規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)及其防范

摘 要：規(guī)范性文件制定主體在制定規(guī)范性文件時(shí)面臨因操作不規(guī)范、制定內(nèi)容不合理或者有其他不符合法律規(guī)定情形的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，規(guī)范性文件制定過程中存在因法律風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)的責(zé)任承擔(dān)問題。要防范規(guī)范性文件制定中的法律風(fēng)險(xiǎn)，必須具備制定主體適格、內(nèi)容合法合理、程序正當(dāng)?shù)然疽?/p>

關(guān) 鍵 詞：規(guī)范性文件；法律風(fēng)險(xiǎn)；正常法律程序

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-820792014）08-0077-08

收稿日期：2014-04-11

作者簡(jiǎn)介：彭中禮（1981—），男，湖南隆回人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院副教授，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后流動(dòng)站博士后研究人員，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系第52批中國(guó)博士后基金面上資助項(xiàng)目“國(guó)家政策的民事司法適用研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012M520517。

一、規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，通過制定規(guī)范性文件的形式來(lái)管理社會(huì)和所在的行政區(qū)域是主要治理方式之一。但是，如果所制定的規(guī)范性文件在合理性、合法性等方面受到質(zhì)疑，必然面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。不管是從國(guó)家層面來(lái)看，還是從省級(jí)層面來(lái)看，都對(duì)規(guī)范性文件制定內(nèi)容和程序做出了具體要求。如2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定：“地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院各部門要嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件。各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。制定對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論決定；未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行?？h級(jí)以上地方人民政府對(duì)本級(jí)政府及其部門的規(guī)范性文件，要逐步實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布?！笨梢姡贫ㄒ?guī)范性文件是政府必須認(rèn)真對(duì)待的大事。其事之“大”，不僅要從合法性層面進(jìn)行拷問，而且也要從合理性方面進(jìn)行拷問。否則，就會(huì)存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)一些學(xué)者的考證，“法律風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)概念在我國(guó)的法律文件中最早出現(xiàn)在1988年的《貨款風(fēng)險(xiǎn)分類操作說(shuō)明》中。但在這個(gè)說(shuō)明書中只提出了“法律風(fēng)險(xiǎn)”的概念，而沒有相關(guān)界定和說(shuō)明。2004年5月11日國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)的《國(guó)有企業(yè)法律顧問管理辦法》第21條第2款中指出“企業(yè)總法律顧問對(duì)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)提出防范意見”，再次提到了“法律風(fēng)險(xiǎn)”一詞。但該辦法依然沒有對(duì)什么是法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定和說(shuō)明。

從法學(xué)理論和行政法的基本常識(shí)來(lái)看，明確法律風(fēng)險(xiǎn)概念并在區(qū)分法律責(zé)任、違法行為、犯罪行為等概念的基礎(chǔ)上，認(rèn)為法律風(fēng)險(xiǎn)是行為主體在具體行為過程中因行為不當(dāng)所可能面臨的與法律有關(guān)的否定性后果?？梢姡斫夥娠L(fēng)險(xiǎn)一詞的要件有：第一，法律風(fēng)險(xiǎn)是從行為中來(lái)的；第二，衡量法律風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)是法律；第三，法律風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)行為違反法律所帶來(lái)的否定性后果的描述和總結(jié)；第四，從法律的角度看，法律風(fēng)險(xiǎn)是可以防范和控制的。由此，我們可以推及規(guī)范性文件制定過程中法律風(fēng)險(xiǎn)的概念，即規(guī)范性文件制定主體在制定規(guī)范性文件時(shí)，因操作不規(guī)范、制定內(nèi)容不合理或者有其他不符合法律規(guī)定的情形所造成的可能否定性后果。從這個(gè)概念本身來(lái)看，規(guī)范性文件制定過程中法律風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)是：

首先，規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)并不完全等于法律責(zé)任。事實(shí)上，如果規(guī)范性文件在制定過程中存在嚴(yán)重違法行為，相關(guān)責(zé)任人自然要承擔(dān)法律責(zé)任。但是，承擔(dān)法律責(zé)任是規(guī)范性文件制定所產(chǎn)生的可能后果，并不是必然后果。比如，某縣政府制定一部在全縣范圍內(nèi)指導(dǎo)甘蔗產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件，其中提出可以設(shè)立甘蔗產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)。這部文件制定出來(lái)以后，有很多甘蔗農(nóng)自發(fā)組織了甘蔗協(xié)會(huì)，進(jìn)行價(jià)格壟斷。那么在問責(zé)時(shí)就不能將甘蔗農(nóng)的壟斷行為歸責(zé)為縣政府的文件。因此，該縣政府不需要承擔(dān)法律責(zé)任。但是，如果該縣政府制定一部要求全縣農(nóng)民種植甘蔗的規(guī)范性文件，并規(guī)定了罰則，結(jié)果到了豐收季節(jié)，由于甘蔗數(shù)量太多導(dǎo)致甘蔗賣不出去，那么這部規(guī)范性文件就是罪魁禍?zhǔn)祝芍贫ㄖ醯拇嬖诜娠L(fēng)險(xiǎn)變成了現(xiàn)實(shí)需要承擔(dān)法律責(zé)任?？梢姡绻?guī)范性文件沒有產(chǎn)生重大法律后果，則只是存在法律風(fēng)險(xiǎn)；如果產(chǎn)生了重大法律后果，則需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

