政府制度創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用

袁剛　張小康

摘 要：在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，市場配置資源在客觀上存在的不足需要政府發(fā)揮對經(jīng)濟活動的引導(dǎo)和規(guī)范作用。政府作為制度創(chuàng)新的主體，要充分利用自有優(yōu)勢，彌補市場失靈的缺陷；通過制度創(chuàng)新，使地方政府間形成良好的協(xié)調(diào)合作機制，促進區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：制度創(chuàng)新；區(qū)域經(jīng)濟；京津冀地區(qū)

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0038-05

收稿日期：2014-03-29

作者簡介：袁剛（1971—），男，河北保定人，河北大學(xué)政法學(xué)院教授，研究方向為中國政府與政治；張小康（1982—），男，河北保定人，河北大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，研究方向為中國政府與政治。

基金項目：本文系中西部高校提升綜合實力工程項目“首都經(jīng)濟圈與河北發(fā)展研究”的階段性成果。

區(qū)域經(jīng)濟是指在一定的地域內(nèi)，由各種生產(chǎn)要素有機結(jié)合而產(chǎn)生的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟關(guān)系。它是以一定的地域為范圍，以地域的合理分工為基礎(chǔ)，結(jié)合經(jīng)濟要素和區(qū)域要素，通過對有限資源的合理配置而形成的經(jīng)濟綜合體。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是對一定地域內(nèi)的經(jīng)濟、社會等目標進行的總體布局和規(guī)劃。當前，我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃主要集中于珠三角、長三角、環(huán)渤海三大區(qū)域，而且這三大區(qū)域已經(jīng)成長為中國經(jīng)濟增長的三駕馬車。但就綜合實力和發(fā)展水平而言，以京津冀都市圈為核心的環(huán)渤海區(qū)域與長三角、珠三角兩大經(jīng)濟圈相比還有很大差距。隨著全球化競爭的加劇和中國改革開放的不斷深入，市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用得到了增強。然而，市場機制的自發(fā)性和盲目性以及和諧社會建設(shè)的重要性和迫切性，要求中央和地方政府對區(qū)域內(nèi)資源要素進行優(yōu)化整合，即通過一系列制度創(chuàng)新，加速推進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，而這對于京津冀地區(qū)而言尤為迫切。

一、京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境

（一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

首先，相比長三角地區(qū)，京津地區(qū)未能像上海市那樣對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)揮輻射、統(tǒng)領(lǐng)和拉動作用，相反卻更多地吸附了區(qū)域內(nèi)的資金、技術(shù)、人才等資源，既加劇了地區(qū)間的競爭，又影響了地區(qū)整體實力的提升。其次，在區(qū)域內(nèi)部，京津地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢明顯，經(jīng)濟發(fā)達，技術(shù)領(lǐng)先，科研力量強大，市場發(fā)育程度較高；而河北省大部分地區(qū)技術(shù)工藝落后，科研力量較弱，市場發(fā)育程度也較低，經(jīng)濟發(fā)展在總體上呈現(xiàn)出京津強、河北弱的態(tài)勢。據(jù)2011年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，北京市、天津市的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值分別是全國平均水平的2.28倍和2.46倍，均高于全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值；河北省的GDP總量為24228.2億元，同比增長11.3%，居全國第6位，但是其人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為33719元，僅達到全國平均GDP的九成，居全國第14位，遠低于廣東、江蘇、浙江等發(fā)達省份。而且，令人尷尬的是環(huán)京津地區(qū)仍有32個國家和省級扶貧開發(fā)重點縣，貧困人口達270多萬，扶貧任務(wù)十分艱巨。河北省與京津地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平上存在巨大差距，也極大地削弱了京津冀經(jīng)濟圈的綜合實力。

（二）自然資源匱乏，生態(tài)環(huán)境惡化

京津冀地區(qū)淡水資源匱乏。據(jù)資料顯示，環(huán)渤海地區(qū)嚴重缺水城市有25個，占該地區(qū)城市總數(shù)的一半左右。北京市、天津市不僅嚴重缺水，而且還過度依賴河北的水源。天津市用水的93%、北京市用水的80%來源于河北省。為保護水源，河北省近年來關(guān)停耗水或有污染企業(yè)近萬家，大規(guī)模地實施了風(fēng)沙源治理、退耕還林和稻改旱工程。但由于生態(tài)補償機制不完善等原因，在環(huán)京津周邊仍存在一條罕見的貧困帶，這些地方人們的生活還很困難，與西部最貧困的地區(qū)處于同一發(fā)展水平。另外，近兩年來，京津冀地區(qū)的霧霾天氣嚴重影響了當?shù)氐纳a(chǎn)、生活，對人民身體健康產(chǎn)生了極大的危害，也使地方政府面臨著經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的沉重壓力。尤其是河北省治理大氣污染的任務(wù)十分艱巨，國家已對石家莊、唐山、保定、廊坊4個城市實行大氣污染物特別排放限值控制。然而，淘汰落后產(chǎn)能、壓減過剩產(chǎn)能會帶來失業(yè)和經(jīng)濟損失等問題，如果處理不當可能會形成一定的社會問題，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的壓力更大。

