海洋行政規(guī)劃視域下海洋生態(tài)補(bǔ)償制度之構(gòu)建
——從概念分析到行動(dòng)路徑＊

楊 蕾 王 寰 孫軍平

（1．山東建筑大學(xué) 法政學(xué)院，山東 濟(jì)南250100；2、3．山東建筑大學(xué) 圖書(shū)館，山東 濟(jì)南250100）

在行政法學(xué)的視野下，海洋行政規(guī)劃屬于行政規(guī)劃的一種，與其它的行政規(guī)劃一樣，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行海洋管理的行政手段，側(cè)重與更為宏觀的戰(zhàn)略安排和計(jì)劃擬定。同時(shí)，它的內(nèi)容又是特定的，即針對(duì)海洋領(lǐng)域的綜合管理，涵蓋了海洋資源的開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境的保護(hù)與治理、海洋的可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容。海洋行政規(guī)劃是國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的重要手段。①海 洋行政規(guī)劃是海洋綜合管理的重要行政行為，符合行政規(guī)劃的一般特征。參見(jiàn)李雙建、徐叢春：《日本海洋規(guī)劃的發(fā)及我國(guó)的借鑒》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2006年1期。海洋行政規(guī)劃在海洋行政管理活動(dòng)中的作用舉足輕重。通過(guò)制定和實(shí)施海洋行政規(guī)劃，能夠綜合平衡和協(xié)調(diào)人類(lèi)的海洋利益和海洋活動(dòng)（例如從事基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、海上商業(yè)活動(dòng)、娛樂(lè)活動(dòng)以及海洋科學(xué)研究等）與海洋生態(tài)保持之間的關(guān)系，既保障海洋開(kāi)發(fā)利用的有序進(jìn)行，同時(shí)維持海洋生態(tài)平衡，落實(shí)聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》中提出的海洋可持續(xù)發(fā)展原則。

海洋生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，其制度體系包括海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄巍⒑Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整關(guān)系以及海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的構(gòu)成。海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄涡枰C合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段。海洋生態(tài)補(bǔ)償調(diào)整的核心關(guān)系是海洋生態(tài)的利用和保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)海洋生態(tài)平衡以及促進(jìn)海洋生態(tài)資源的合理利用。海洋生態(tài)補(bǔ)償追求的最終價(jià)值是實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)與海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。［1］海洋生態(tài)補(bǔ)償制度強(qiáng)化對(duì)海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)可，對(duì)提升海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值的行為提供支持，同時(shí)對(duì)于喪失可持續(xù)發(fā)展機(jī)會(huì)的生態(tài)功能區(qū)或者居住者進(jìn)行修復(fù)或補(bǔ)償。

一、概念的闡釋?zhuān)汉Ｑ笮姓?guī)劃中的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度（M-EMC）

正確理解海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，需要對(duì)兩個(gè)相似概念海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（M-PES）和海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（M-ECM）進(jìn)行辨析。隨著城市化發(fā)展和人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人類(lèi)社會(huì)對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度劇增，除了引發(fā)傳統(tǒng)的環(huán)境污染問(wèn)題外，全球暖化、物種滅絕、跨流域水質(zhì)等生態(tài)問(wèn)題日益凸顯?；诳沙掷m(xù)發(fā)展觀的生態(tài)正義蘊(yùn)涵的兩個(gè)重要價(jià)值追求——生態(tài)安全和生態(tài)公平，均備受挑戰(zhàn)。②參見(jiàn)呂忠梅對(duì)生態(tài)正義涵義的界定。見(jiàn)呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，第222-228頁(yè)。始于1976年德國(guó)實(shí)施的 Engriffs regelung政策，［2］海洋生態(tài)服務(wù)付費(fèi)和海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的理念已經(jīng)被逐漸接受，其相關(guān)研究和實(shí)踐受到了高度關(guān)注，受到國(guó)際組織的積極推動(dòng)并得到廣泛推廣。

（一）海洋生態(tài)服務(wù)付費(fèi)PES-嶄新的市場(chǎng)交易機(jī)制

生態(tài)服務(wù)付費(fèi) PES即（payment for ecological services）這一術(shù)語(yǔ)，在國(guó)際上使用較廣泛。而我國(guó)學(xué)術(shù)界以及相關(guān)立法和政策中則更經(jīng)常的使用“生態(tài)補(bǔ)償”這一概念。所謂的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是以一種全新的視角來(lái)審視生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)的關(guān)系，生態(tài)系統(tǒng)不再是冷冰冰的名詞，而是人類(lèi)生活條件的服務(wù)提供商。生態(tài)系統(tǒng)通過(guò)自身的各種資源以及系統(tǒng)的運(yùn)作，提供了維持人類(lèi)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的條件。［3］生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是連接人類(lèi)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境的中間環(huán)節(jié)。生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（PES）制度的目的是通過(guò)對(duì)提供生態(tài)服務(wù)的土地（或者其他自然資源如河流、海洋）使用者支付費(fèi)用，可以激勵(lì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為。［4］當(dāng)環(huán)境服務(wù)的受益者付款給那些直接提供生態(tài)服務(wù)的人，生態(tài)服務(wù)款項(xiàng)的支付、收集或者重新分配，通過(guò)建立環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行。因此，PES是一種自愿或者協(xié)商的市場(chǎng)交易行為，不同于傳統(tǒng)的命令與控制手段。［5］從上世紀(jì)30年代到現(xiàn)在已有過(guò)哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的成功實(shí)踐，主要涉及森林生態(tài)效益保護(hù)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、流域環(huán)境服務(wù)功能支付以及生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域的實(shí)踐。［6］