其次，規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)大都是由于制定過程中的不規(guī)范行為導(dǎo)致的。比如，縣政府或鎮(zhèn)政府制定農(nóng)民收割秸稈需要辦理許可證的規(guī)范性文件，就會(huì)因其是超越了權(quán)限而變成存有重大法律風(fēng)險(xiǎn)。有的時(shí)候，盡管表面上看政府或政府部門制定的規(guī)范性文件屬于合法行為，但由于某些內(nèi)容違法，也會(huì)帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)?！吨袊?guó)青年報(bào)》曾經(jīng)報(bào)道，某地政府某年的公務(wù)員招聘通知在媒體上刊載，對(duì)報(bào)考人員的身高作出限制性規(guī)定，要求男性身高不得低于1米68，女性身高不得低于1米55。這則報(bào)道一經(jīng)刊出，就有當(dāng)年畢業(yè)的大學(xué)生挑戰(zhàn)該規(guī)定的合法性。因?yàn)閺脑撘?guī)范性文件的內(nèi)容來(lái)看，從事公務(wù)員工作與身高之間沒有必然的聯(lián)系，因此存在身高歧視嫌疑，這樣的招聘通知就存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

最后，從法律風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果來(lái)看，規(guī)范性文件制定主體在制定規(guī)范性文件時(shí)操作不規(guī)范帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)是一種可能性的否定后果。這種“可能性否認(rèn)后果”有三種認(rèn)定方式：一是制定主體的主動(dòng)認(rèn)知，然后又積極廢除存在法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范性文件；二是上級(jí)部門認(rèn)為下級(jí)的規(guī)范性文件存在違法情形，依職權(quán)廢除或指令下級(jí)部門廢除該文件；三是行政相對(duì)人在使用該規(guī)范性文件時(shí)，對(duì)該規(guī)范性文件的內(nèi)容提出異議并進(jìn)行訴訟。在我國(guó)，規(guī)范性文件有嚴(yán)格的備案審查制度，但這里的備案審查屬于形式上的，且在實(shí)踐操作當(dāng)中有很多部門怠于及時(shí)向法制辦或者向上級(jí)提交備案，因而也容易導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。還需要指出的是，否定性后果很容易帶來(lái)法律責(zé)任（盡管并不必然需要承擔(dān)法律責(zé)任）。

二、規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

貝克曾指出：“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)生產(chǎn)。相應(yīng)地，與短缺社會(huì)的分配相關(guān)的問題和沖突，同科技發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)、界定和分配所引起的問題和沖突相重疊?！盵1]按照貝克的理解方式，人類社會(huì)在生產(chǎn)不斷發(fā)展的前提下，越來(lái)越多的人類行為實(shí)際上伴隨著越來(lái)越多的自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。做的越多，風(fēng)險(xiǎn)就越大。以此類推，政府制定規(guī)范性文件既然是各級(jí)地方政府管理社會(huì)的主要形式，也是承載法律責(zé)任的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。鑒于我國(guó)社會(huì)主義法律體系基本建成，主要法律法規(guī)基本完善，對(duì)公民的主要行為和政府的主要行為控制也越來(lái)越多，政府制定規(guī)范性文件所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)將越來(lái)越大。

第一，從規(guī)范性文件制定主體來(lái)看，因制定主體不適格存在法律風(fēng)險(xiǎn)。任何政府制定規(guī)范性文件首先必須考慮主體適格性問題。所制定的規(guī)范性文件，如果主體不適格，則可能導(dǎo)致超越權(quán)限問題，也可能導(dǎo)致其他違法問題。從大連法制網(wǎng)2012年3月22日公布的《關(guān)于2011年全市規(guī)范性文件備案審查情況的通報(bào)》中看到：“從全年備案情況看，以臨時(shí)機(jī)構(gòu)辦公室、機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處室名義發(fā)文的情況還沒有完全杜絕。個(gè)別委員會(huì)辦公室發(fā)布的規(guī)范性文件，直接規(guī)定行政管理事項(xiàng)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)造成極大影響?！盵2]從現(xiàn)有的法律來(lái)看，行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定主體不適格容易導(dǎo)致以下后果：一是使得文件本身的合法性受到質(zhì)疑，很容易成為訴訟對(duì)象，承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)；二是容易超越權(quán)限。根據(jù)我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第30條規(guī)定，主體不適格應(yīng)按超越權(quán)限的情形進(jìn)行處理。①