（三）城市空間布局不合理

京津冀地區(qū)在城市群功能布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)功能定位和重大生產(chǎn)力布局等方面缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計。北京、天津兩大城市功能過于集中，人口、資源、環(huán)境壓力較大，“大城市病”癥狀越來越明顯，對河北省的輻射作用有限。在區(qū)域發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)定位上，京津冀地區(qū)存在較大的趨同現(xiàn)象，三地產(chǎn)業(yè)的互補性較差，不利于發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，容易造成重復(fù)建設(shè)與資源浪費，更容易加重地方之間的過度競爭和地方保護，導(dǎo)致市場分割、跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足和公共事務(wù)治理失靈問題。因此如何優(yōu)化城市群布局、加快交通一體化建設(shè)、轉(zhuǎn)移和承接城市功能、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升公共治理能力是當前京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的突出問題。

（四）區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新動力不足

區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新是指在一定區(qū)域內(nèi)，企業(yè)、高校及科研院所、科技服務(wù)機構(gòu)等，在政府政策或自身意愿引導(dǎo)下，進行信息、技術(shù)、資金和勞務(wù)等資源及要素的交流，通過協(xié)作、互動促進創(chuàng)新活動的過程。通過區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新可以實現(xiàn)知識成果向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，增強區(qū)域競爭力，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。有統(tǒng)計顯示，河北省高層次人才比較匱乏、R&D經(jīng)費投入少、專利授予量少、技術(shù)合同成交額低，與京津地區(qū)的創(chuàng)新能力存在一定的差距。而且，從京津冀地區(qū)的區(qū)域整體來看，受部門利益和地方利益的制約，在創(chuàng)新管理中條塊分割、多頭管理體制障礙和政策壁壘等都未能得到有效突破，區(qū)域間科技資源共享理念尚未完全形成，跨省市的科技信息、資源共享的深度與廣度不夠，創(chuàng)新資源的流動受阻，利用效率低下，創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化不通暢。[1]總之，三地協(xié)同創(chuàng)新的市場、制度和政策環(huán)境還不完善。

（五）缺乏高效的協(xié)調(diào)合作機制

當前，京津冀地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展面臨的諸多問題，在相當程度上是因為缺乏有效的磋商協(xié)調(diào)機制造成的。出于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的壓力和責(zé)任，京津冀地區(qū)之間簽署了一些雙邊或多邊的合作治理協(xié)議，但受“行政區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展模式和科層制管理體制慣性的影響，在追逐地方利益最大化的目標刺激下，現(xiàn)有的合作框架協(xié)議更多是淺層次、非均衡的合作，有些框架協(xié)議仍然停留在字面上，缺乏實施的保障機制。推進京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化向縱深發(fā)展，需要構(gòu)建一套有效運轉(zhuǎn)的合作機制，協(xié)調(diào)解決各地方經(jīng)濟發(fā)展定位、環(huán)境保護規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列問題。為此，推進京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迫切要求在合作的組織機制、利益表達、共享和補償機制、法律保障機制、績效考核機制等方面進行制度創(chuàng)新和突破。

二、政府制度創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用

政府制度創(chuàng)新是指在人們現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活條件下，政府與相關(guān)的公共部門通過創(chuàng)設(shè)新的、更能有效激勵人們行為的規(guī)則、機制和政策，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和變革的過程。其核心內(nèi)容包括政府職能、政府組織、政府管理方式和手段等方面的制度革新。政府制度創(chuàng)新很大程度上依賴于中央和地方政府以改革的精神創(chuàng)新思路，從公共服務(wù)提供者的角度努力為經(jīng)濟社會活動創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)、高效、廉潔的服務(wù)環(huán)境，解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中因市場本身的缺陷而產(chǎn)生的問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?？茖W(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。因此，政府要在發(fā)揮市場的決定性作用的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟、法律和公共政策等手段，合理引導(dǎo)資源配置和要素流動，維護公平競爭的市場秩序，為市場經(jīng)濟健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