根據(jù)現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，海洋資源連同海洋生態(tài)條件構(gòu)成海洋生態(tài)系統(tǒng)，為人類(lèi)提供海洋環(huán)境條件和海洋生態(tài)服務(wù)。海洋生態(tài)系統(tǒng)提供的海洋生態(tài)服務(wù)，可以從多個(gè)緯度來(lái)審視總結(jié)。首先，海洋生態(tài)系統(tǒng)中蘊(yùn)含的珍稀生物和寶貴能源，對(duì)于人類(lèi)社會(huì)的維持和發(fā)展具有實(shí)用意義。其次，海洋生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于維持地球生態(tài)平衡（同時(shí)也是人類(lèi)生存的自然條件）具有至關(guān)重要的作用，例如海洋的洋流對(duì)于地球氣象的巨大影響。［7］（P295）根據(jù)學(xué)者的估算，每平方公里的海洋平均每年給人類(lèi)提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值約為57700美元。③參見(jiàn) Robert對(duì)全球海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值的推算。參見(jiàn) Robert Costanza．et al．the value of the world．ecosystem services and natural capital［J］．Nature，1997，38（7）：253-260．那么按照這一數(shù)據(jù)，中國(guó)四大海域每年提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值為1813．6億美元。④程連生通過(guò)對(duì)我國(guó)各海區(qū)的數(shù)值的分析，得到了我國(guó)海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值的估價(jià)數(shù)。參見(jiàn)楊金森等：《海岸帶和海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理》，海洋出版社2000年版，第243頁(yè)。

海洋生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（M-PES：marine payment for ecological services）制度是生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（PES）系統(tǒng)的重要組成部分，目的是建立海洋生態(tài)服務(wù)提供者和海洋服務(wù)使用者之間的密切聯(lián)系。其主要的實(shí)現(xiàn)手段是海洋生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)激勵(lì)這樣的便捷手段將有助于提高海洋生態(tài)服務(wù)的傳遞速度，并增強(qiáng)海洋環(huán)境的利用效率。

（二）海洋生態(tài)補(bǔ)償制度（M-ECM）-綜合手段的利益分配機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償制度與生態(tài)付費(fèi)制度有類(lèi)似的地方，同樣強(qiáng)調(diào)人類(lèi)社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。但生態(tài)補(bǔ)償制度更注重各類(lèi)主體的利益分配，平衡生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者和破壞者之間的利益沖突，在實(shí)現(xiàn)的路徑上則更強(qiáng)調(diào)政府在制定和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策中的核心地位?？梢哉f(shuō)生態(tài)補(bǔ)償制度是在環(huán)境管理中平衡社會(huì)發(fā)展的正面功能和負(fù)面影響的重要途徑。［8］生態(tài)補(bǔ)償制度即是對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為進(jìn)行收費(fèi)，或?qū)ΡＷo(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償，激勵(lì)破壞（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為造成的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），從而達(dá)到保護(hù)資源的目的。［9］如果農(nóng)業(yè)或者漁業(yè)從業(yè)者因野生動(dòng)物受損、土地用途改變或者為了減少CO2排放以及保護(hù)濕地而植樹(shù)造林等原因?qū)е率杖霌p失，需要支付給他們生態(tài)補(bǔ)償金。如1993年聯(lián)合國(guó)推動(dòng)了旨在減少碳排放的植樹(shù)造林計(jì)劃。⑤參見(jiàn) Backes，C．1994．Possibilities and impossibilities within the Spatial Planning Act for compensation for the loss of ecological qualities．Bouwrecht 12：981-987．

生態(tài)補(bǔ)償制度有兩個(gè)目標(biāo)。首先，它的目的是加強(qiáng)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和類(lèi)似的建設(shè)在決策過(guò)程中，保障和加強(qiáng)自然生態(tài)保護(hù)。這明顯要分析和評(píng)估一個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)引發(fā)的各種生態(tài)影響，并要采取相應(yīng)的措施消除或者減少這些影響。其次，設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償制度是為了防止實(shí)施一個(gè)特定的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目給生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)凈損失。當(dāng)然，生態(tài)補(bǔ)償制度需要遵循特定國(guó)家在這方面的法律規(guī)定和政策框架，尤其是必須符合政府制定的相關(guān)行政規(guī)劃。例如，美國(guó)在1977年頒布《土地恢復(fù)法》，同時(shí)實(shí)施保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃—“保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃”［10］和促進(jìn)濕地生態(tài)平衡的“濕地銀行”計(jì)劃等。［11］（P85）

