環(huán)境公益訴訟原告主體資格之比較研究

邢穎

摘要：新修改的《民事訴訟法》的新增條款對(duì)公益訴訟制度有所突破，但僅僅規(guī)定了對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。然而在環(huán)境問(wèn)題日益惡化的今天，機(jī)關(guān)和團(tuán)體的作用在環(huán)境保護(hù)中已顯得勢(shì)單力薄。通過(guò)比較分析，行政部門(mén)并不適合充當(dāng)環(huán)境公益訴訟中的原告，而其他三者的排位順序依次是公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體，最后是檢察機(jī)關(guān)；同時(shí)也應(yīng)該在訴訟中對(duì)其做出必要的限制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；公益訴訟；原告；資格

中圖分類號(hào)：DF72文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）07-0108-03

一、環(huán)境公益訴訟中原告資格立法缺位的影響

許多年來(lái)，我們一直在吶喊“保護(hù)環(huán)境、人人有責(zé)”，但我們保護(hù)環(huán)境的方法和力度卻顯得力不從心。如今的中國(guó)，空氣污染、水體污染、土壤污染以及其他一系列的污染問(wèn)題以及頻發(fā)的極端天氣，已經(jīng)加劇到了威脅人們的生命健康的程度。最顯而易見(jiàn)的現(xiàn)象是從2012年冬初至2013年夏末，京、津、冀乃至全國(guó)許多城市持續(xù)不斷的發(fā)出霧霾天氣預(yù)警信號(hào)?？茖W(xué)數(shù)據(jù)已經(jīng)證明，在混雜著霾的空氣中檢測(cè)出的PM2.5（PM2.5是指大氣中直徑小于或等于2.5 m的顆粒物，也稱為可入肺顆粒物），將在很大程度上導(dǎo)致肺癌、哮喘等疾病患者成倍增長(zhǎng)。至此，空氣質(zhì)量惡化導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題全面爆發(fā)，曾經(jīng)認(rèn)為環(huán)境與自己并無(wú)直接關(guān)系的人們也不得不把話題轉(zhuǎn)移到空氣污染這一問(wèn)題上來(lái)。

既然環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)發(fā)展到影響人們的正常生產(chǎn)生活、威脅人們的生命權(quán)和健康權(quán)的地步，那么，誰(shuí)應(yīng)該為這個(gè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題負(fù)起責(zé)任，該怎樣負(fù)責(zé)呢？要回答這個(gè)問(wèn)題，還要從下面兩個(gè)案例談起。案例一：“華清嘉園小區(qū)綠地環(huán)境公益訴訟案”是國(guó)內(nèi)第一例成功提起環(huán)境公益訴訟的個(gè)案，但是此案最終卻以雙方和解的方式畫(huà)上句號(hào)，并未進(jìn)入司法程序；案例二：《無(wú)極》劇組在碧沽天池拍攝期間，嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，在多家媒體聚焦下，國(guó)家環(huán)?？偩肿罱K對(duì)該劇組做出了行政處罰。該劇組當(dāng)時(shí)對(duì)環(huán)境的損害程度，不訴訟不足以平民憤，卻因無(wú)法找到訴訟主體而作罷。環(huán)境的污染固然與國(guó)民素質(zhì)有很大關(guān)系，但至關(guān)重要的是，當(dāng)污染發(fā)生且人們已經(jīng)意識(shí)到其災(zāi)難性的后果卻又無(wú)法實(shí)施救濟(jì)行為的時(shí)候，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)道德底線重任的法律是否有失職之嫌？事實(shí)上，以上兩起事件未能在法律框架內(nèi)得到解決，已經(jīng)反映出環(huán)境公益訴訟原告資格的立法空白所導(dǎo)致的司法缺位。在我國(guó)《憲法》和幾大訴訟法中，都找不到環(huán)境公益訴訟原告資格確定的法律依據(jù)；2007年《民事訴訟法》局限于私權(quán)的保護(hù)，“原告必須與本案有直接利害關(guān)系”，在公共利益的保護(hù)方面，相較于高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)逐漸表現(xiàn)出應(yīng)接不暇的疲態(tài)；雖然新修改的《民事訴訟法》的新增條款對(duì)公益訴訟制度有所突破，但僅停留在剛剛起步的階段：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。關(guān)于公益訴訟原告資格的明確規(guī)定僅見(jiàn)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！边@樣看來(lái)，法律在公益訴訟方面對(duì)原告資格規(guī)定的缺失對(duì)環(huán)境污染達(dá)到的程度的確負(fù)有責(zé)任。如今，環(huán)境污染預(yù)防和治理的問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫，應(yīng)該由盡快建立一套有效實(shí)用的環(huán)境公益訴訟制度得以補(bǔ)救。原告資格的確定是環(huán)境公益訴訟中首要且核心的問(wèn)題，筆者通過(guò)當(dāng)前幾種關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格學(xué)說(shuō)的辨析，以及各國(guó)在環(huán)境公益訴訟中立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒，探討破解這一難題的路徑。

