論吉林省農村法律服務體系的構建

摘要：在我國城鄉(xiāng)一體化進程中，法律服務需求日益增大，農村法律服務體系的構建和完善迫在眉睫。自改革開放以來，吉林省農村雖建立了一些法律服務所，但沒有形成完整的體系，仍存在著很多亟待解決的問題。因此，政府應充分發(fā)揮建設農村公益法律服務體系的主導作用，發(fā)展壯大農村法律服務隊伍，建立有經費保障的、公益的農村法律服務體系。

關鍵詞：農村法律服務體系；法律服務所；城鄉(xiāng)一體化；三農問題

中圖分類號：F320文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0015-04

收稿日期：2014-06-03

作者簡介：郭琰（1964—），女，吉林長春人，吉林財經大學副教授，研究方向為民商法。

構建農村法律服務體系作為促進農村城市化發(fā)展的重要一環(huán)，既能有效推動和促進新農村建設，又符合新形勢的要求，更是加快農村經濟發(fā)展的重要途徑。

一、構建吉林省農村法律服務體系的必要性

（一）構建吉林省農村法律服務體系是加快農村法治建設的重要途徑

吉林省的法治建設在城鎮(zhèn)發(fā)展速度較快，在農村推進的速度卻相對較慢。建立農村法律服務體系，可以全方位地加快農村法治建設進程。第一，在農村經濟不斷發(fā)展的同時，農民成立了各種專業(yè)經濟組織，這些經濟組織在發(fā)展和交易的過程中出現(xiàn)了各種亟待解決的法律問題。傳統(tǒng)的、落后的法律服務已不能滿足其發(fā)展需要；第二，隨著生活質量和文化素質的提高，農民的法律意識和權利意識普遍增強，依法維權的主動性日益凸顯，對法律服務的需求也在日益增長，迫切需要法律工作者為廣大農民提供符合其經濟、文化層次需求的法律服務，使其能夠運用法律武器維護自己的合法權益；第三，引導和幫助農民正確行使民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督的權利，引導和協(xié)助農村基層干部運用法律手段管理基層事務、解決基層矛盾。

（二）構建吉林省農村法律服務體系是建設新農村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的內在要求

建設社會主義新農村是自建國以來我國社會發(fā)展建設的重要內容，而“鄉(xiāng)風文明”是社會主義新農村建設的實質內涵之一，農村法律服務體系的建立是保障其得以順利實現(xiàn)的必要手段。這一體系的建立將最大限度地防止和控制農村違法犯罪現(xiàn)象的產生和蔓延，從而更好地維護廣大農民的利益，加快社會公平正義實現(xiàn)的步伐。新農村城鄉(xiāng)一體化建設是龐大的系統(tǒng)工程，涉及經濟、文化、環(huán)境、交通、社會建設等各個領域，涵蓋基本建設、政府扶持、社會創(chuàng)新管理等經濟社會發(fā)展內容。構建吉林省農村法律服務體系，不但有利于形成穩(wěn)定的社會環(huán)境和良好的法治環(huán)境，還有利于促進農業(yè)經濟的健康發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

（三）構建吉林省農村法律服務體系是推進司法行政的必然選擇

法律服務是司法行政機關的一項重要職能，也是司法行政機關面向社會、參與社會管理的重要手段之一。［1］農民生活水平的提高，使之法治意識不斷增強，對法律服務工作的要求也在不斷提高，原有的農村法律服務已不能滿足農民的需求。按照市場經濟規(guī)律，社會需求市場增大，供給就應與之適應，否則就會出現(xiàn)供不應求的矛盾。法律服務亦如此。農民的法律服務需求不斷增加，為吉林省法律服務業(yè)的快速發(fā)展提供了機遇。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化要求把司法行政工作的重心轉移到農村，建立完備的法律服務體系，深入開展農村法律服務工作。因此，農村法律服務體系的建立是司法行政機關發(fā)揮職能作用的必然要求。