生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)亦備受重視。2009年到2012年，來(lái)自于中央財(cái)政的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算達(dá)到了300億元。圍繞南水北調(diào)、江河源頭、三峽工程、自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)的地方實(shí)踐也已經(jīng)啟動(dòng)。生態(tài)補(bǔ)償制度化的努力也廣受矚目。2010年國(guó)務(wù)院將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入戰(zhàn)略部署，并將制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入其立法工作計(jì)劃。2013年，條例的基本框架已見(jiàn)雛形。⑥參 見(jiàn)陳麗平對(duì)生態(tài)補(bǔ)償立法問(wèn)題的報(bào)道，見(jiàn)《生態(tài)補(bǔ)償條例草稿已經(jīng)形成》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2013年2月21日第3版。海洋生態(tài)補(bǔ)償屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆种w系，與生態(tài)補(bǔ)償制度的共同點(diǎn)在于：首先，海洋生態(tài)補(bǔ)償謀求的目標(biāo)與生態(tài)補(bǔ)償制度是一致的，即降低海洋開(kāi)發(fā)過(guò)程對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響，并采取相應(yīng)措施消除影響或者采取替代開(kāi)發(fā)手段。其次，海洋生態(tài)補(bǔ)償政府的政策同樣要以海洋生態(tài)服務(wù)的價(jià)值評(píng)估為基礎(chǔ)，同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和政府的行政手段，最終實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。［12］

（三）環(huán)境海洋生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（M-PES）制度與海洋生態(tài)補(bǔ)償制度（M-ECM）的聯(lián)系與區(qū)別

環(huán)境海洋生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（M-PES）制度與海洋生態(tài)補(bǔ)償制（M-ECM）兩者追求的目標(biāo)相同，都是提升生態(tài)服務(wù)能力和生態(tài)管理水平，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義。因此，兩者都是生態(tài)正義的制度載體。但是，兩者在達(dá)成目標(biāo)的方式上差異非常明顯。海洋生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（M-PES）更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)鍵作用，認(rèn)為海洋生態(tài)服務(wù)的提供者和服務(wù)者之間存在直接聯(lián)系，從而創(chuàng)造出以前并不存在的市場(chǎng)形態(tài)。而生態(tài)補(bǔ)償制度則更關(guān)注綜合手段的運(yùn)用，尤其是重視政府在利益分配中的作用。

如何建立適合中國(guó)實(shí)際的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，需要海洋行政規(guī)劃進(jìn)行全局性的頂層設(shè)計(jì)。海洋行政規(guī)劃是海洋行政管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，能夠綜合協(xié)調(diào)平衡海洋生態(tài)保護(hù)，統(tǒng)籌謀劃生態(tài)補(bǔ)償制度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋的管理和保護(hù)的行政綜合目標(biāo)。

二、海洋行政規(guī)劃：海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)和政策框架

海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和運(yùn)行，需要國(guó)家層面的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。一方面，海洋行政規(guī)劃為海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展布局謀篇，為其提供清晰準(zhǔn)確的政策框架和路線指引。另一方面，海洋行政規(guī)劃還發(fā)揮著對(duì)行政機(jī)關(guān)和公眾的重要引導(dǎo)作用，能夠圍繞海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，整合行政資源和社會(huì)資源。

（一）海洋行政規(guī)劃是海洋生態(tài)補(bǔ)償制度之頂層設(shè)計(jì)，為海洋生態(tài)補(bǔ)償制度提供政策依據(jù)。

海洋行政規(guī)劃是建立生態(tài)補(bǔ)償制度的重要依據(jù)。在行政法學(xué)中，行政規(guī)劃是行政主體進(jìn)行行政行為的政策綱要，一般需要在行政行為正式實(shí)施之前進(jìn)行。行政規(guī)劃確定行政目標(biāo)，為具體行政行為的開(kāi)展制定路線圖。⑦行 政規(guī)劃在行政法學(xué)界也稱(chēng)為行政計(jì)劃，是行政主體進(jìn)行社會(huì)管理的重要手段，其定義參見(jiàn)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011年第5版，第260頁(yè)。行政規(guī)劃是政府協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益的重要手段，以及提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要依據(jù)。正如日本學(xué)者松尾直在《現(xiàn)代行政法總論》中強(qiáng)調(diào)的那樣，現(xiàn)代社會(huì)可以被稱(chēng)為“行政規(guī)劃的時(shí)代”。［13］“規(guī)劃先行”已經(jīng)成為普遍的共識(shí)。在所有的行政領(lǐng)域，行政規(guī)劃的管理和引導(dǎo)作用至關(guān)重要，尤其是與公眾利益密切相關(guān)的城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、土地利用、教育和醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域中更是如此。