第二，從規(guī)范性文件制定權(quán)限來(lái)看，因超越權(quán)限存在法律風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)《立法法》對(duì)于各級(jí)政府及其部門制定規(guī)范性文件的權(quán)限給予了明確規(guī)定。比如，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委可以制定部門規(guī)章，同時(shí)各地方政府也應(yīng)當(dāng)在自己的管理權(quán)限范圍內(nèi)從事行政活動(dòng)。如某省《普及初等義務(wù)教育暫行條例》的第5條規(guī)定：“阻撓女學(xué)齡兒童入學(xué)的父母（撫養(yǎng)人），情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處?！钡胤叫苑ㄒ?guī)無(wú)權(quán)涉及到刑事法律，所以雖然該規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是好的，但卻嚴(yán)重超越了法定權(quán)限而違法。

第三，從規(guī)范性文件的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，因違反憲法、法律和行政法規(guī)出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)。這里主要是指規(guī)范性文件與法律存在不一致和相抵觸的情形。在學(xué)者眼里，不一致和相抵觸是有區(qū)別的。最典型的代表人物是最高人民法院的孔祥俊法官。他發(fā)現(xiàn)，在涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章之間的關(guān)系時(shí)，《立法法》有的條文使用了“不一致”，有的則使用“相抵觸”。通過分析使用“不一致”和“相抵觸”措辭的相關(guān)法律條文有一個(gè)規(guī)律，即在相同位階（或者準(zhǔn)相同位階）的法律規(guī)范之間，立法法使用的是“不一致”；在不同位階的法律規(guī)范之間，使用的是“相抵觸”。[3]這種分析當(dāng)然有不完善之處，比如，從《立法法》第7條第3款來(lái)看：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！眹?yán)格說(shuō)來(lái)，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)顯然不是相同等級(jí)的，其所立之法應(yīng)當(dāng)存在等級(jí)差別，因?yàn)閼椃鞔_規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)只是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，只能部分行使最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。但是，我們借鑒孔祥俊法官的觀點(diǎn)看待規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)還是恰當(dāng)?shù)?。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件過程中要注意到同位階的規(guī)范性文件和異位階的規(guī)范性文件之間的內(nèi)容問題，特別是要注意規(guī)范性文件的內(nèi)容不得違反憲法、法律和行政法規(guī)。如2008年9月28日， 耒陽(yáng)市印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<耒陽(yáng)市“村賬鄉(xiāng)代管”改革實(shí)施方案>的通知》（耒政辦發(fā)[2008]89號(hào)），該文件中有多個(gè)條文與上級(jí)規(guī)范性文件相抵觸。2008年12月15日，湖南省衡陽(yáng)市人民政府辦公室發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)耒陽(yáng)市“村賬鄉(xiāng)代管”改革實(shí)施方案的通知》的通知（衡政辦函[2008]206號(hào)），對(duì)耒政辦發(fā)[2008]89號(hào)的違法之處做了說(shuō)明。[4]

第四，從規(guī)范性文件的制定程序來(lái)看，不遵守法律程序制定規(guī)范性文件存在法律風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范性文件的制定程序在行政機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐中已經(jīng)越來(lái)越受到重視，許多?。ㄊ校?duì)此有專門的立法給予規(guī)范。如《江西省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》自2004年6月1日起施行。2006年，廣西頒布了《廣西壯族自治區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》。規(guī)定第6條明確指出：“制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)控制數(shù)量，注重質(zhì)量，按照規(guī)定程序進(jìn)行。法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)不作重復(fù)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)由政府工作部門制定發(fā)布的規(guī)范性文件，原則上不以本級(jí)人民政府或者政府辦公廳（室）的名義制定發(fā)布。”有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“在無(wú)中央統(tǒng)一立法的情況下，有立法權(quán)的80個(gè)地方政府中有46個(gè)出臺(tái)了規(guī)定規(guī)范性文件制定程序的地方政府規(guī)章，比例為58%。其中，內(nèi)地31個(gè)省級(jí)地方政府中出臺(tái)規(guī)章達(dá)到21個(gè)，比例達(dá)到了68%。”[5]其實(shí)，從法律層面來(lái)看，規(guī)范性文件制定違背正當(dāng)程序原則，必然導(dǎo)致該文件無(wú)效。但是，在我們的規(guī)范性文件制定實(shí)踐當(dāng)中，就有諸多程序違法的案例。比如我們常說(shuō)的一些政府部門既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判者，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)動(dòng)員，就屬于此例情形。新華網(wǎng)陜西頻道2006年11月12日?qǐng)?bào)道：陜西省民政廳等19個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》，目的是強(qiáng)化對(duì)流浪未成年人的管理，打擊幕后操縱和利用未成年人進(jìn)行違法活動(dòng)的犯罪行為，建立并完善流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)。[6]值得注意的是，該意見的發(fā)文部門包括了陜西省高級(jí)人民法院。這個(gè)文件當(dāng)然具有重大積極意義，但值得斟酌的是，陜西省高級(jí)人民法院有違背正當(dāng)程序原則之嫌。如果有當(dāng)事人違背了這個(gè)規(guī)定，那么法院出現(xiàn)的結(jié)果是法院制定了這個(gè)規(guī)則，又根據(jù)這個(gè)規(guī)則進(jìn)行判決。法院成了既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，就相當(dāng)于我們上文說(shuō)的既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員一樣的角色?？梢?，這個(gè)文件本身就存在程序違法的嫌疑。政府在制定任何規(guī)范性文件過程當(dāng)中，首先要剔除的就是自身的利益，否則，很容易在制定規(guī)范性文件之時(shí)，為了維護(hù)部門利益，將自身的角色定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致程序上顯失公平。