（四）構建吉林省農村法律服務體系是農村法律管理體制與服務機制的需要

現(xiàn)有的農村法律服務主要是指律師、法律援助工作者、基層法律服務工作者為農村改革發(fā)展和農民生產生活提供的法律服務。而我們要建立的這個“體系”包括農村法律體系建設、農村法律服務網絡體系建設、農村法律政策法規(guī)體系建設、農村法律服務管理體制和隊伍建設等許多內容，涉及如農村法律宣教模式與法律供給模式的創(chuàng)新、農村法律管理體制與服務機制的創(chuàng)新等。這些創(chuàng)新將會對農村經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設、鄉(xiāng)風文明、法制建設等起到重要作用。

二、吉林省農村法律服務體系建設存在的主要問題

（一）司法行政工作重心仍在城市

我國幾乎所有的司法行政機構都分布在縣區(qū)級以上的城市，吉林省也不例外。審理的案件絕大多數(shù)也是涉及城鎮(zhèn)社會組織及居民的案件，涉農案件近年來雖有所增加但所占比重仍沒有改變。法律服務機構主要分布在市縣（區(qū)），在農村宣傳力度不夠，農民難以獲得真正的法律服務。律師事務所、公證、仲裁等機構離農村較遠，農民不能有效地利用這些資源。農民間的法律糾紛幾乎無一例外地要到市縣或省城進行訴訟，訴訟成本較高。吉林省農村法律服務出現(xiàn)在20世紀80年代，主要目的是為了滿足基層群眾的法律服務需求，適應經濟社會的發(fā)展，全面推進改革開放的進程。到了本世紀，農村法律服務工作有了長足發(fā)展。目前，吉林省有基層法律服務所677個，法律服務工作者1597人，在人員、編制及資產等方面完全獨立的法律中介機構167個，大部分集中于長春和吉林兩市，而且多數(shù)集中于市區(qū)內，其他的基層法律服務所特別是廣大農村地區(qū)雖然不再占用國家和地方編制，但仍然與司法所合屬辦公，這種基層法律服務所性質不清和身份不明的狀況一直延續(xù)。［2］由此可見，目前吉林省的司法行政工作重心依然是城市，農村的法律服務仍很落后。

（二）農村法律服務資源短缺，法律服務力量薄弱

⒈律師事務所和律師。吉林省律師和律師事務所資源主要集中在經濟發(fā)達地區(qū)，多數(shù)市縣只有1-2個律師事務所，7-8個律師，有的縣沒有律師事務所，律師最少的縣僅有2名律師。專業(yè)的農村法律服務機構也較少甚至沒有。截至2010年底，全省縣級以上行政區(qū)全部建立了法律援助機構，共70家（省級1家，市州級9家，縣區(qū)級60家），全省法律援助專職律師206人；在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社團設立法律援助工作站1115家，發(fā)展法律援助志愿者1207人；在村屯設立法律援助聯(lián)系點6403家，聯(lián)絡員有38658人，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級法律援助服務網絡。［3］這些律師事務所和律師的增加，大大提升了農村法律服務的效率，緩解了農民對法律服務的需求，但因法律援助職能范圍有限，往往解決不了農民日常的法律糾紛。據調查，2012年吉林省通過司法考試的絕大部分人員都選擇到各方面條件較好的城市或地區(qū)就業(yè)，選擇去農村的人非常少，更沒有人愿意投身農村法律服務事業(yè)。

⒉法律援助中心。吉林省的各級法律援助中心雖早已建立，但人員短缺、任務繁重，經常是超負核運轉。即使是縣級法律援助中心也只有2-3人，既要管理中心事務又要承擔辦案的艱巨任務。［4］薄弱的法律援助對于農民日益增長的法律需求可謂杯水車薪。

（三）專業(yè)法律工作者怠于農村法律服務

我國《律師法》規(guī)定，律師有履行法律服務的義務。按照這一規(guī)定，律師應自行安排時間進行法律服務。實踐中，一些地區(qū)經常組織律師演講團定期到農村開展為農民普及法律知識、解決法律疑難問題、調解法律糾紛、分發(fā)法律書籍等活動。但這些活動有的規(guī)模比較小，有的只是走過場，敷衍了事。多數(shù)律師特別是資深律師不愿參與這樣的活動。有些參與其中的律師也只是敷衍，走形式，根本不是為了解決農民的實際困難。