作為海洋強(qiáng)國(guó)，美國(guó)非常重視從國(guó)家層面上思考海洋戰(zhàn)略，而其海洋戰(zhàn)略的突出特點(diǎn)就是制定海洋規(guī)劃。當(dāng)人類(lèi)視野的焦點(diǎn)剛剛從陸地轉(zhuǎn)向海洋之際，美國(guó)就充分認(rèn)識(shí)到海洋在軍事上的重要地位，1959年制訂了世界上最早的海洋軍事規(guī)劃《海軍海洋學(xué)十年規(guī)劃》。隨后，美國(guó)政府制訂了一系列海洋規(guī)劃，包括《海洋立體觀測(cè)系統(tǒng)計(jì)劃》、《21世紀(jì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《我們的國(guó)家和海洋—國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》、［14］《全國(guó)海洋科技發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃文件。［15］還制定了“國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)計(jì)劃”、“國(guó)家河口計(jì)劃”等側(cè)重海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的海洋行政規(guī)劃。此外，美國(guó)海洋規(guī)劃的數(shù)量之多也居世界首位。可以說(shuō)，美國(guó)的海洋行政規(guī)劃領(lǐng)域幾乎涵蓋了所有的海洋管理領(lǐng)域，涉及海洋科技發(fā)展、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源利用以及海洋教育、海洋軍事等諸多內(nèi)容。其他的沿海國(guó)家如英國(guó)也重視發(fā)揮海洋規(guī)劃在海洋綜合管理中的作用，頒布了旨在保護(hù)海洋生物多樣性的《海洋環(huán)境預(yù)報(bào)》、《全面保護(hù)英國(guó)海洋生物計(jì)劃》以及《海洋資源可持續(xù)利用》⑧崔曉文認(rèn)為，英國(guó)通過(guò)海洋行政規(guī)劃，利用的同時(shí)保護(hù)海洋，從而維持國(guó)家的持續(xù)發(fā)展。參見(jiàn)崔曉文：《英國(guó)海洋科技發(fā)展戰(zhàn)略》，載http：／／www．istis．sh．cn／list／list．a(chǎn)spx？id＝1185。等海洋發(fā)展的行政規(guī)劃。加拿大的海洋行政規(guī)劃工作也非常值得借鑒。根據(jù)《加拿大海洋法案》，加拿大政府海洋行政規(guī)劃的成效卓著。通過(guò)行政規(guī)劃，確定了特定的海洋水域作為優(yōu)先保護(hù)領(lǐng)域，建立了五個(gè)大型海洋管理區(qū)（LOMAS）。這五個(gè)海洋管理區(qū)的人類(lèi)活動(dòng)對(duì)海洋的影響比較大，海洋保育的壓力進(jìn)行重點(diǎn)解決。同時(shí)，在各級(jí)政府中建立起海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以確保綜合利用海洋管理和海洋保育的政策手段，用現(xiàn)代和利益協(xié)調(diào)的方式來(lái)管理人類(lèi)活動(dòng)對(duì)海洋的影響，全面保護(hù)海洋區(qū)域。專(zhuān)注海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓?guī)劃《海洋行動(dòng)計(jì)劃》，2005年啟動(dòng)。［16］這些海洋行政規(guī)劃的行政目的是以可持續(xù)的方式，建立保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)和維持經(jīng)濟(jì)繁榮之間的平衡。

海洋行政規(guī)劃具有科學(xué)性和先導(dǎo)性，架構(gòu)起海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣?，提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策。海洋行政規(guī)劃自身的科學(xué)性以及合理性直接決定了生態(tài)補(bǔ)償制度能否有效建立和實(shí)施。由于海洋資源本身的流動(dòng)性和跨區(qū)域性以及海洋綜合管理的復(fù)雜性，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度需要政府積極主動(dòng)的進(jìn)行干預(yù)。因此，通過(guò)海洋行政規(guī)劃為海洋生態(tài)補(bǔ)償制度提出明確的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，制定生態(tài)補(bǔ)償制度的未來(lái)構(gòu)想（包括基本原則和基本制度框架），能夠綜合考慮海洋生態(tài)補(bǔ)償制度涉及到的多方面問(wèn)題，有計(jì)劃和有步驟的推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善。

關(guān)于海洋資源的決定和規(guī)劃，必須對(duì)人類(lèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境系統(tǒng)的直接和間接影響有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。行政機(jī)關(guān)在海洋行政規(guī)劃的確定、編制、以及實(shí)施和監(jiān)督整個(gè)過(guò)程，需要緊緊圍繞海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展為核心目標(biāo)。海洋行政規(guī)劃能夠?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償制度涉及到的公共利益和個(gè)人利益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋資源開(kāi)發(fā)利用、當(dāng)代人的利益與后代人的可持續(xù)發(fā)展等不同的社會(huì)權(quán)益進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)。

同時(shí)，海洋行政規(guī)劃通過(guò)綜合利用各種行政手段（如財(cái)政、金融手段）和積極引導(dǎo)社會(huì)資源（如積極吸納社會(huì)資金和鼓勵(lì)非政府組織參與等），為海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和實(shí)施提供框架清晰和措施明確的路線圖。同時(shí)，海洋行政規(guī)劃能夠提供海洋生態(tài)區(qū)域的承載能力、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局、海洋開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ日疀Q策和控制性指標(biāo)均是進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罨疽罁?jù)。根據(jù)海洋規(guī)劃采取綜合的海洋生態(tài)補(bǔ)償辦法，采用不同的政策工具和方法有助于保護(hù)海洋環(huán)境，免受這些領(lǐng)域內(nèi)人類(lèi)和工業(yè)活動(dòng)的影響，真正落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償。

（二）海洋行政規(guī)劃能夠發(fā)揮積極引導(dǎo)作用，推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展

行政計(jì)劃具有重要的引導(dǎo)功能。在行政規(guī)劃研究和發(fā)展非常完善的日本，行政規(guī)劃的“引導(dǎo)作用”成為行政規(guī)劃（計(jì)劃）的本質(zhì)特征。⑨參 見(jiàn)曾祥瑞：《簡(jiǎn)述日本行政法中的行政計(jì)劃與行政指導(dǎo)》，載于《黑龍江省政法管理政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，1999年第4期，第78-79頁(yè)。因?yàn)槌四軌蛑苯赢a(chǎn)生拘束力的行政計(jì)劃，一般的行政規(guī)劃（計(jì)劃）具有遠(yuǎn)期性和間接性，不會(huì)直接影響到行政相對(duì)人的權(quán)益，因而不會(huì)產(chǎn)生直接的法律效力。但是對(duì)于行政主體而言，行政計(jì)劃是行政活動(dòng)的準(zhǔn)則，直接產(chǎn)生法律效力，其必須遵守和執(zhí)行。行政計(jì)劃能夠引導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，同時(shí)對(duì)公眾行為進(jìn)行指引。

