怎樣認(rèn)識居住證制度

王列軍

怎樣認(rèn)識居住證制度

王列軍

“對未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度” 是今年政府工作報告對有序推進(jìn)人口市民化提出的一種解決方案。日前印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》強(qiáng)調(diào)，“全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據(jù)”?？梢姡幼∽C在未來城鎮(zhèn)化及基本公共服務(wù)均等化方面將扮演重要角色。

實(shí)際上，居住證并非新生事物。北京市早在1999年就出于引進(jìn)高層次人才目的實(shí)施了居住證制度。引進(jìn)的人才憑居住證就能享受戶籍人口享有的絕大多數(shù)服務(wù)和權(quán)益，甚至超出市民待遇。但這種居住證的申領(lǐng)條件比較高，覆蓋范圍小，影響有限。

我們當(dāng)前所說的居住證制度是近幾年各地對戶籍制度進(jìn)行改革探索的產(chǎn)物，主要目的是流動人口管理，特別是針對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的管理和服務(wù)，與之前的人才居住證是同名的兩種不同證件和人口管理制度。戶籍制度本是一種人口登記和管理制度，卻附著了大量公共服務(wù)和權(quán)益。由于戶口遷移，特別是農(nóng)業(yè)戶口遷移至城市存在較高門檻和較大障礙，隨著人口流動性增強(qiáng)，人口的實(shí)際居住地與戶口登記地分離現(xiàn)象突出，戶籍制度日益無法有效進(jìn)行人口管理。針對這種情況，全國從1985年開始實(shí)施暫住證制度，要求擬在城鎮(zhèn)暫住時間超過3個月的16周歲以上人口申領(lǐng)暫住證。但是暫住證制度是單純的人口管理制度，流動人口對比積極性不高，暫住登記率低，實(shí)施效果不佳。

天津市規(guī)定已居住半年以上且擬繼續(xù)居住的境內(nèi)來津人員，都應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)居住證；凡符合條件的居住證持有人，通過積分方式可以申辦天津市常住戶口。圖為1月11日，來津人員在濱海新區(qū)人口服務(wù)管理中心申領(lǐng)居住證。

在這一背景下，各地探索用居住證逐步取代暫住證。居住證制度的進(jìn)步意義在于，一是改變了名稱，改“暫住”為“居住”，消除了語言歧視，有利于增強(qiáng)流動人口的歸屬感。二是流動人口申領(lǐng)居住證后，能夠享有相當(dāng)一部分與城市戶籍人口同等的公共服務(wù)和社會福利，而非只有接受管理的義務(wù)。如福建省在除廈門外的地區(qū)推行全省城鄉(xiāng)居民持居住證在居住地參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的政策。三是居住證是轉(zhuǎn)為常住戶口的一種渠道，為流動人口落戶提供了一種可預(yù)期的階梯。在上海市，只要滿足居住證持有達(dá)到7年、積分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)等條件，就有資格申請獲得上海戶籍。四是在城鎮(zhèn)化過渡期盡可能保障進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益，他們一方面在城市務(wù)工時可以享受大城市提供的服務(wù)和福利，另一方面他們保留了農(nóng)村戶口，不必放棄在農(nóng)村的土地，讓他們由城市回到農(nóng)村依然有土地作為生存保障。

總的說來，居住證制度是一種較為現(xiàn)實(shí)的大城市戶籍制度改革路徑。居住證制度改變了城市居民享有福利和權(quán)益的絕對狀態(tài)，增設(shè)了部分享有這一中間狀態(tài)，提高了流動人口申領(lǐng)居住證的積極性。居住證制度以居住年限、就業(yè)年限、社保繳費(fèi)年限等作為管理?xiàng)l件，鼓勵了以就業(yè)為目的人口流動，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等原則，也避免了給城市突然造成較大的公共服務(wù)供給壓力。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部第一研究室主任、副研究員）

本欄責(zé)編：顏牛

E-mail： ssbgzzs@263.net.cn