“離開(kāi)了審批就不會(huì)監(jiān)管？”

◤本屆政府取消下放審批權(quán)，是在前兩屆政府已取消下放2497項(xiàng)的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，就像跳高運(yùn)動(dòng)員一樣，到了一定高度后，每增加一厘米都很困難。

◤“有的部委取消的審批權(quán)，適用對(duì)象很少，受益面并不多?！?/p>

◤計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性使許多部門(mén)陷入“審批陷阱”，行政審批已經(jīng)滲透于機(jī)構(gòu)、制度、人員，內(nèi)化于部門(mén)利益中，離開(kāi)了審批就不會(huì)監(jiān)管。

南方周末記者 錢(qián)昊平 發(fā)自北京

人力資源和社會(huì)保障部“坐不住”了。2014年9月3日，人社部主動(dòng)聯(lián)系國(guó)家行政學(xué)院，希望他們提供關(guān)于“第三方評(píng)估”的詳細(xì)資料和原件。

8月27日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)家行政學(xué)院匯報(bào)了對(duì)國(guó)務(wù)院政策落實(shí)情況的“第三方評(píng)估”結(jié)果，指出人社部等部門(mén)組織的各種評(píng)比達(dá)標(biāo)，“令相關(guān)單位應(yīng)接不暇，干擾了正常的工作秩序”。總理李克強(qiáng)在會(huì)上要求，對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及提出的建議，有關(guān)部門(mén)要限期整改。

國(guó)務(wù)院開(kāi)展“第三方評(píng)估”，尚屬首次。今年6月，國(guó)務(wù)院委托國(guó)家行政學(xué)院等四個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)“取消和下放行政審批事項(xiàng)”等政策落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估。

本屆國(guó)務(wù)院成立之初，就表示要將轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)作為“開(kāi)門(mén)第一件大事”，計(jì)劃在本屆任期內(nèi)取消和下放1/3行政審批事項(xiàng)，到今年6月啟動(dòng)“第三方評(píng)估”時(shí)，已取消下放了416項(xiàng)。對(duì)這一改革落實(shí)情況的評(píng)估，落到了國(guó)家行政學(xué)院的頭上。

“各級(jí)、各地對(duì)取消和下放的審批事項(xiàng)褒貶不一?！痹u(píng)估組成員馬慶鈺教授對(duì)南方周末記者說(shuō)，從釋放社會(huì)資源和市場(chǎng)活力的角度看，行政審批改革的動(dòng)作還應(yīng)加大。

“國(guó)務(wù)院交辦的重要任務(wù)”

“第三方評(píng)估”是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的一種手段，作為外部制衡機(jī)制，能一定程度上彌補(bǔ)政府自我評(píng)估的缺陷。今年6月首次進(jìn)行第三方評(píng)估時(shí)，國(guó)務(wù)院共委托了四個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，分別是國(guó)家行政學(xué)院、中科院、國(guó)研中心、全國(guó)工商聯(lián)。

按照分工，國(guó)家行政學(xué)院評(píng)估“取消和下放行政審批事項(xiàng)、激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力”的落實(shí)情況；工商聯(lián)評(píng)估“向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目”；中科院評(píng)估“重大水利工程及農(nóng)村飲水安全”；國(guó)研中心則承擔(dān)了兩項(xiàng)評(píng)估任務(wù)，分別是“加快棚戶(hù)區(qū)改造”和“實(shí)行精準(zhǔn)扶貧”。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，4個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)都是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，由他們進(jìn)行評(píng)估，獨(dú)立性難以保證。

國(guó)家行政學(xué)院評(píng)估組成員、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王滿(mǎn)傳認(rèn)為，不一定非得政府之外的機(jī)構(gòu)才是第三方，這幾個(gè)機(jī)構(gòu)日常不制定，也不執(zhí)行政策，獨(dú)立于政策過(guò)程之外，可以視為“第三方”。

接到任務(wù)后，國(guó)家行政學(xué)院自然非常重視，成立了由黨委書(shū)記陳寶生任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)三個(gè)評(píng)估組，由三名副院長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)。評(píng)估組的22名專(zhuān)家都是教授，副教授只能作為工作人員參加。參加評(píng)估的人員不能請(qǐng)假，所有會(huì)議必須參加，在學(xué)院外代課的，評(píng)估期間要一律停止。

參與評(píng)估的國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌說(shuō)，這不是課題，而是國(guó)務(wù)院交辦的重要任務(wù)，“沒(méi)有課題經(jīng)費(fèi)”。評(píng)估的差旅費(fèi)用由這幾個(gè)機(jī)構(gòu)自行解決，也不能讓地方解決。