海洋行政規(guī)劃對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的引導(dǎo)功能體現(xiàn)在能夠引導(dǎo)社會(huì)對(duì)行政行為的預(yù)期，海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)并駕齊驅(qū)，杜絕“先污染，后治理”的發(fā)展模式。海洋行政規(guī)劃者將生態(tài)補(bǔ)償制度的意圖和原則貫穿于海洋綜合管理之中，從而建立起海洋行政管理者、海洋開(kāi)發(fā)利用者等共同遵守的行為規(guī)范。盡管他們各自追求的利益不同，但是共同接受海洋生態(tài)保護(hù)和海洋可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念，所以他們的行為方式和行為結(jié)果都受到海洋行政規(guī)劃的調(diào)控和制約。

一方面，行政機(jī)關(guān)通過(guò)在海洋行政規(guī)劃設(shè)立海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓繕?biāo)和行政措施，在建立和實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償制度過(guò)程中，能夠提高行政資源調(diào)配的效率。同時(shí)，海洋行政規(guī)劃是不同層次和不同地域的海洋行政管理機(jī)關(guān)之間取得的共識(shí)，保證了海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)行政政策和行政執(zhí)法的一致性，從而更高效的實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度化。另一方面，盡管遠(yuǎn)期的或者間接性的海洋行政規(guī)劃（如海洋總體規(guī)劃）對(duì)如海域使用權(quán)人、海洋旅游設(shè)施建設(shè)者等海洋管理的行政相對(duì)人不會(huì)產(chǎn)生直接的法律效果，但是行政規(guī)劃中的財(cái)政預(yù)算、項(xiàng)目補(bǔ)貼等等行政手段能夠改變海洋行政相對(duì)人的行為模式，減小開(kāi)發(fā)方式對(duì)海洋生態(tài)的損害程度。不僅如此，如果根據(jù)法律規(guī)定，海洋行政規(guī)劃具有規(guī)制行政相對(duì)人的外部效果時(shí)，就會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的行為產(chǎn)生直接的法律效果。⑩日本學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)劃具有多樣性，有的是事實(shí)行為，有些是法律行為。如果具有法律根據(jù)，行政規(guī)劃就會(huì)產(chǎn)生外部效果，對(duì)行政相對(duì)人具有直接的法律拘束力。參見(jiàn)［日］鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年版，第153-155頁(yè)。例如，原先進(jìn)行海上漁業(yè)生產(chǎn)的海域，因?yàn)楸Ｗo(hù)海洋生物多樣性的需要而規(guī)劃為海洋保護(hù)區(qū)，原先的海域使用權(quán)人的利益就會(huì)受到直接影響。

三、機(jī)遇和挑戰(zhàn)：我國(guó)海洋行政規(guī)劃中生態(tài)補(bǔ)償制度之實(shí)踐

（一）生態(tài)補(bǔ)償制度——“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的生態(tài)保障

同其他國(guó)家一樣，海洋在我國(guó)具備不可替代的戰(zhàn)略地位，更是未來(lái)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。人類(lèi)與海洋生態(tài)系統(tǒng)的文化和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系歷史悠久。人類(lèi)社會(huì)的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全依賴(lài)于海洋生態(tài)系統(tǒng)，或者與其有密切關(guān)系，其中包括海洋捕撈、海產(chǎn)品的加工；海洋旅游、海洋交通、以及海洋能源（包括可再生能源和不可再生）。海洋生態(tài)系統(tǒng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化福利方面貢獻(xiàn)顯著。隨著陸地資源的日趨枯竭和環(huán)境狀況逐漸惡化，海洋供應(yīng)的種類(lèi)豐富的生物、能源等自然資源，更是日趨重要。人類(lèi)社會(huì)與海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的長(zhǎng)期密切關(guān)系，一旦特定的海洋生態(tài)系統(tǒng)的部件（如關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境或物種）發(fā)生變化，會(huì)導(dǎo)致文化認(rèn)同的不利影響，甚至可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)損失。

聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》指出：“海洋是全球生命支持系統(tǒng)的一個(gè)基本組成部分，也是一種有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富?！保?7］（P1）正因如此，建 設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”在中共十八大報(bào)告中晉升為重要的國(guó)家戰(zhàn)略：“保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)?！焙Ｑ蠼?jīng)濟(jì)在我國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重逐漸躍升，根據(jù)國(guó)家海洋局發(fā)布的《2012年中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：“2012年全國(guó)海洋生產(chǎn)總值達(dá)50087億元，比上年增長(zhǎng)7．9%，生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9．6%?！蔽磥?lái)海洋經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重還將繼續(xù)上升。（圖1：資料來(lái)源《2012年中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》）。