二、環(huán)境公益訴訟中原告主體的訴權(quán)分析

既然探討原告資格，即是要確定誰(shuí)在環(huán)境公益訴訟中持有訴權(quán)。傳統(tǒng)民事理論認(rèn)為原告應(yīng)當(dāng)與案件存在直接的利害關(guān)系，“訴權(quán)總是相對(duì)于某種實(shí)體法上的糾紛而言的訴權(quán)，沒(méi)有實(shí)體法依據(jù)的訴權(quán)是不存在的。”隨著訴訟擔(dān)當(dāng)、群體訴訟等情形的出現(xiàn)，各國(guó)民事訴訟都適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了訴權(quán)主體的范圍。“當(dāng)事人”的概念發(fā)生了變化，不僅包括為保護(hù)自己的民事權(quán)益進(jìn)行訴訟的人，還包括為保護(hù)他人民事權(quán)益提起訴訟的人。訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利相分離，雖然現(xiàn)在的分離模式非常有限，但對(duì)于環(huán)境公益訴訟來(lái)說(shuō)，這種訴權(quán)理論的變化已經(jīng)為原告主體資格范圍的擴(kuò)大提供了理論基礎(chǔ)。目前，在我國(guó)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告主體范圍的界定也一直存在爭(zhēng)議，具體歸納為以下三種：一種是在環(huán)境公益訴訟中，原告可以由不同主體充當(dāng)，分別包括檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人；第二種說(shuō)法則有所限縮，認(rèn)為應(yīng)將公益訴訟的原告范圍限定為與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告最好只限于一種，并且認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟原告資格的最佳選擇。筆者試分別對(duì)上述提及的原告主體的訴權(quán)作如下分析。

（一）行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)分析

我國(guó)《憲法》規(guī)定，自然資源和公共環(huán)境資源都屬于國(guó)家所有；《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境行政保護(hù)部門(mén)主管行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作，其他部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)環(huán)境資源保護(hù)工作。有學(xué)者認(rèn)為基于以上規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)質(zhì)上代表了國(guó)家在公共環(huán)境方面享有的權(quán)利，由此找到了行政機(jī)關(guān)與環(huán)境公益訴權(quán)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，成為這些學(xué)者支持行政機(jī)關(guān)成為原告主體的依據(jù)。

但是，按照主權(quán)在民的原則，一國(guó)的環(huán)境資源所有權(quán)的享有主體并不是政府，而是其背后的“公民”(表現(xiàn)為公民的集合體)，因而誰(shuí)能夠代表環(huán)境資源所有權(quán)主體，本質(zhì)上是一個(gè)立法政策選擇的問(wèn)題。事實(shí)上，立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)代表政府對(duì)違反環(huán)境資源法律、法規(guī)的違法行為進(jìn)行執(zhí)法，主要是基于行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)和功能的特點(diǎn)以及人權(quán)保障的要求而確定的。因?yàn)榧词剐姓C(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中濫用權(quán)力侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，畢竟還有司法審查機(jī)制予以救濟(jì)。因而，根據(jù)行政權(quán)的性質(zhì)、行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與功能來(lái)配置執(zhí)法權(quán)的原理說(shuō)明：這種可以代表“國(guó)家”并且有執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)，并不等于也能夠代表“全體公民”享有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。而且，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的主要職能在于履行其環(huán)境監(jiān)督以及環(huán)境執(zhí)法的責(zé)任，從現(xiàn)在全國(guó)環(huán)境保護(hù)的總體狀況來(lái)看，無(wú)論以何種理由，環(huán)境行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有履行好相應(yīng)的職責(zé)。在這種情況下再對(duì)其委以環(huán)境公益訴訟原告主體的重任，既會(huì)造成環(huán)境行政部門(mén)的另一重負(fù)擔(dān)，也給其承擔(dān)的行政監(jiān)管職能進(jìn)一步弱化提供了理由。