（一）政府進行制度創(chuàng)新的先天優(yōu)勢

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度創(chuàng)新的主體主要包括政府、非政府組織和個人，其中，政府是制度創(chuàng)新的主要供給者。[2]尤其是對于京津冀地區(qū)而言，政府制度創(chuàng)新對該地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有著先天的優(yōu)勢。

1.先天的政治優(yōu)勢。京津冀都市圈位于我國政治、文化中心，依托北京市獨特的政治區(qū)位優(yōu)勢，在城市布局、區(qū)域規(guī)劃等戰(zhàn)略發(fā)展問題乃至幫助協(xié)調(diào)解決具體問題上，因容易受到中央重視而被納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略當中。實際上，通過對較優(yōu)經(jīng)濟區(qū)位的地方或區(qū)域賦予特殊政策，促進該地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，一直是我國改革開放以來先行先試政策的集中體現(xiàn)。2006年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》，標志著天津濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)由地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。天津濱海新區(qū)的開發(fā)開放有力地提升了京津冀地區(qū)乃至環(huán)渤海地區(qū)的國際競爭力。2010年底，國務(wù)院印發(fā)了新中國成立以來的第一個全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃——《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，京津冀地區(qū)被列為國家層面的優(yōu)化發(fā)展開發(fā)區(qū)域，這本身就是政府制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn)?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出的“推進京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈，推進河北沿海地區(qū)發(fā)展”，標志著京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家的新戰(zhàn)略。2014年2月底，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會，專門聽取了京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展工作匯報，可以預(yù)見在中央支持下京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展將會加速推進。目前，《京津冀都市圈發(fā)展規(guī)劃》的編制和審批工作正在進行，京津冀地區(qū)將迎來前所未有的發(fā)展機遇。

2.行政效力的合法強制優(yōu)勢。政府行政是國家意志的執(zhí)行。相較其他社會組織，政府是社會中能夠唯一合法使用強制力的機關(guān)。政府可以在其法定的管轄范圍內(nèi)，對涉及社會公共利益的事務(wù)進行合理的規(guī)劃，制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布命令和決定，規(guī)范和調(diào)節(jié)各行為主體的經(jīng)濟活動。政府制度創(chuàng)新的強制優(yōu)勢使得市場主體必須重視政府的經(jīng)濟發(fā)展政策，遵照政府制定的有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃進行生產(chǎn)和經(jīng)營。例如：面對日益嚴重的環(huán)境污染問題，政府可以通過制定相應(yīng)的環(huán)境保護法規(guī)和地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度，促使環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展并舉。

3.制度創(chuàng)新的成本優(yōu)勢。政府進行制度創(chuàng)新本身就是政府宏觀調(diào)控職責(zé)的一部分。企業(yè)與個人組織力量之相比，政府支付創(chuàng)新成本的能力較強，如提供界定和保護產(chǎn)權(quán)的政策和費用，建立與新產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的財稅體制，以及構(gòu)建緩和社會矛盾的社會保障體系，政府有足夠的保障機制使得制度創(chuàng)新得以完成。[3]并且，政府制度創(chuàng)新的目的在于優(yōu)化公平競爭環(huán)境，激發(fā)市場和社會活力，它所產(chǎn)生的潛在利益可以由社會共享。因此，政府制度創(chuàng)新的收益往往要大于成本。就區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來說，京津冀地區(qū)作為重要的利益伴生主體，政府制度創(chuàng)新將惠及區(qū)域內(nèi)不同的經(jīng)濟主體。京津冀地區(qū)政府間的合作，無論從制度創(chuàng)新角度還是從經(jīng)濟發(fā)展角度，都會形成互惠共贏的局面。

（二）政府制度創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的積極作用

世界銀行對近50年各國政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用的研究表明：“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵，這已越來越成為人們的共識”。[4]作為公共服務(wù)的提供者和市場秩序的維護者，政府制度創(chuàng)新為我國經(jīng)濟體制改革提供了有益的經(jīng)驗積累，引領(lǐng)著市場化改革的發(fā)展方向。隨著經(jīng)濟改革的深入，政府制度創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用也日漸明顯。

1.優(yōu)化社會資源配置。經(jīng)濟發(fā)展的目的是努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化，而實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的最大化則是政府追求的理性目標。政府希望通過經(jīng)濟績效保持政權(quán)的長期合法性，通過一系列的財政政策和貨幣政策等宏觀調(diào)控手段實現(xiàn)社會財富的公平分配。但是，我們必須要面對的一個現(xiàn)實問題是，我國目前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性仍然存在，甚至有些地區(qū)間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差距有進一步拉大的趨勢。