但是，隨著海洋開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度的增強(qiáng)，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響急劇增加，海洋生態(tài)系統(tǒng)的承載力不斷下降，生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。再也不能視海洋為“大自然的恩賜”，將無(wú)限的滿足人類(lèi)和生態(tài)的需要。一旦人類(lèi)活動(dòng)的強(qiáng)度超過(guò)了海洋生態(tài)環(huán)境的承載度，將對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展能力產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重后果。根據(jù)2012年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)提供的數(shù)據(jù)顯示，盡管從整體來(lái)看，我國(guó)管轄海域的海洋生態(tài)環(huán)境狀況尚可。但近岸海域的海洋生態(tài)問(wèn)題比較嚴(yán)重，包括海洋水域受到污染，生物多樣性減少，生態(tài)服務(wù)能力下降等。［18］建立海洋行政規(guī)劃下的生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)海洋區(qū)域整體的行政管理至關(guān)重要。唯有此，才能遏制對(duì)海洋資源無(wú)序以及掠奪式的開(kāi)發(fā)利用，確保健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。

（二）海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行實(shí)踐

海洋生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，已經(jīng)形成社會(huì)共識(shí)。海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕⒑蛯?shí)施得到了國(guó)家層面的高度重視和地方政府的積極響應(yīng)。習(xí)近平總書(shū)記在2013年第八次中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“積極加快海洋生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償制度?！焙Ｑ笮姓?guī)劃中也首次明確規(guī)定海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家海洋局公布的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》第七章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

地方政府對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的探索也頗具看點(diǎn)。2010年山東省頒布《海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，首次在地方規(guī)范性法律文件中明確使用“海洋生態(tài)補(bǔ)償”。作為配套文件的《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償評(píng)估方法》，提出了海洋生態(tài)損害的評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在江蘇省，2011年連云港的30噸級(jí)航道一期工程的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目也取很好的生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)。但總體來(lái)看，行政規(guī)劃中的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶W(xué)術(shù)研究和實(shí)踐運(yùn)作仍剛剛起步。

（三）海洋行政規(guī)劃中構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)的海洋行政規(guī)劃工作進(jìn)步明顯，其中海洋功能區(qū)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的制定與實(shí)施已經(jīng)和世界先進(jìn)國(guó)家接軌。但是，我國(guó)的海洋行政規(guī)劃設(shè)定目標(biāo)上仍存在缺陷。我國(guó)制定海洋行政規(guī)劃的主要目的是規(guī)范海洋資源的開(kāi)發(fā)，如國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》以及《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》等大量的海岸帶開(kāi)發(fā)規(guī)劃、海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和海域使用規(guī)劃等。海洋行政規(guī)劃對(duì)于海洋經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)度關(guān)注，將導(dǎo)致海洋行政管理一葉障目。其視野局限于某個(gè)行業(yè)、某個(gè)地區(qū)、甚至是某個(gè)項(xiàng)目的局部利益，忽視海洋資源開(kāi)發(fā)利用對(duì)海洋生態(tài)帶來(lái)的負(fù)面影響，難以顧全海洋生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇缶郑瑢?dǎo)致潛在的利益沖突和負(fù)面影響。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》制定的海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃①《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定：“全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃由國(guó)家根據(jù)海洋功能區(qū)劃制定”。，承載著海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償制度的重要使命，但它屬于海洋專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，法律效力低于海洋總體規(guī)劃，難以從宏觀上綜合協(xié)調(diào)其他海洋行政規(guī)劃的制定和實(shí)施。

因此，只有不同層次的海洋行政規(guī)劃對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才為海洋的開(kāi)發(fā)利用提供穩(wěn)定的政策法律環(huán)境。

四、行動(dòng)的路徑：我國(guó)海洋行政規(guī)劃下生態(tài)補(bǔ)償之制度構(gòu)建

（一）逐步完善海洋行政規(guī)劃的立法框架，明確海洋行政規(guī)劃的法律效力和法律地位

海洋行政規(guī)劃作為海洋綜合管理的行政行為，世界主要的沿海國(guó)家普遍通過(guò)制定法律的形式來(lái)保障海洋行政規(guī)劃的法律地位和法律效力。例如，英國(guó)頒布了《海洋法》，將海洋規(guī)劃作為獨(dú)立的一章，確立了海洋規(guī)劃的體系和法律效力。②劉 佳，李雙建認(rèn)為，海洋行政規(guī)劃的立法框架對(duì)于規(guī)范海洋行政規(guī)劃的制定和實(shí)施有至關(guān)重要。參見(jiàn)劉佳，李雙建：《世界主要沿海國(guó)家海洋規(guī)劃發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示》，載《海洋開(kāi)發(fā)與管理》，2011年第3期。加拿大也是在海洋法之下，建立海洋行政規(guī)劃的立法框架。只有海洋行政規(guī)劃的法律地位和法律效力明確，才能從根本上保證海洋行政規(guī)劃中生態(tài)補(bǔ)償制度的有效建立和實(shí)施。否則即便是規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，如果海洋行政規(guī)劃自身的剛性不足，也難以對(duì)破壞海洋生態(tài)的行為起到約束和規(guī)范作用。

行政規(guī)劃的法律地位首次以法律的形式確定下來(lái)始于我國(guó)2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第7條明確規(guī)定了行政規(guī)劃的法律效力，即一旦行政規(guī)劃頒布，即產(chǎn)生法律效力，不得隨意撤銷(xiāo)或者修改，否則行政主體要承擔(dān)法律責(zé)任?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第9條又強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律約束力，任何主體都有義務(wù)遵守和服從。這就在立法上明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位，同時(shí)賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃以法律上的約束力，能夠維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，防止形象工程、政績(jī)工程等違反行政規(guī)劃行為的出現(xiàn)。但是，我國(guó)海洋行政規(guī)劃的管理工作基礎(chǔ)薄弱，缺乏法律法規(guī)依據(jù)，配套制度不健全，導(dǎo)致海洋行政規(guī)劃的法律地位不明確，海洋規(guī)劃體系的體系不完整，不同層次的海洋規(guī)劃出現(xiàn)沖突和矛盾。這些問(wèn)題的存在直接影響到海洋行政規(guī)劃的控制和約束力度，難以充分發(fā)揮海洋行政規(guī)劃的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。