為保證評(píng)估順利進(jìn)行，國(guó)辦于6月16日專(zhuān)門(mén)給各部門(mén)、各省份政府下發(fā)通知，要求予以配合。有了國(guó)辦“尚方寶劍”，評(píng)估組所到之處也都受到“高度重視”。

“地方比中央部委要重視”

“時(shí)間緊，任務(wù)重。”張占斌說(shuō)，按要求，8月就得形成評(píng)估報(bào)告。經(jīng)過(guò)反復(fù)討論后，他們決定將評(píng)估重點(diǎn)放在與激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力更密切的一些事項(xiàng)上，涉及20個(gè)審批權(quán)比較集中的部委，包括發(fā)改委、人社部、交通部、教育部等。

7月3日，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)與文化教研部副主任馬慶鈺教授率隊(duì)去了教育部。前5批取消下放的事項(xiàng)中，教育部取消下放了8項(xiàng)審批權(quán)，其中不乏一些含金量高的項(xiàng)目，如持續(xù)二十多年的國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科審批。

評(píng)估組聽(tīng)了教育部副部長(zhǎng)杜玉波的情況介紹后，要求教育部提供他們下發(fā)的文件、通知等材料，以證明他們確實(shí)取消了。接著評(píng)估組還逐項(xiàng)提問(wèn)，比如取消的目的，如何讓社會(huì)知道某項(xiàng)審批已取消或下放等。

當(dāng)天，教育部派了辦公廳、學(xué)生司等11個(gè)部門(mén)的27位負(fù)責(zé)人參加座談。之后是逐個(gè)交流，所有司局負(fù)責(zé)人離開(kāi)，讓誰(shuí)過(guò)來(lái)誰(shuí)再過(guò)來(lái)。

一般來(lái)說(shuō)，評(píng)估組與部委官員不會(huì)發(fā)生“交鋒”，“覺(jué)得有問(wèn)題的我們就記下來(lái)。”馬慶鈺說(shuō)。

也有一些評(píng)估組說(shuō)話(huà)不留情面。某評(píng)估組到科技部評(píng)估時(shí)，半開(kāi)玩笑地表示，“這些審批取消后，你們科技部就沒(méi)有存在的必要了?！痹u(píng)估組在寫(xiě)科技部的匯報(bào)材料時(shí)，也直接寫(xiě)明：“下放取消審批事項(xiàng)要與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)結(jié)合。”

“不能老讓部委評(píng)價(jià)自己。”馬慶鈺說(shuō)，評(píng)估組去部委了解情況后，就要到地方——“政策接受方”，去評(píng)估調(diào)研。

不過(guò)，中國(guó)這么大，地方怎么選？評(píng)估組會(huì)兼顧南北、東中西部、發(fā)達(dá)與落后地區(qū)的平衡。另外，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院督查組也正在各地搞督查，他們還要考慮在督查組去過(guò)的、沒(méi)去過(guò)的地方，都要選幾個(gè)省。最終評(píng)估組選擇了北京、天津、河北、上海等11個(gè)省份。

評(píng)估組所到之處，一般至少有副廳級(jí)干部去接機(jī)、接站。由于事涉行政審批改革，各地編辦牽頭接待，領(lǐng)導(dǎo)全程陪同。當(dāng)然，食宿費(fèi)用還是由評(píng)估組自己承擔(dān)。

“地方比中央部委要重視?！币辉u(píng)估組專(zhuān)家說(shuō)，在北京，少數(shù)幾個(gè)部委由副部長(zhǎng)介紹情況，大多是政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人介紹。但評(píng)估組到地方，基本都是副省長(zhǎng)以上領(lǐng)導(dǎo)介紹情況。例如在河北，省委副書(shū)記趙勇和常務(wù)副省長(zhǎng)楊崇勇兩名常委出面介紹情況。如果評(píng)估組是由部級(jí)干部帶隊(duì)，還會(huì)受到地方省委書(shū)記和省長(zhǎng)接見(jiàn)，例如全國(guó)工商聯(lián)評(píng)估組到湖南時(shí)，就受到省委書(shū)記徐守盛、省長(zhǎng)杜家毫?xí)?jiàn)。

到了地方，評(píng)估組首先還是先找相關(guān)廳局召開(kāi)座談會(huì)，問(wèn)他們是否知道本系統(tǒng)下放和取消的審批事項(xiàng)，以及相關(guān)政策的效果。之后，到政策影響到的企業(yè)、學(xué)院、醫(yī)院和各類(lèi)協(xié)會(huì)搞座談。王滿(mǎn)傳坦言，由于時(shí)間緊迫，選擇企業(yè)時(shí)無(wú)法隨機(jī)抽取，只能讓地方政府協(xié)助安排，但要求不同所有制、不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)都要有代表。