三、規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)與法律責(zé)任承擔(dān)

上文已經(jīng)指出，規(guī)范性文件在制定過程中如果存在法律風(fēng)險(xiǎn)，就可能需要承擔(dān)法律責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，違法行為導(dǎo)致規(guī)范性文件存在法律風(fēng)險(xiǎn)的否定性后果是該規(guī)范性文件無(wú)效，比如，超越權(quán)限的規(guī)范性文件可以由上級(jí)政府糾正或者政府自身自動(dòng)廢除文件的效力。但有三個(gè)問題值得思考：第一個(gè)問題是規(guī)范性文件制定出來(lái)以后存在法律風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任性質(zhì)是什么？第二個(gè)問題是規(guī)范性文件制定過程中的相關(guān)負(fù)責(zé)人員是否需要承擔(dān)法律責(zé)任？第三個(gè)問題是基于該規(guī)范性文件造成的損失是否需要國(guó)家賠償？

關(guān)于第一個(gè)問題，我國(guó)已有學(xué)者進(jìn)行過討論。如劉松山以矛盾的普遍性和特殊性原理來(lái)論證違法的規(guī)范性文件的責(zé)任屬性不是政治責(zé)任。他認(rèn)為：在行政訴訟中，衡量是否屬于政治問題的根本標(biāo)準(zhǔn)，是普通法院能否對(duì)其進(jìn)行審查處理。所謂政治行為常常僅被限于對(duì)國(guó)家主權(quán)的運(yùn)用，而行政機(jī)關(guān)除主權(quán)運(yùn)用以外制定公共政策的行為都沒有例外地被視為執(zhí)行法律的行為，與政治問題沒有關(guān)系，都必須接受法院的審查，一旦違法就須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。政治行為不能受法院審查主要是基于分權(quán)的需要，以及保持法院的中立和權(quán)威的需要。從各國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，政治行為在司法活動(dòng)中受到嚴(yán)格限制，其范圍呈現(xiàn)出逐步縮小的趨勢(shì)。而且，“政治責(zé)任的追究方式包括責(zé)任主體迫于外界壓力而實(shí)施道歉和辭職……但顯然這些追究方式與法律責(zé)任的追究相比更具有道義色彩、非強(qiáng)制色彩，它的啟動(dòng)程序都是相當(dāng)重大和復(fù)雜的?！盵7]筆者認(rèn)為，規(guī)范性文件的制定是一種按照職權(quán)和程序制定的規(guī)范，對(duì)于行政相對(duì)人具有約束性，是政府及其部門行使職權(quán)的表現(xiàn)。從整體來(lái)看，只要是政府及其部門制定規(guī)范性文件的活動(dòng)都屬于政治行為，因而規(guī)范性文件風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的結(jié)果評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)首先來(lái)自于政治層面。而且，“一旦要追究政治責(zé)任，這種‘政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)相對(duì)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)而言具有優(yōu)先性?！盵8]特別是相對(duì)于具體的民事責(zé)任、形式責(zé)任、行政責(zé)任而言，政治責(zé)任更能夠體現(xiàn)政府機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的特色和專有性。因此，不能因?yàn)檎呜?zé)任的追究具有復(fù)雜性而否認(rèn)違法規(guī)范性文件的責(zé)任屬性，否則將引起責(zé)任混亂。