（四）農民文化素質偏低，法律意識、維權意識不強

農村是中國社會的基層。村民發(fā)生矛盾，往往由村里最有權威的長輩或威望較高的人來調解，這是農村的習慣或慣例，村民大都不愿走法律訴訟的途徑。近年來，隨著生活水平的不斷提高及電視、互聯(lián)網的普及，農民對與日常生活密切相關的法律法規(guī)已比較熟悉，比如婚姻法、刑法及合同法等。農民的法律意識雖然有了很大提高，但還不足以讓他們能夠有效地利用法律武器來保護自己的權益。比如土地糾紛、遺產分割、房產證登記以及與民主權利相關的村民委員會選舉過程中的拉選票等問題的認識都很模糊。由于農民文化素質偏低，又缺乏專業(yè)系統(tǒng)的法律知識，因此一旦發(fā)生糾紛需要他們拿起法律武器來維護自己的正當利益時便不知所措，一部分當事人往往選擇用不正當手段去解決。這些不正當?shù)慕鉀Q方式極易導致社會不穩(wěn)定，繼而妨礙社會經濟的正常發(fā)展。

三、構建吉林省農村法律服務體系框架的設想

構建吉林省農村法律服務體系，需要明確農村法律服務體系的基本內涵。筆者認為，農村法律服務體系是指在農村地區(qū)由法律服務所、法律援助機構、律師事務所等組織機構針對涉農主體，為滿足其法律事務需求，提供代理訴訟、預防和調解糾紛、解答法律咨詢等一系列法律服務活動的總稱。以是否為有償服務，將法律服務分為市場型和公益型兩類。［5］吉林省農村經濟社會發(fā)展相對落后，農民仍無法承受市場化的法律服務，因此，適合建立公益化的農村法律服務體系。

（一）建立健全多元化的農村法律服務組織機構

建立由政府、企業(yè)和專業(yè)人員構成的多元化的農村公益法律服務組織機構，是構建農村公益法律服務體系的首要任務。吉林省應建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務中心和村公益法律服務室為主體，法律援助、法律服務所、律師事務所等其他法律服務機構為補充的多元化農村法律服務組織機構網絡。第一，建立政府主導的農村公益法律服務組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務中心。目前，許多國家都在積極扶持專業(yè)的公益法律服務組織，如英國的“公民咨詢局”、法國的“司法和法律之家”、日本的“鄰接法律服務機構”等。北京市在這方面有很好的實踐，分別在延慶縣和順義區(qū)建立了不占用行政、事業(yè)編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務中心。這些都很值得我們借鑒和嘗試。第二，建立政府扶持的農村公益法律服務自治性組織。如由專業(yè)人員幫助建立并參與的村公益法律服務室以及由人民調解員和社會志愿者共同參與建立的村公益法律服務機構，發(fā)揮農村基層人民調解組織在法律服務和法制宣傳方面的作用。第三，改革法律服務所，成立法律服務工作者協(xié)會。將原來的司法所與法律服務所分離，使法律服務所獨立出來，真正發(fā)揮其中介組織的作用，發(fā)揮其“自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展”的作用。第四，充分發(fā)揮律師事務所的作用。江蘇省太倉市組織開展了“一鎮(zhèn)一律所”活動，實行“分片包干”負責的形式，將各律師事務所與各鎮(zhèn)（區(qū)）掛鉤，通過政府購買法律服務的機制，促進法律服務資源下沉。這一先進經驗值得學習并采用。第五，充分調動和利用社會力量，成立民間農村公益法律服務組織，如農村法律服務志愿者協(xié)會，廣泛吸收社會各界人士參加。

