、“大財政”、“大鍋飯”的體制弊端矛盾中迷茫和掙扎。因而值得慶幸的是，我們在中國經(jīng)濟體制改革整體推進和重點突破的結合中走出來了，找到了一條與我國社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財稅體制模式——“分稅制”。

二、在實踐行動上為改革助力：圍繞中心、服務大局、加快轉型，增強對體制改革的推動力

伴隨著“分稅制”應運而生的專員辦已經(jīng)走過20年的歲月，當前面臨的中心任務就是為財稅體制改革護航助力，積極加快工作轉型，主動作為，把工作融入主體、嵌入主業(yè)、圍繞中心、服務大局。

（一）促進預算管理制度的規(guī)范

按照三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的要求，預算管理工作的重心將由平衡狀態(tài)向支出預算和政策調(diào)整，對預算的規(guī)范性和透明性提出了更高要求。專員辦的轉型也必須緊扣這一工作重心，通過強化監(jiān)督、細化預算、硬化執(zhí)行來提高績效，促進預算管理制度的進一步規(guī)范。

一是要加強對部門預算尤其是中央二級預算單位預算的監(jiān)督，重點解決兩個方面的問題：一方面是通過預算監(jiān)督，在預算編制上力求全覆蓋，把預算監(jiān)管工作的端口前移；在預算執(zhí)行上，強化預算執(zhí)行的硬約束，增強預算單位健康機能。另一方面積極創(chuàng)新監(jiān)督機制，努力探索對預算單位內(nèi)控管理全系統(tǒng)、預算管理全過程、財務資產(chǎn)管理全口徑、“三公”紀律為核心的內(nèi)部約束和外部監(jiān)督互相協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)管新模式。

二是重點加強對中央專項轉移支付資金的監(jiān)管。轉移支付資金的使用效率，關系到中央政策及公共服務均等化目標能否落到實處，專員辦加強監(jiān)督可以有效提升轉移支付政策實施效率。在資金政策制定方面，專員辦應發(fā)揮貼近基層的特點，廣泛進行摸底和測算，參與政策前期的論證，提高政策的合理性；在資金申報階段介入審核，對資金申報過程的公開性、公平性、項目的合理性、真實性進行監(jiān)督；最后在資金的使用階段，加強監(jiān)督檢查，防止資金被虛報騙取、截留挪用。去年以來，廣東專員辦在探索監(jiān)督工作融入主體、嵌入主業(yè)方面，試行了中央棚戶區(qū)改造項目的派駐財政監(jiān)督員制度和中央財政專項資金監(jiān)管由“初審”到“終審”新的監(jiān)管模式，并取得了積極成效，更增強了我們對改革的信心和動力。

三是加強對地方政府預算的監(jiān)督，重點是加強對政府性債務的風險防范。地方性政府債務是一個敏感性的重要問題，2013年12月，我國公布的全國政府性債務中，地方政府負有償還責任的債務占了較大的比重。過重的債務使地方財政不堪重負，甚至威脅到了整個國民經(jīng)濟的健康運行。地方政府性巨額債務從根本上講是由于政府職能越位及發(fā)展模式粗放，直接原因則是由于地方政府預算編制不全面，許多地方政府債務未納入預算，政府繞過人大盲目借債所導致。在促進地方政府預算管理的規(guī)范化上，財政監(jiān)督應發(fā)揮就地監(jiān)管的優(yōu)勢，主動作為，積極探索，敢于監(jiān)督，研究將政府性債務的形成、風險及管理納入財政監(jiān)督范圍，創(chuàng)新監(jiān)管機制，嚴格監(jiān)督和確保包括負債行為在內(nèi)的全部政府行為納入預算。同時根據(jù)地方政府的財力及經(jīng)濟發(fā)展水平，逐步建立起地方政府債務預警機制，確保債務可控，以保障國民經(jīng)濟的安全運行。

（二）促進并加快稅收管理制度的完善

促進并加快稅制完善是深化財稅體制改革的一項重要內(nèi)容，對財政監(jiān)督來講，必須做好兩方面的工作。

一是加強調(diào)研，促進地方稅體系建設。我國現(xiàn)行的地方稅體系與按照“分稅制”原則應建立的地方稅體系還有較大差距，“分稅制”改革后，中央稅收體系得到了加強，地方稅制改革則相對滯后，矛盾日益突出。在促進地方稅體系建設的過程中，專員辦應發(fā)揮部門優(yōu)勢，加強調(diào)研，對構成地方稅體系的主要稅種及征管方式參與前期調(diào)研，進行可行性論證，對一些試點稅種的實施效果進行評估，并及時向上級部門反映存在的重大問題，提出完善的建議，促進地方稅體系的健全和完善。