由于主要讓地方談“部委簡(jiǎn)政放權(quán)”，地方比較愿意談。只是時(shí)間緊張，上午座談后，中午不休息整理出初稿，晚上拿出定稿報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)常是白天調(diào)研、座談，再連夜趕赴下個(gè)城市。王滿(mǎn)傳說(shuō)，他為了這次評(píng)估兩個(gè)月瘦了6斤。

8月8日，國(guó)家行政學(xué)院正式形成了關(guān)于“取消和下放行政審批”的第三方評(píng)估報(bào)告，認(rèn)為一批下放和取消的項(xiàng)目，確實(shí)起到了“激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力”的作用，總體評(píng)價(jià)是“數(shù)量目標(biāo)完成良好”。

權(quán)小責(zé)大的下放，含金量大的留下

王滿(mǎn)傳坦言，評(píng)估組借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政審批改革確定了“六評(píng)一看”的評(píng)估方法，六評(píng)即評(píng)目標(biāo)、評(píng)數(shù)量、評(píng)含金量、評(píng)監(jiān)管、評(píng)規(guī)范、評(píng)效果；一看，就是看下一步審批改革。

含金量是評(píng)價(jià)行政審批改革成效的關(guān)鍵因素。評(píng)估組向國(guó)務(wù)院呈報(bào)的評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，前4批取消下放的416項(xiàng)審批事項(xiàng)，“總體含金量較高”。如企業(yè)注冊(cè)資本登記制度改后，今年3到6月，全國(guó)新增登記企業(yè)126.93萬(wàn)戶(hù)，同比增長(zhǎng)66.9%，新增注冊(cè)資本6.54萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)56.9%。

但評(píng)估組也發(fā)現(xiàn)，取消下放的審批項(xiàng)目中，有不少含金量不高的項(xiàng)目。

7月3日，評(píng)估組到某部委評(píng)估時(shí)，一項(xiàng)內(nèi)容是讓部委“自評(píng)”，對(duì)取消下放的審批權(quán)和仍保留的審批權(quán)的含金量，逐項(xiàng)打分。主要從社會(huì)關(guān)注度、涉及的管理權(quán)限、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的相關(guān)性、政策受益面等8個(gè)方面打分，滿(mǎn)分10分。

由于打分前，評(píng)估組沒(méi)說(shuō)明打分的目的。一個(gè)好笑的場(chǎng)面出現(xiàn)了——各司局負(fù)責(zé)人對(duì)取消下放的審批權(quán)打分時(shí)，打得都比較低，到后來(lái)發(fā)現(xiàn)不對(duì)勁，便將后面幾項(xiàng)的評(píng)分調(diào)高，并想將前面已打的分值改高，但沒(méi)被允許。

即便如此，通過(guò)自評(píng)仍能看出，取消下放的審批權(quán)大多“含金量不高”，多在9分以下，而保留在手中的審批權(quán)，自評(píng)分都在9分以上。

“有的部委取消的審批權(quán)，適用對(duì)象少，受益面并不大?！瘪R慶鈺說(shuō)。如教育部此次取消了對(duì)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)聘任校長(zhǎng)的核準(zhǔn)，但取消前適用對(duì)象就很少；高校特殊專(zhuān)業(yè)和特殊需要應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)計(jì)劃審批也被取消，但這在2002年就停了。財(cái)政部、國(guó)稅總局取消了“1994年前簽訂合同或立項(xiàng)的房地產(chǎn)項(xiàng)目首次免征土地增值稅”的審批，但1994年之前的房地產(chǎn)項(xiàng)目幾乎都已完成了開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓。

還有些取消的審批事項(xiàng)，其實(shí)是早該取消的“零審批”業(yè)務(wù)和“僵尸事項(xiàng)”。如教育部取消高等教育網(wǎng)校審批權(quán)，從來(lái)就沒(méi)有行使過(guò)。工商總局取消和下放的7項(xiàng)審批中，有4項(xiàng)與奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)標(biāo)志有關(guān)，已基本失效了?？萍疾咳∠摹皩?shí)驗(yàn)動(dòng)物出口審批”已經(jīng)連續(xù)4年無(wú)人申請(qǐng)了。人社部取消的“有突出貢獻(xiàn)的中青年科學(xué)技術(shù)管理專(zhuān)家”評(píng)審，自1998年就停了。

一些部門(mén)留下了“含金量”大的事項(xiàng)，把“權(quán)小責(zé)大”的事項(xiàng)下放。例如對(duì)民用爆炸物品的管理，是工信部門(mén)的職責(zé)。工信部此次將民用爆炸物品的“安全生產(chǎn)許可”下放到省級(jí)部門(mén)，將安全責(zé)任推給了下級(jí)，而“生產(chǎn)許可”仍保留在自己的手中。