（二）檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)分析

《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利……”此條規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表人的身份權(quán)利，與環(huán)境公益訴訟中的特定權(quán)利內(nèi)容（環(huán)境公共利益）相呼應(yīng)；另外，相較于環(huán)境行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)不牽扯部門(mén)利益、地方經(jīng)濟(jì)利益，看起來(lái)更適合代表公眾表達(dá)權(quán)利訴求?！缎淌略V訟法》第九十九條第二款規(guī)定：“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”；我國(guó)憲法也明確規(guī)定了自然資源的全民所有制性質(zhì)，即“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，表明了檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟的可行性。

雖然我們能夠在法律條文中找到檢察機(jī)關(guān)可以成為環(huán)境公益訴訟原告的依據(jù)，但是檢察機(jī)關(guān)究竟是否適合成為捍衛(wèi)環(huán)境公共利益的主要力量呢？從理論上講，檢察機(jī)關(guān)如果作為訴訟主體，會(huì)存在如下弊端：首先，檢察機(jī)關(guān)作為以監(jiān)督為主要職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，其“監(jiān)督員”的身份與環(huán)境公益訴訟原告的角色會(huì)產(chǎn)生沖突；其次，環(huán)境公益訴訟制度主要解決的是民事上的公益訴訟問(wèn)題，如果檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提起訴訟，那么顯然違背了雙方當(dāng)事人地位平等的原則。因此，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不是環(huán)境公益訴訟原告主體的最佳選擇，而應(yīng)該承擔(dān)起支持起訴、督促起訴的職責(zé)。但由于社會(huì)發(fā)展中存在的問(wèn)題和人們心理上的變化，真正把目光投向公益事業(yè)的人鳳毛麟角，檢察機(jī)關(guān)還不能完全“袖手旁觀”，還應(yīng)該在環(huán)境公益訴訟這條路上起到榜樣和示范的作用，所以在這樣一個(gè)特殊時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)可以在其他救濟(jì)途徑無(wú)效的情況下，最后提起環(huán)境公益訴訟。

（三）社會(huì)團(tuán)體的訴權(quán)分析

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條中明確指出：“本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。”該條例同時(shí)規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件。在訴訟法理論中，具備獨(dú)立法人資格的企業(yè)對(duì)與自身利益相關(guān)的爭(zhēng)訴有提起訴訟的權(quán)利。那么，一個(gè)社會(huì)團(tuán)體如果以保護(hù)公共環(huán)境利益為最終目標(biāo)，同時(shí)在其章程中明確了此目標(biāo)，且經(jīng)過(guò)了合法登記，其團(tuán)體活動(dòng)又始終與環(huán)境保護(hù)有緊密聯(lián)系，也應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的原告資格。

但有學(xué)者曾指出：社會(huì)團(tuán)體的訴權(quán)源自爭(zhēng)訴與其自身利益有直接關(guān)系，認(rèn)為保護(hù)環(huán)境公共利益即為環(huán)境公益社會(huì)團(tuán)體的直接利益，基于此應(yīng)該將社會(huì)團(tuán)體界定為公益訴訟原告主體的例外。對(duì)于此種說(shuō)法筆者認(rèn)為，雖然保護(hù)環(huán)境公共利益是環(huán)境公益團(tuán)體成立的目的，在形式上表現(xiàn)出二者形成了直接的利益關(guān)系，但是從實(shí)質(zhì)上講，公共利益的維護(hù)最終關(guān)乎每一個(gè)人，所以并不能簡(jiǎn)單機(jī)械的以形式上的某種關(guān)系就將公益團(tuán)體排除在公益訴訟主體的合理范圍之外。如果說(shuō)社會(huì)團(tuán)體真正有不適合作為環(huán)境公益訴訟原告主體的原因，筆者倒認(rèn)為應(yīng)該和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中第九條有關(guān)：申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意……此規(guī)定表明，社會(huì)團(tuán)體自成立之初就與其業(yè)務(wù)主管部門(mén)建立了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。環(huán)境公益社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)當(dāng)然是環(huán)境行政部門(mén)，如果環(huán)境行政部門(mén)在一起污染事件中有明顯的行政不作為的情況發(fā)生，那么此時(shí)社會(huì)團(tuán)體會(huì)采取怎樣的態(tài)度，是視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞，還是會(huì)義無(wú)反顧的捍衛(wèi)公共利益，對(duì)不作為的環(huán)境行政部門(mén)提起公益訴訟？基于上述考慮，筆者認(rèn)為環(huán)境公益團(tuán)體無(wú)疑可以作為環(huán)境公益訴訟中原告主體的選擇，但是如果把環(huán)境公益訴訟的發(fā)展之路單單寄托在社會(huì)團(tuán)體的身上，由于中國(guó)社會(huì)濃厚的人情氛圍，還是存在其局限性的。