第二個(gè)問題的回答建立在第一個(gè)問題回答的基礎(chǔ)之上。鑒于我們認(rèn)定規(guī)范性文件法律風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的結(jié)果評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)首先來(lái)自于政治層面，所以在確認(rèn)規(guī)范性文件的制定主體能否承擔(dān)具體的法律責(zé)任之時(shí)，就必須考慮制定主體的過錯(cuò)問題。實(shí)際上，這一點(diǎn)在國(guó)外諸多國(guó)家都比較注重。如有學(xué)者認(rèn)為：“職務(wù)責(zé)任是過錯(cuò)責(zé)任。執(zhí)行職務(wù)通常所需的知識(shí)和能力是衡量是否具有過錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)。只要有證據(jù)證明其實(shí)施違法行為時(shí)的客觀注意沒有達(dá)到必要的認(rèn)真水平就足以說(shuō)明有過錯(cuò)了。……公務(wù)員也不得以缺乏法律知識(shí)為由歸避過錯(cuò)。對(duì)于本來(lái)可以避免的缺漏或者編輯上的漏洞，最后決議案之前的未經(jīng)充分議決的修改，不認(rèn)真的草案等，都可能構(gòu)成過錯(cuò)理由。而法規(guī)命令和規(guī)章的法律條件應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，客觀事實(shí)應(yīng)當(dāng)更加具體，據(jù)此認(rèn)真的程度應(yīng)當(dāng)更高?！盵9]對(duì)此，一些歐美國(guó)家也有嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。[10]筆者認(rèn)為，規(guī)范性文件的制定和出臺(tái)是集體討論和表決的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)由決策集體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件違法的潛在風(fēng)險(xiǎn)是承擔(dān)政治責(zé)任。對(duì)于主要負(fù)責(zé)人或者行政首長(zhǎng)的責(zé)任承擔(dān)而言，則要分具體情形來(lái)進(jìn)行討論。如果主要負(fù)責(zé)人或者行政首長(zhǎng)不存在過錯(cuò)，則不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；如果存在過錯(cuò)，則要以責(zé)令辭職或者自動(dòng)請(qǐng)辭的形式承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，如果主要負(fù)責(zé)人或者行政首長(zhǎng)存在違法犯罪行為，則也應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。關(guān)鍵問題在于，如何認(rèn)定主要負(fù)責(zé)人是否存在過錯(cuò)。過錯(cuò)的基本含義是明知不可為而為，即已有事實(shí)和案例表明該種行為是錯(cuò)誤的，但行為人一意孤行而為。與過失不同的是，過錯(cuò)是明知如此行為的后果，并知道還有多種選擇路徑，但出于某種考慮而選擇可能會(huì)出現(xiàn)后果的行為模式。所以，在規(guī)范性文件制定過程中，認(rèn)定主要負(fù)責(zé)人是否有過錯(cuò)可以參考如下行為或者標(biāo)準(zhǔn)：一是規(guī)范性文件由主要負(fù)責(zé)人獨(dú)自拍板決定，沒有經(jīng)過集體討論，此為違背正當(dāng)程序，可以此認(rèn)定為主要負(fù)責(zé)人存在過錯(cuò)；二是規(guī)范性文件雖然不是由主要負(fù)責(zé)人獨(dú)自拍板決定，但在集體討論過程中，有大多數(shù)集體成員明確反對(duì)并記錄在案的，可以此認(rèn)定為主要負(fù)責(zé)人存在過錯(cuò)；三是規(guī)范性文件雖然不是由主要負(fù)責(zé)人獨(dú)自拍板決定，但在集體討論過程中，有少數(shù)成員已經(jīng)拿出合理有力證據(jù)證明不可行，卻未引起合理必要的重視；四是主要負(fù)責(zé)人在規(guī)范性文件出臺(tái)過程中存在貪污、受賄、瀆職等行為。

第三個(gè)問題是規(guī)范性文件制定出來(lái)以后對(duì)民眾造成了侵權(quán)損害的是否需要賠償。在美國(guó)，地方政府對(duì)其制定的法令、條例和遵守的習(xí)慣，違反聯(lián)邦憲法或法律時(shí)所產(chǎn)生的損害須負(fù)賠償責(zé)任。在德國(guó)，對(duì)違法行政規(guī)范性文件承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)重要條件是，違法的行政規(guī)范性文件主要是針對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的，因?yàn)榉ㄒ?guī)命令和規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵守保護(hù)個(gè)人權(quán)利的法律規(guī)定。[11]在英國(guó)，“行政當(dāng)局幾乎沒有任何豁免權(quán)?！薄霸谌魏螆?chǎng)合，原告總是喜歡控告發(fā)布命令的當(dāng)局，而不愿控告執(zhí)行命令的雇員，因?yàn)楫?dāng)局最有能力支付賠償金。所有參與侵權(quán)行為的人，負(fù)有共同的、平等的責(zé)任。一個(gè)基本的原則是，任何部長(zhǎng)、官員或其他代理人，如實(shí)施了應(yīng)負(fù)責(zé)任的侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)負(fù)完全的個(gè)人責(zé)任，而不能以上級(jí)的指示作為抗辯理由。”[12]對(duì)此，筆者認(rèn)為，因?yàn)橐?guī)范性文件造成民眾損失，國(guó)家賠償是必要的。主要理由在于：首先，從政府行政的目的來(lái)看，現(xiàn)代政府的終極目的是對(duì)人民負(fù)責(zé)而不是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。在傳統(tǒng)政府理論中，下級(jí)政府由上級(jí)政府任命產(chǎn)生，下級(jí)必須對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。所以，傳統(tǒng)政府的目的就是按照上級(jí)政府的職權(quán)維護(hù)秩序，并從統(tǒng)治的角度出發(fā)適當(dāng)兼顧民眾福祉。但這種傳統(tǒng)理論從16、17世紀(jì)開始就受到了猛烈批判。到了當(dāng)代，許多國(guó)家的憲法都明確表示國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，政府必須對(duì)人們負(fù)責(zé)。所以，盡管政府依然存在科層制，下級(jí)政府也一樣需要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，但這只是領(lǐng)導(dǎo)體制的問題。從終極目的來(lái)看，所有的政府都必須對(duì)民眾負(fù)責(zé)，對(duì)公民的福祉促進(jìn)負(fù)責(zé)，對(duì)公民的基本權(quán)利負(fù)責(zé)。其次，從制定規(guī)范性文件的根本目的來(lái)看，規(guī)范性文件制定的本意應(yīng)當(dāng)是為保護(hù)公民基本權(quán)利和促進(jìn)國(guó)民福利而為。政府的終極目的是對(duì)人們負(fù)責(zé)，維護(hù)公民權(quán)利，那么其制定的規(guī)范性文件必然圍繞這一主題展開和進(jìn)行。因此，制定的規(guī)范性文件損害了行政相對(duì)人的利益而沒有增進(jìn)其福利，賠償或者補(bǔ)償也就在情理之中了。最后，從文件的位階來(lái)看，我國(guó)的憲法和法律都對(duì)公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)益給予了法律保護(hù)，而規(guī)范性文件只能在法律允許的范圍內(nèi)為更好的保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)做出規(guī)定。如果規(guī)范性文件制定出來(lái)以后，損害了公民的基本權(quán)益，實(shí)際上是對(duì)法律的違背，因此也必須承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、規(guī)范性文件制定過程中法律風(fēng)險(xiǎn)的防范