“對(duì)含金量的高低需要辯證地看?！睆堈急蠼淌谡f(shuō)，不能因某個(gè)地方認(rèn)為某項(xiàng)審批權(quán)沒(méi)有含金量，就否定取消、下放的意義。有些取消下放的事項(xiàng)確實(shí)含金量偏低，但只有先將水分?jǐn)D掉，才能出現(xiàn)真金白銀。

再者，不同地區(qū)對(duì)同一事項(xiàng)的評(píng)價(jià)也不一樣。例如交通部下放的省級(jí)普通貨物水路運(yùn)輸許可項(xiàng)目，在沿海的江蘇、浙江、廣東很受歡迎，但內(nèi)陸省份陜西就認(rèn)為“含金量”不高。作為資源大省，陜西認(rèn)為國(guó)家發(fā)改委取消的煤炭生產(chǎn)許可證核發(fā)，對(duì)地方發(fā)展的作用較大，但對(duì)沒(méi)有煤炭資源的省份來(lái)說(shuō)，這也沒(méi)有什么意義。

王滿(mǎn)傳認(rèn)為，國(guó)務(wù)院取消下放的審批事項(xiàng)一般都比較大，涉及省一級(jí)和大企業(yè)的比較多，市縣部門(mén)、小企業(yè)、普通老百姓往往感覺(jué)不到，這也是一部分人認(rèn)為含金量不高的原因。

王滿(mǎn)傳強(qiáng)調(diào)，本屆政府取消下放審批權(quán)，是在前兩屆政府已取消下放2497項(xiàng)的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，就像跳高運(yùn)動(dòng)員一樣，到了一定高度后每增加一厘米都很困難。

“對(duì)審批很迷戀， 對(duì)監(jiān)管很迷?！?/p>

此輪評(píng)估的另一目的，是看地方如何承接中央取消下放的審批權(quán)。

馬慶鈺教授在陜西調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，人社部取消的舉辦全國(guó)性人才交流會(huì)審批、國(guó)土部取消的在地質(zhì)公園保護(hù)區(qū)外進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查的審批，在西安都繼續(xù)保留著。特別是人社部已經(jīng)取消的“有突出貢獻(xiàn)的中青年科學(xué)、技術(shù)、管理專(zhuān)家審定”事項(xiàng)，西安改頭換面，將“中青年”三字去掉之后繼續(xù)保留。

一些部門(mén)不愿放權(quán)，除了利益驅(qū)動(dòng)，還與擔(dān)心放權(quán)后無(wú)法監(jiān)管有關(guān)。審批權(quán)取消下放后，監(jiān)管壓力自然變大。但現(xiàn)實(shí)是各部門(mén)都是“對(duì)審批很迷戀，對(duì)監(jiān)管很迷?！保皶?huì)批不會(huì)管”的問(wèn)題很突出。

評(píng)估組了解到，取消企業(yè)年檢后，對(duì)企業(yè)的監(jiān)管手段改成企業(yè)年報(bào)，初衷本是為了減少企業(yè)的壓力，但實(shí)際情況是不少企業(yè)覺(jué)得“負(fù)擔(dān)大增”——改年報(bào)后，企業(yè)被要求填報(bào)的表格比過(guò)去翻了幾倍，既要交電子版，也要交紙質(zhì)版，有些填報(bào)規(guī)定政府部門(mén)也不提前告知企業(yè)，在網(wǎng)上也找不到，令一些企業(yè)“苦不堪言”。

評(píng)估組還發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)幾乎眾口一詞，認(rèn)為下放和取消審批事項(xiàng)后，給監(jiān)管帶來(lái)很大“挑戰(zhàn)和壓力”，急需增加編制、人員和經(jīng)費(fèi)。馬慶鈺認(rèn)為“這是一個(gè)極其需要糾正的認(rèn)識(shí)”，不少官員仍在用計(jì)劃思維在思考問(wèn)題，用“人盯人戰(zhàn)術(shù)”對(duì)待企業(yè)和社會(huì)組織。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還是要靠企業(yè)自律和按一定比例的公平抽檢。

中編辦副主任何建中在與評(píng)估組座談時(shí)指出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性使得許多部門(mén)陷入“審批陷阱”，行政審批已經(jīng)滲透于機(jī)構(gòu)、制度、人員，已經(jīng)內(nèi)化于部門(mén)利益之中，離開(kāi)了審批就不會(huì)監(jiān)管。

“這次時(shí)間太倉(cāng)促?！蓖鯘M(mǎn)傳建議，將第三方評(píng)估制度化，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估范圍、對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求要有明確規(guī)定，包括評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)范圍是多大。是向社會(huì)公布，還是政府內(nèi)部掌握，或者向全國(guó)人大公開(kāi)，都應(yīng)明確。