（四）公民個(gè)人的訴權(quán)分析

如果說(shuō)社會(huì)團(tuán)體因其與行政部門(mén)的聯(lián)系使其不能被充分信賴，因而不適合獨(dú)立扛起保護(hù)環(huán)境的大旗，那么最后一個(gè)被普遍提及的環(huán)境公益訴訟原告主體的候選對(duì)象——公民個(gè)人到底有沒(méi)有這個(gè)資格呢？現(xiàn)如今各國(guó)的環(huán)境立法趨勢(shì)本著廣泛調(diào)動(dòng)各種力量參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中來(lái)的宗旨，不斷擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格范圍，能夠擴(kuò)展到的邊緣是什么呢？無(wú)非就是公民個(gè)人。而在我國(guó)，呼吁賦予個(gè)體公民環(huán)境公益訴訟權(quán)利的呼聲也此起彼伏，而此次新民事訴訟法的修改，仍然只界定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的公益訴權(quán)，而將公民個(gè)人排除在起訴資格之外，使得許多環(huán)境公益訴訟因資格不合而無(wú)法進(jìn)一步開(kāi)展。

而從世界各國(guó)的立法趨勢(shì)和我國(guó)的公益訴訟實(shí)踐來(lái)看，賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格是大勢(shì)所趨。首先，公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟權(quán)利不僅可以彌補(bǔ)行政部門(mén)保護(hù)環(huán)境不利或者不及時(shí)的漏洞，而且可以填補(bǔ)適格當(dāng)事人因某種原因不提起訴訟導(dǎo)致的救濟(jì)空白。舉例說(shuō)明，某地的大型企業(yè)造成了環(huán)境污染，政府為了地方經(jīng)濟(jì)利益壓制環(huán)境行政部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力，而當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)團(tuán)體礙于自己的業(yè)務(wù)主管部門(mén)遲遲不提起訴訟，但環(huán)境污染的范圍之廣，不可能當(dāng)?shù)孛癖姸家暥灰?jiàn)，那么公民此時(shí)就成了制止環(huán)境損害行為的最后一道屏障。其次，公益訴訟的首要目的在于對(duì)公共利益損害的救濟(jì)，而其本質(zhì)是為了預(yù)防損害的發(fā)生。公共利益一旦造成損害，其影響范圍之廣、損害程度之深往往超乎預(yù)料且難以恢復(fù)。因此，對(duì)有損公共利益行為的發(fā)現(xiàn)、對(duì)該行為后果的預(yù)測(cè)、救濟(jì)來(lái)說(shuō)，速度是最重要的。尤其是環(huán)境，如果能在第一時(shí)間對(duì)損害行為作出預(yù)盼并及時(shí)采取措施制止，受益的很可能是幾億人甚至幾代人。“春江水暖鴨先知”，公民對(duì)自身的生存環(huán)境是最敏感的，生存權(quán)是人最基本的權(quán)利，環(huán)境利益與公民的生存權(quán)息息相關(guān)，因此當(dāng)人們飽受污染的威脅的時(shí)候，會(huì)很自然的拿起法律的武器保護(hù)自己及后代子孫的生存利益。賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟原告資格，就是要喚醒公民保護(hù)環(huán)境的積極性，充分發(fā)揮公民的監(jiān)督和自主的權(quán)利。

有些學(xué)者認(rèn)為，把權(quán)利交給個(gè)人會(huì)導(dǎo)致濫訴及司法資源的浪費(fèi)，其實(shí)不然。環(huán)境公益訴訟是為了國(guó)家和社會(huì)公共利益，而國(guó)家和社會(huì)是由一個(gè)個(gè)具體的人組成，因此，個(gè)人利益也包含在公共利益之中，或者說(shuō)，公共利益為一切公民所共有。公民個(gè)人提起旨在保護(hù)共同居住環(huán)境的訴訟理所應(yīng)當(dāng)，每個(gè)環(huán)境侵害案件都可以被視為“公害”，任何公民均應(yīng)有權(quán)尋求司法救濟(jì)。現(xiàn)在各國(guó)均將環(huán)境權(quán)、環(huán)境正義和環(huán)境民主作為環(huán)境法制的指導(dǎo)思想和原則，只有尊重和保護(hù)公民個(gè)人和團(tuán)體的環(huán)境權(quán)，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神。況且，我國(guó)古代先哲早已經(jīng)提出過(guò)這樣的觀點(diǎn)：防民之口，甚于防川。對(duì)民眾素質(zhì)與能力的一味懷疑，對(duì)訴訟權(quán)利一味的嚴(yán)格限制，只會(huì)使環(huán)境惡化的腳步越來(lái)越快。