從上文的分析來(lái)看，規(guī)范性文件制定過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)與法律責(zé)任是隨時(shí)存在的。盡管有法律風(fēng)險(xiǎn)未必有法律責(zé)任，但需要承擔(dān)法律責(zé)任之時(shí)就意味著最初的法律風(fēng)險(xiǎn)控制不夠?，F(xiàn)代政府要促進(jìn)人民福祉，保護(hù)公民權(quán)利，既不能無(wú)所作為，也不能亂作為。依法作為，按照法律規(guī)定，規(guī)范有序地進(jìn)行規(guī)范性文件的制定，成為防范法律風(fēng)險(xiǎn)的必須要件。

（一）規(guī)范性文件制定主體要適格

行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件是實(shí)現(xiàn)管理權(quán)限的重要途徑。但是，并非所有的行政機(jī)關(guān)都可以制定規(guī)范性文件。在法治中國(guó)理念不斷推進(jìn)的前提下，規(guī)范性文件制定要防范法律風(fēng)險(xiǎn)，就必須主體適格。實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件制定主體適格的方式有兩種：

第一種方式是法定方式。也就是說(shuō)，可以由上級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)對(duì)規(guī)范性文件制定的適格主體進(jìn)行登記和發(fā)布。目前，一些地區(qū)正在實(shí)踐這一思路。如揚(yáng)州市邗江區(qū)人民政府辦公室2011年9月8日發(fā)布了《關(guān)于公布規(guī)范性文件制定主體的公告》。該公告指出，根據(jù)《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》（省政府第54號(hào)令），經(jīng)區(qū)政府審核規(guī)定了57個(gè)規(guī)范性文件制定主體。[13]再如常熟市政府法制辦公室2010年12月21日發(fā)布的《關(guān)于公布規(guī)范性文件制定主體的公告》中規(guī)定了62個(gè)規(guī)范性文件制定主體。[14]從這兩個(gè)公告來(lái)看，有幾個(gè)問題值得注意：第一，即該公告的權(quán)力來(lái)源。兩份公告都指出其依據(jù)是（江蘇）省政府第54號(hào)令，即發(fā)布實(shí)施《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》。特別是啟東市《關(guān)于公布全市規(guī)范性文件制定主體及其備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的通知》中明確指出：“根據(jù)《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》（省政府令第54號(hào)）第6條第2款和第22條第3款的規(guī)定，現(xiàn)將全市規(guī)范性文件制定主體及備案監(jiān)督機(jī)關(guān)名單予以公布（詳見附件）?！痹僮屑?xì)尋找該《規(guī)定》的具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)第6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，制定規(guī)范性文件，但應(yīng)當(dāng)本著精簡(jiǎn)、效能的原則予以控制。依法可以制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)，由同級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)向社會(huì)公布?！痹摗兑?guī)定》第22條規(guī)定：“規(guī)范性文件發(fā)布后，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起15日內(nèi)，由制定機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定向上級(jí)行政機(jī)關(guān)（以下統(tǒng)稱備案監(jiān)督機(jī)關(guān)）報(bào)送備案：（一）政府規(guī)范性文件報(bào)上一級(jí)人民政府備案；（二）部門規(guī)范性文件報(bào)本級(jí)人民政府備案；（三）縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，報(bào)設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的縣級(jí)以上地方人民政府備案?！闭J(rèn)真查看這兩條規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，并沒有要求地方政府依據(jù)省級(jí)政府的規(guī)章對(duì)規(guī)范性文件的制定主體做出明確規(guī)定。第二，邗江區(qū)和常熟市發(fā)布《關(guān)于公布規(guī)范性文件制定主體的公告》的主體不同，前者為區(qū)政府辦，后者為常熟市法制辦?！蛾P(guān)于公布規(guī)范性文件制定主體的公告》本身就是規(guī)范性文件，可見有關(guān)部門尚未真正理解規(guī)范性文件的備案登記。第三，邗江區(qū)和常熟市發(fā)布的《關(guān)于公布規(guī)范性文件制定主體的公告》中，有關(guān)規(guī)范性文件制定主體的機(jī)構(gòu)也不同。事實(shí)上，《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第3條明確規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指除規(guī)章以外，由本省行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件。前款所稱本省行政機(jī)關(guān)（以下統(tǒng)稱制定機(jī)關(guān)），包括：（一）地方各級(jí)人民政府；（二）縣級(jí)以上地方人民政府所屬工作部門；（三）縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)；（四）法律、法規(guī)授權(quán)的組織。地方各級(jí)人民政府設(shè)立的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下設(shè)機(jī)構(gòu)，不得制定規(guī)范性文件?！钡?條已經(jīng)對(duì)哪些行政機(jī)關(guān)具有規(guī)范性文件制定資格做出了明確規(guī)定，沒有必要再據(jù)此做出更為細(xì)致的規(guī)定。