因此，應(yīng)當(dāng)高度重視海洋行政規(guī)劃活動(dòng)的立法依據(jù)問(wèn)題，并分兩步走來(lái)解決這一問(wèn)題。第一個(gè)步驟，在目前尚未進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的情況下，建議在《海洋法》以及《海洋保護(hù)法》修改過(guò)程中，效仿英國(guó)的做法，專(zhuān)門(mén)一章規(guī)定海洋行政規(guī)劃，并明確規(guī)定海洋行政規(guī)劃的法律效力即公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力③對(duì) 行政行為的效力，行政法學(xué)界仍存在激烈的理論爭(zhēng)議，此處采取了通說(shuō)，參見(jiàn)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011年第5版，第205-208頁(yè)。。第二個(gè)步驟，待條件成熟的時(shí)候，制定海洋行政規(guī)劃的專(zhuān)門(mén)立法，既要結(jié)合行政規(guī)劃的共同特征，又要凸現(xiàn)海洋行政管理的獨(dú)特性。內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括三方面：一是規(guī)定海洋行政規(guī)劃的基本理論，具體應(yīng)當(dāng)包括海洋行政規(guī)劃的定義和體系，海洋行政規(guī)劃的法律效力和法律地位。二是明確海洋行政規(guī)劃的制定和實(shí)施制度，包括海洋行政規(guī)劃確立、制定和實(shí)施。三是完善海洋行政規(guī)劃的監(jiān)督和救濟(jì)制度，包括海洋行政規(guī)劃的監(jiān)督主體、監(jiān)督方式以及行政復(fù)議和行政訴訟等行政救濟(jì)途徑。④參見(jiàn)鹽野宏認(rèn)為行政規(guī)劃的變更導(dǎo)致行政相對(duì)人利益受損可以通過(guò)行政訴訟來(lái)救濟(jì)。參見(jiàn)［日］鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年版，第152-157頁(yè)。

（二）海洋總體規(guī)劃中構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣?/h3>

我國(guó)的海洋行政規(guī)劃體系已經(jīng)基本形成，按照對(duì)象和功能，海洋規(guī)劃可分為總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃四大類(lèi)。［19］海洋總體規(guī)劃是海洋綜合管理的宏觀規(guī)劃，同時(shí)它處于海洋規(guī)劃體系金字塔的頂端，是制定其他海洋行政規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，其他的下位海洋行政規(guī)劃都要符合海洋總體規(guī)劃，不能與它產(chǎn)生沖突和矛盾。《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》都屬于海洋總體規(guī)劃。在海洋總體規(guī)劃中明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度，將統(tǒng)領(lǐng)其他海洋行政規(guī)劃進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度。

《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次明確規(guī)定海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，邁出了可喜的一步。但是遺憾的是，由于海洋生態(tài)補(bǔ)償制度學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐時(shí)間比較短，《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度是建議性的，并非強(qiáng)制性。隨著海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的逐步推進(jìn)，在未來(lái)的海洋總體規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)補(bǔ)償制度的強(qiáng)制性。除非是出于其他緊迫的國(guó)家需要（例如軍事需要），任何未能自我約束、違反海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，將被嚴(yán)格禁止。

（三）在海洋專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃中落實(shí)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w制度

1、加強(qiáng)評(píng)估，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償效果的持續(xù)性

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期應(yīng)當(dāng)納入海洋行政規(guī)劃過(guò)程中，通過(guò)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的概況總結(jié)和評(píng)估（SECOA），以保證生態(tài)補(bǔ)償制度能夠激勵(lì)海洋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目啟動(dòng)開(kāi)發(fā)替代途徑。為了確保海洋生態(tài)補(bǔ)償制度能夠得到妥善執(zhí)行，需要在設(shè)計(jì)海洋生態(tài)補(bǔ)償措施時(shí)需要特別注意以下方面：（1）加強(qiáng)對(duì)整個(gè)海洋開(kāi)發(fā)或建設(shè)項(xiàng)目的合法性和連續(xù)性補(bǔ)償措施的評(píng)估，以及對(duì)設(shè)立特別海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行必要性和可行性分析。（2）海洋建設(shè)或者項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者應(yīng)當(dāng)在海洋生態(tài)補(bǔ)償前，盡量增加或者拓展其它的開(kāi)發(fā)替代方式。（3）如果對(duì)海洋生態(tài)的影響短時(shí)間難以明確，例如海洋開(kāi)發(fā)影響到海洋生物洄游，可能對(duì)海洋物種的繁殖產(chǎn)生不利因素時(shí)，在確定海洋生態(tài)補(bǔ)償措施時(shí)，需要注意持續(xù)進(jìn)行海洋生態(tài)影響評(píng)估。（4）建立海洋生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)和示范工程。特別是對(duì)于對(duì)海洋生態(tài)會(huì)產(chǎn)生重大影響的海洋建設(shè)工程如海岸線的改造、海上旅游設(shè)施、圍填海工程、臨港石油煉化企業(yè)、海上原油泄漏等領(lǐng)域，率先實(shí)行海洋生態(tài)補(bǔ)償。