三、域外立法經(jīng)驗(yàn)的啟示及訴權(quán)規(guī)制

如前文所提及，在當(dāng)前全球的環(huán)境狀況都不容樂(lè)觀的情況下，各國(guó)的環(huán)境立法趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍。以美國(guó)為例，美國(guó)已成為環(huán)境公益訴訟制度比較健全的國(guó)家。1970年《清潔空氣法》首創(chuàng)“公民訴訟”條款,規(guī)定任何人都可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟?，F(xiàn)在，大概有14部聯(lián)邦環(huán)境資源法律均通過(guò)了公民訴訟條款。 再如德國(guó)，德國(guó)的公益訴訟除團(tuán)體訴訟外，還包括檢察官提起的公益訴訟和公民提起的憲法訴訟。當(dāng)英國(guó)的傳統(tǒng)法律已不足以保護(hù)公共環(huán)境之時(shí)，其法律也做出了適當(dāng)修改，賦予了公益妨害受害者本人和檢察官訴訟的權(quán)利。而在意大利，團(tuán)體訴訟的權(quán)利也在不斷擴(kuò)張，從開(kāi)始僅適用于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)訴訟，直至現(xiàn)在已在環(huán)境法中占有一席之地。

從各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，在當(dāng)今全球氣候變暖的大前提下，保護(hù)環(huán)境的任務(wù)步履維艱，并不是一個(gè)部門(mén)或幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合就可以阻止環(huán)境惡化的腳步，因此，我國(guó)也不應(yīng)該把環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)僅僅局限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)及有關(guān)組織”，而應(yīng)該充分發(fā)揮公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體及檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用。根據(jù)前文辨析論述，其三者在一定條件下雖然都具備作為原告參與訴訟的條件，但在訴訟中發(fā)揮的作用不應(yīng)相同：生存環(huán)境包羅萬(wàn)象，公民個(gè)人理應(yīng)作為第一順序原告，成為無(wú)所不在的保護(hù)環(huán)境的主要力量；環(huán)保社團(tuán)因環(huán)境公益而成立，其在訴訟中的作用不容小覷，但也應(yīng)該接受民眾的監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)是環(huán)保事業(yè)的后盾，在其他救濟(jì)途徑無(wú)效的情況下，可成為制止環(huán)境利益損害行為的最后關(guān)卡。當(dāng)然，在原告提起公益訴訟之前，可以先通報(bào)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)環(huán)境受損的情況，給損害行為者一定的整改時(shí)間，當(dāng)救濟(jì)措施不利時(shí)再提起訴訟，這種“行政先行”的做法既督促了環(huán)保部門(mén)依法行政，又節(jié)約了司法成本，對(duì)實(shí)施損害行為者也不失公平。美國(guó)的法律中已有類似這種做法的先例：美國(guó)的《清潔水法》規(guī)定了60天的通告期，如果沒(méi)有在起訴前60天將起訴通告通知聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在的州和違法者本人，禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。

法律強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。權(quán)利意味著“可以”，義務(wù)意味著“不可以”。一個(gè)人只有被賦予某種資格，具有權(quán)利主體的身份，才能夠向別人提出作為與不作為的主張，也才有法律能力或權(quán)力不受他人干預(yù)的從事某項(xiàng)活動(dòng)。同時(shí)，權(quán)利總是相對(duì)于義務(wù)而存在，義務(wù)約束了權(quán)利，但也是權(quán)利能夠良好運(yùn)行的保證。因此，無(wú)論誰(shuí)被賦予原告資格，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的約束。嚴(yán)格限定案件范圍。公益訴訟的目的是保護(hù)國(guó)家和大眾的利益，不管提起訴訟的是個(gè)人還是團(tuán)體，訴求都應(yīng)該是社會(huì)利益或公眾利益，如果原告訴求是為了保護(hù)私益，那么理所當(dāng)然應(yīng)該被排除在公益訴訟之外。嚴(yán)格限制撤訴行為。為了防止原告在訴訟中出現(xiàn)被被告收買(mǎi)致使其放棄訴訟的行為，除非確有真正能使其訴訟不能成立的原因，否則，凡事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的侵害環(huán)境公共權(quán)益的案件不允許撤訴。明令禁止調(diào)解結(jié)案。調(diào)解制度以合意為基礎(chǔ)，實(shí)踐中為了達(dá)成調(diào)解，當(dāng)事人往往要在個(gè)人利益上做出讓步。但是，公益訴訟代表社會(huì)公眾的意志，原告方并無(wú)權(quán)擅自放棄、處分權(quán)利，此時(shí)調(diào)解也并無(wú)存在的必要。

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