第二種方式是自我反思方式。制定規(guī)范性文件的主體在制定規(guī)范性文件之時(shí)，為了防范法律風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)追問自己是否有制定規(guī)范性文件的權(quán)力。根據(jù)我國(guó)的一般行政法基本理論，規(guī)范性文件的制定主體包括：各級(jí)人民政府及其派出機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、垂直管理的各單位，如區(qū)政府、區(qū)政府各部門、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、各街道辦事處等，而如紅十字會(huì)、XX領(lǐng)導(dǎo)組辦公室指揮部等不具備規(guī)范性文件發(fā)文主體資格。特別是XX領(lǐng)導(dǎo)組辦公室指揮部等臨時(shí)性機(jī)關(guān)，其成立本身就承擔(dān)有很多職能，因此這些機(jī)構(gòu)往往是為了履行職能而制定規(guī)范性文件，這就在不經(jīng)意間違背了法律要求。因?yàn)榉且?guī)范性文件制定主體不得自行制定涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件。

（二）規(guī)范性文件制定內(nèi)容要合法

規(guī)范性文件一經(jīng)制定出來(lái)就會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生重要影響。因此，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件之時(shí)，必須對(duì)文件的具體內(nèi)容進(jìn)行反思，特別是從合法層面進(jìn)行反思。從合法層面來(lái)看，規(guī)范性文件制定的內(nèi)容如果不合法，必然導(dǎo)致具體行政行為不合法。如2007年，河北成安縣委（2007）18號(hào)文件，即“縣委縣政府關(guān)于秋季秸稈還田和禁燒工作的實(shí)施意見”。其中明確規(guī)定：“確需放倒、撂倒玉米秸稈的農(nóng)戶，需持有成安縣秸稈還田和禁燒指揮部統(tǒng)一印制的《秸稈放倒證》，并做到當(dāng)天放倒，當(dāng)天清運(yùn)。否則，按影響農(nóng)機(jī)統(tǒng)一作業(yè)論處”。2007年9月24日，成安縣某鎮(zhèn)張老漢以先割倒的方式收玉米時(shí)，因沒有縣里發(fā)的《秸稈放倒證》而遭到鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)“秸稈還田和禁燒”工作人員的打罵。發(fā)放《秸稈放倒證》不止是成安一縣，附近的肥鄉(xiāng)縣也同樣發(fā)了文件，只是名稱叫《秸稈放倒許可證》，而且還多出了一個(gè)《準(zhǔn)運(yùn)證》。經(jīng)記者在網(wǎng)上查詢《秸稈放倒證》一詞，僅有的幾條相關(guān)新聞大都出自河北省邯鄲市各縣。[15]無(wú)獨(dú)有偶，2008年9月初，河南漯河裴城鎮(zhèn)政府頒布文件，要求每畝玉米繳費(fèi)500元，農(nóng)戶在辦理“砍伐證”、“準(zhǔn)運(yùn)證”后才能收割，否則將“給予嚴(yán)重處罰直至追究刑事責(zé)任”。[16]從這些案例來(lái)看，不管是成安縣委（2007）18號(hào)文件還是裴城鎮(zhèn)政府的文件，實(shí)際上是一種設(shè)立行政許可的行為。但行政許可只有法律才有權(quán)設(shè)立，規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)立，因此屬于典型的超越權(quán)限行為。