（二）開展多樣化的農村公益法律服務

構建農村公益法律服務體系，首先要區(qū)分免費與公益法律服務的內涵。涉及村集體、村專業(yè)經濟合作組織的法律事務，涉及土地承包、土地流轉方面的法律事務，涉及農村教育、衛(wèi)生、科技、文化等農村公益事業(yè)的法律事務，征地拆遷中的法律事務等均屬免費辦理的涉農法律事務范圍。［6］針對貧困、低收入農戶申請辦理及涉農公益事業(yè)的公證事項也應屬減免范疇。農村公益法律服務具體涵蓋調解農村糾紛，免費代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體和農村經濟合作組織的訴訟業(yè)務及非訴訟業(yè)務，免費代理特定范圍的農民民事糾紛案件，協(xié)助辦理涉農法律援助案件，免費提供法律咨詢服務，宣傳法律知識等內容，其中最重要的是法律援助和法律咨詢。一方面，應擴大農村法律援助對象的范圍。法律援助的對象主要是生活比較困難的群眾和一些特殊社會群體。吉林省農民的生活水平相對較低，經濟承受能力有限，因此，擴大農村法律援助范圍，在農村廣泛開展法律援助工作具有重要的現(xiàn)實意義。另一方面，應采取靈活多樣的法律咨詢方式。法律咨詢在法律服務領域具有重要的地位，通過對有關法律事務作出解釋、說明，能使法律服務對象知曉相關領域的法律制度，以保護自己的合法權益。

（三）完善農村法律服務體系的經費保障機制

因法律服務體系是針對吉林省的省情而構建的，具有公益性質，所以經費就成了支撐農村公益法律服務體系最關鍵的因素。對此政府應設立專門賬戶，?？顚Ｓ?，通過專項審計方式加強對專項資金的監(jiān)管。同時，應制定相關政策，吸引社會資金，鼓勵企業(yè)、其他社會組織和個人捐贈，拓寬農民法律服務體系的資金投入渠道，實現(xiàn)資金來源的多元化。

（四）建立多層次的法律服務人才保障制度

目前，承擔吉林省農村法律服務工作的主要是基層法律機構工作人員（包括專職律師）、社會志愿律師、農村基層法律服務工作者，很多偏遠山區(qū)農村的法律工作者的法律知識相對薄弱，業(yè)務水平相對較低，因此，必須針對不同類別的法律服務需求，建立多層次的法律服務人才保障制度。吉林省很多綜合性高校都設有法學專業(yè)，應組織這些高校學生深入農村進行法律服務，這樣既可以豐富他們的社會實踐經歷，鞏固專業(yè)知識，又可將他們的專業(yè)知識應用于實踐，解決農民的法律問題，也可彌補農村法律服務經費的不足，同時，還可以適當選擇優(yōu)秀的法學專業(yè)畢業(yè)生擔任村官，滿足農民對法律服務的需求。

（五）繼續(xù)開展多渠道、全方位的法治宣傳

充分發(fā)揮律師演講團的作用，組織他們定期到農村真正地為農民普及法律知識，解決法律疑難問題、調解法律糾紛，做到不走形式。第一，政府和相關部門要深入開展法制宣傳教育，扎實做好“六五”普法工作，有重點地開展普法宣傳，針對鄉(xiāng)村企業(yè)、中小學校開展周期性的普法講座活動。第二，充分發(fā)揮農村基層法律服務所的作用，開展下鄉(xiāng)宣傳活動，以更加親和的方式宣傳法律知識。第三，動員在校的法學大學生利用寒暑假進行定點實習，制作實習報告，使其實踐活動落到實處。第四，鼓勵法律實務工作者深入農村，為農民解決具體問題。第五，繼續(xù)發(fā)揮網絡、電視等媒體的作用，采取農民喜聞樂見的方式，以案例講解、法治電影、法制文藝表演等形式進行普法宣傳。通過貼近農民生活，多元化的法制宣傳方式，讓農民了解更多的糾紛解決方式，推動吉林省農村的法治化建設。

總之，農村公益法律服務建設需要政府切實發(fā)揮應有的職能和主導作用，按照“適當發(fā)展，提高素質，服務農村”的要求，由司法行政機關管理，突出體現(xiàn)“公益”二字，為農民提供法律服務，構建農村公益法律服務體系，推進社會主義新農村建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

【參考文獻】

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［5］周艷舞.關于構建我國農村法律服務體系的思考［J］.中外企業(yè)家，2011，（09）：127.

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（責任編輯：王秀艷）