2、因地制宜，確定最適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償措施

海洋開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目合法性的前提是確定補(bǔ)償措施。但須牢記一點(diǎn)：只有在窮盡各種努力來(lái)避免或者消除對(duì)海洋生態(tài)的任何不利影響后，才能最后選擇補(bǔ)償措施。在確定補(bǔ)償措施時(shí)，需要因地制宜的采取最恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式。根據(jù)海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的不同特點(diǎn)，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償措施可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、海洋生態(tài)修復(fù)和資源補(bǔ)償三種主要模式。⑤參 見(jiàn) Elliott M，Cutts ND．Marine habitats：Loss and gain，mitigation and compensation［J］．Marine Pollution Bulletin，2004，49：671-674．

首先，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是我國(guó)目前在海洋生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域最主要的補(bǔ)償措施。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施需要進(jìn)一步完善：首先，應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拿Q(chēng)為“生態(tài)補(bǔ)償金或生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)”；其次，通過(guò)立法確定和規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)，處理好生態(tài)補(bǔ)償金與排污費(fèi)⑥參見(jiàn)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第11條規(guī)定：“直接向海洋排放污染物的單位和個(gè)人，必須按照國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)”。、海域使用費(fèi)的關(guān)系，防止重復(fù)收費(fèi)。再次，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償金的征收范圍，對(duì)于海洋建設(shè)工程、圍海造地、傾倒廢棄物等嚴(yán)重影響海洋生態(tài)環(huán)境的行為應(yīng)當(dāng)征收生態(tài)補(bǔ)償金。其次，生態(tài)修復(fù)是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損失做出補(bǔ)償。通過(guò)劃定特定海域作為海洋生物的新棲息地，或者通過(guò)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的后續(xù)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)價(jià)值的提高。在選擇新的棲息地時(shí)需要評(píng)估新海域的生態(tài)系統(tǒng)功能的高低，只有生態(tài)功能與原先海域相同或類(lèi)似，能夠滿足海洋生物的需求，才能決定適用。如果生態(tài)修復(fù)不可行或者沒(méi)有效果，則經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制性的。第三，資源補(bǔ)償則是通過(guò)人為方式來(lái)增加海洋生物的資源數(shù)量或者提高海洋生物的適應(yīng)性而采取的手段。

3、限定補(bǔ)償范圍，保障海洋生態(tài)環(huán)境的自然功能

一般認(rèn)為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶窒抻趪?yán)格意義上海洋生態(tài)自然功能的保護(hù)和修復(fù)以及降低利用強(qiáng)度，尤其注重對(duì)于有較高海洋生態(tài)效益的海洋資源和海域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，如近海海岸線、海洋航行區(qū)域、海洋資源開(kāi)發(fā)區(qū)域等海域，以及珍稀的海洋物種等海洋生態(tài)資源。對(duì)海洋生態(tài)的娛樂(lè)或者休閑功能進(jìn)行補(bǔ)償，則必須限定在有限的特定區(qū)域內(nèi)。

4、建立政府引導(dǎo)、社會(huì)共治的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制

應(yīng)當(dāng)通過(guò)海洋行政規(guī)劃明確政府在生態(tài)補(bǔ)償制度中的責(zé)任和腳色定位。國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場(chǎng)交易占主導(dǎo)地位。［20］但是，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制，難免會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善，政府包括中央政府和地方政府應(yīng)發(fā)揮積極主導(dǎo)作用。中央政府是海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的最高領(lǐng)導(dǎo)主體，主要的工作是為海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的建立制訂行政規(guī)劃和政策，完善海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆森h(huán)境，并建立海洋生態(tài)服務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和海洋生態(tài)損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。地方政府需要根據(jù)當(dāng)?shù)睾Ｑ蠊芾淼膶?shí)際情況，依據(jù)據(jù)地方海洋規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

要積極引導(dǎo)非政府組織等社會(huì)力量來(lái)共同承擔(dān)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施和推進(jìn)活動(dòng)。政府要特別注意海洋利益相關(guān)者的綜合管理過(guò)程，在引導(dǎo)社會(huì)參與時(shí)考慮不同群體和社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，制定有區(qū)別的參與方式和綜合管理模式。沿海社區(qū)和居民在海洋管理和實(shí)施的積極參與，是現(xiàn)代海洋管理的重要組成部分。社會(huì)力量的參與能夠協(xié)助決策者預(yù)見(jiàn)和理解的利益沖突，并確定任何決策過(guò)程中需要要考慮的各種因素，確保海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓胶蜎Q策平衡。

結(jié)語(yǔ)：海洋生態(tài)補(bǔ)償制度是我國(guó)實(shí)施“海洋強(qiáng)國(guó)”強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略過(guò)程中重要的制度支撐。在海洋行政規(guī)劃中建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)于海洋管理和利用至關(guān)重要，能夠加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃利用，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和海洋資源保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和利益平衡。建立和推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，需要重視海洋行政規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)和引導(dǎo)作用。由于我國(guó)的海洋生態(tài)補(bǔ)償尚未受到充分的學(xué)術(shù)關(guān)注，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐也剛剛起步，海洋行政規(guī)劃下生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)研究亦不多見(jiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究，借鑒海洋行政規(guī)劃的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)海洋行政規(guī)劃下生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善提出具體路徑，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度。

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