政府制定的規(guī)范性文件要保證內(nèi)容合法必須注意：一是我國(guó)相關(guān)法律明確指出了的權(quán)限和法律保留事項(xiàng)，這是規(guī)范性文件絕對(duì)不能逾越的?！读⒎ǚā返?條規(guī)定的十種情形就屬于法律絕對(duì)保留了的事項(xiàng)，任何其他規(guī)范性文件有涉及到該十條事項(xiàng)的，皆屬超越法定權(quán)限。二是違反上位法的規(guī)定構(gòu)成超越法定權(quán)限。上述所說(shuō)縣政府制定規(guī)范性文件要求公民辦理砍伐秸稈證的案例當(dāng)中，縣政府就超越了法定權(quán)限。因?yàn)椤缎姓S可法》第14-17條明確規(guī)定，地方政府無(wú)權(quán)制定行政許可。

（三）規(guī)范性文件的制定內(nèi)容要合理

從合理性層面來(lái)看，規(guī)范性文件制定的內(nèi)容要經(jīng)得起合理性考驗(yàn)。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)，其內(nèi)容必須是行政相對(duì)人能夠履行的，而且履行過程不會(huì)給行政相對(duì)人帶來(lái)過分困難。否則，過高要求或者渴求都只會(huì)因?yàn)槿狈ㄔO(shè)性而使得社會(huì)發(fā)展不前。如2009年9月17日廈門市某局將其起草的《廈門市某局關(guān)于規(guī)范施工招標(biāo)文件審查工作的通知》報(bào)送廈門市法制局進(jìn)行前置法律審查。審查過程中，廈門市法制辦認(rèn)為該通知有兩條存疑：一是該通知規(guī)定“關(guān)于設(shè)定投標(biāo)人的工程經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī)達(dá)到本通知附件中所列的施工技術(shù)要求較高和工程規(guī)模較大標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的具體情況對(duì)投標(biāo)人設(shè)定近3-5年來(lái)企業(yè)的類似工程經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī)（經(jīng)驗(yàn)收合格）等方面的附加合格條件，但不得設(shè)定項(xiàng)目經(jīng)理的工程經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī)和施工機(jī)械設(shè)備要求?！倍恰暗谌c(diǎn)：關(guān)于設(shè)定投標(biāo)人的信用等級(jí)：符合下列條件之一，且滿足信用等級(jí)要求的潛在投標(biāo)人不少于30個(gè)的項(xiàng)目，可以增設(shè)投標(biāo)人最近年度的信用評(píng)價(jià)等級(jí)為BB+及BB+以上等級(jí)的附加合格條件：……”[17]廈門市法制辦認(rèn)為這兩條規(guī)定履行過程將會(huì)導(dǎo)致不符合情理現(xiàn)象。廈門市法制辦的決定是正確的。因?yàn)槿绻麑⑦@兩部分內(nèi)容規(guī)定過死，將導(dǎo)致一松一緊的情形，使得招投標(biāo)工作有空隙被人所乘。特別是對(duì)信用等級(jí)規(guī)定太高，可能不符合廈門市的實(shí)際情況，即本地可能高等級(jí)的企業(yè)還不夠多。由此可見，規(guī)范性文件內(nèi)容要合理，即必須符合情理。

（四）規(guī)范性文件制定程序要正當(dāng)

英國(guó)古老的正當(dāng)程序原則告訴我們，一是任何人不能做自己案件的法官，二是任何人都有被公正聽取意見的權(quán)利。當(dāng)然，現(xiàn)在程序正當(dāng)原則已經(jīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了發(fā)展，在內(nèi)容方面也有相當(dāng)多的進(jìn)步。就規(guī)范性文件的制定程序而言，古老的程序正當(dāng)原則一直是“達(dá)摩克利斯之劍”，警醒規(guī)范性文件的制定者。正如一些學(xué)者所說(shuō)的：行政規(guī)范性文件的正當(dāng)性不僅僅是指“合法律性”，還要求所依據(jù)的法律是符合現(xiàn)代憲政價(jià)值要求的正義的法。[18]因此，規(guī)范性文件制定必須遵循程序正當(dāng)原則。在當(dāng)代中國(guó)，制定規(guī)范性文件要講究正當(dāng)程序，其中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是要根據(jù)公眾參與原則，充分考慮行政相對(duì)人的意見和利益。蔡定劍教授指出：“作為一種制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！盵19]在行政法學(xué)上，我們可以將規(guī)范性文件制定過程中的公眾參與界定為有權(quán)制定規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)在遵照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定下，在充分保障公開、公平、公正的前提下，依照法定條件和程序制定規(guī)范性文件。在現(xiàn)代法治建設(shè)語(yǔ)境當(dāng)中，規(guī)范性文件程序正當(dāng)，公眾參與已經(jīng)成為必不可少的程序。要防范法律風(fēng)險(xiǎn)，可以采取如下措施：一是行政機(jī)關(guān)要聽取利益關(guān)系人的意見。當(dāng)規(guī)范性文件制定可能會(huì)損害一些相對(duì)人的利益時(shí)，應(yīng)通過聽證會(huì)、座談會(huì)等方式聽取意見，反饋信息。二是要邀請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行座談，聽取意見和建議。三是必要的調(diào)查研究，聽取基層意見。只有做到程序周延，才能盡可能地減少法律風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）