二是加強檢查，堵塞漏洞，提升稅收征管質(zhì)量。為了提升稅收征管質(zhì)量，財政監(jiān)督應結合社會熱點及改革重點，對部分熱點行業(yè)開展稅收繳納情況的檢查。由于對熱點行業(yè)的檢查會對其他行業(yè)內(nèi)的企業(yè)起到示范和警示作用，這對提升整體稅收征管質(zhì)量會有事半功倍的效果。如廣東專員辦在開展稅收征管質(zhì)量檢查過程中，曾發(fā)現(xiàn)了某房地產(chǎn)開發(fā)公司以房產(chǎn)補償給被拆遷戶，并按照同類房產(chǎn)工程成本作為計稅依據(jù)繳納營業(yè)稅的行為，這種做法會造成巨額的稅收損失，但是由于政策模糊，稅收征管部門在執(zhí)行過程中一直認同上述做法。為了堵塞稅收漏洞，廣東專員辦積極向上級部門反映了上述問題，最終國家稅務總局出臺了相關文件，堵塞了這一漏洞，避免了其他房地產(chǎn)企業(yè)稅收的進一步流失。

（三）積極推進事權與支出責任的協(xié)調(diào)

財稅體制改革的進程，也是對當前以“分稅制”為基礎的財政體制加以完善的過程。“分稅制”實施以來，所產(chǎn)生的若干問題的根源，核心就在于各級政府之間事權和支出責任的不夠協(xié)調(diào)。財政監(jiān)督必須通過有效手段，發(fā)揮了解基層的優(yōu)勢，推進事權與支出責任的協(xié)調(diào)，從而逐步實現(xiàn)以立法方式規(guī)范政府事權劃分與支出責任。

一是強化監(jiān)督，確保政府合理參與市場。經(jīng)濟體制改革的核心問題是政府和市場的關系問題，能否理清政府和市場的關系，將影響到我們經(jīng)濟發(fā)展的前景和國家的前途。在社會經(jīng)濟生活中，若放任市場不管，有可能導致經(jīng)濟發(fā)展失衡，若過度監(jiān)管，則有可能導致整個經(jīng)濟僵化。專員辦作為從事財政監(jiān)督的派出機構，必須從規(guī)范財政支出的角度，監(jiān)督各級政府的支出行為，確保地方政府行為的合理性。一是加強對政府干預邊界的監(jiān)督，確保政府的行為限定在其有效邊界之內(nèi)，確保市場在配置資源過程中的決定性作用；二是加強對政府干預手段的監(jiān)督，避免政府直接干預市場，如取締一些直接的財政獎勵及補貼等措施，避免市場被扭曲。近年來，廣東專員辦開展了對開發(fā)區(qū)財稅政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)并糾正了一些地方政府對招商引資企業(yè)的財政補貼行為。這種補貼雖然在短期對地方經(jīng)濟發(fā)展有推動，但其超出了政府有效行為邊界，影響了市場資源配置，長期來看將會降低整個國民經(jīng)濟的運行效率。

二是深入調(diào)研，促進中央與地方事權劃分的規(guī)范。要進一步完善“分稅制”，必須理順中央和地方之間的事權劃分體系，促進中央和地方之間事權劃分的規(guī)范合理。財政監(jiān)督要利用自身貼近基層的優(yōu)勢，總結在各類支出項目檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，同時結合財政部部長樓繼偉提出的“事權劃分三原則”（外部性、信息復雜性、激勵相容），對問題出現(xiàn)的原因從“事權劃分三原則”的角度進行分析，為中央和地方之間進行有效的事權劃分，提出合理意見和建議，使中央政府和地方政府之間的財政關系更加協(xié)調(diào)，兩個方面的積極性都能得到提高。

三是加強檢查，監(jiān)督好公共政策執(zhí)行。三中全會《決定》把保障和改善民生、促進社會公平正義作為深化社會體制改革的重要內(nèi)容，而社會公平正義的實現(xiàn)和民生的改善，和公共政策執(zhí)行是否到位有著密不可分的關系。為推進公共服務均等化，中央政府每年都通過轉移支付下?lián)芰舜罅可婕懊裆闹С?，如家電下鄉(xiāng)補貼、基礎教育補貼等項目。廣東專員辦在近年檢查中，曾多次發(fā)現(xiàn)一些基層用款單位將國家補貼資金挪作他用的現(xiàn)象，使國家公共政策的效果大打折扣，影響了社會的公平正義。要確保公共政策執(zhí)行到位，專員辦應將公共政策執(zhí)行的全過程進行監(jiān)督，從源頭開始，全程介入，把財政資金從申請、使用，到后期政策執(zhí)行效果反饋的整個流程，都納入到監(jiān)督管理范疇。并根據(jù)每個項目的特點，做好支出績效評價工作，將其作為下次資金分配的依據(jù)之一，最終為公共政策的落實及公平公正社會環(huán)境的建設，發(fā)揮積極作用。■

（本欄目責任編輯：周菲）