以京津冀地區(qū)為例，北京市、天津市比較區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平遙遙領(lǐng)先。雖然區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展方向是地區(qū)一體化，但是各地政府出于績效考核的壓力，尤其是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，愈發(fā)強烈地要求獲得新的發(fā)展機遇和更多的優(yōu)惠政策和資源。同時，經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)則希望維持自己的既得利益，穩(wěn)定當前現(xiàn)有的優(yōu)勢地位。這種經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的互相競爭和復(fù)雜的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)關(guān)系倒逼著政府進行制度創(chuàng)新，使政府更加清晰地認識到當?shù)氐膶嶋H需要和區(qū)位優(yōu)勢。京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展要求各地方政府之間要建立良好的政策協(xié)調(diào)、利益協(xié)調(diào)、爭議解決、廣泛參與機制，促成區(qū)域經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展。

2.降低制度創(chuàng)新的成本。政府制度創(chuàng)新有著天然的成本優(yōu)勢。制度創(chuàng)新在本質(zhì)上是對原有制度的改革，而改革勢必要牽扯到利益分配問題，這就不可避免地要損害一部分人的既得利益。因此，需要對制度創(chuàng)新做事前評估，準確預(yù)測成本和收益的關(guān)系，而且為確保收益最大化，必須選擇那種交易成本低的制度安排。戴維·菲尼就制度成本的研究指出：“制度設(shè)計的成本取決于用于設(shè)計新的制度安排的人力資源和其它資源的要素價格”。[5]當前，我國市場經(jīng)濟發(fā)育不健全，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，以及進入相關(guān)領(lǐng)域還存在的政策壁壘等問題增加了微觀主體制度創(chuàng)新的成本。而政府制度創(chuàng)新可以彌補企業(yè)在信息、人力、物力、財力方面的不足，有效地降低制度創(chuàng)新的成本，所以，我國目前的市場經(jīng)濟更多帶有政府主導(dǎo)的特征。

三、有效促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政府制度創(chuàng)新

政府制度創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系符合經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑相互作用的原理。京津冀地方政府作為制度創(chuàng)新的供給者，要緊緊圍繞經(jīng)濟體制、社會體制、生態(tài)文明體制和行政管理體制等方面進行制度創(chuàng)新，整合各種有利于經(jīng)濟發(fā)展的社會資源和要素，充分發(fā)揮制度建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和保障作用。

（一）在經(jīng)濟建設(shè)方面，既要充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，又要強化政府的導(dǎo)向和調(diào)控作用

就京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點是過度重型化，鋼鐵、石化、電力和建材四個產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重過高，在當前節(jié)能減排、大氣污染防治的政策壓力下，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略升級，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)十分繁重。這就需要中央政府在財政政策、投資政策、項目安排等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局。對地方而言，京津冀地區(qū)要以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為目標，積極落實已簽署的深化經(jīng)濟與社會發(fā)展合作框架協(xié)議，在區(qū)域功能重構(gòu)、空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進行務(wù)實合作。在協(xié)同創(chuàng)新方面，三地要打破行業(yè)、部門和行政區(qū)域的界限，完善產(chǎn)學(xué)研合作政策和機制創(chuàng)新，協(xié)調(diào)好企業(yè)、高校和科研機構(gòu)之間的利益關(guān)系，提升跨區(qū)域資源整合能力和科技活動管理能力，為促進區(qū)域經(jīng)濟一體化奠定更堅實的基礎(chǔ)。

（二）在社會建設(shè)方面，創(chuàng)新區(qū)域社會治理體制機制

京津冀地區(qū)地處我國政治、文化中心，人口流動頻繁，社會治理和社會事業(yè)的健康發(fā)展關(guān)系到地區(qū)乃至全國的社會秩序和政治穩(wěn)定。京津冀地區(qū)的人口和社會治理問題考驗著政府制度創(chuàng)新的能力，要通過政府間的合作和溝通，深化教育、就業(yè)、衛(wèi)生、社會保障等方面的改革和對接。尤其是要加強三地養(yǎng)老、醫(yī)療保險支付方面的積極合作，建立京津冀地區(qū)個人賬戶聯(lián)網(wǎng)制度，使該地區(qū)居民共享公共醫(yī)療衛(wèi)生資源；創(chuàng)新社會治理方式，建立健全突發(fā)事件應(yīng)急合作機制、流動人口管理機制、信訪工作機制，構(gòu)建社會治安立體防控體系；激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮多元公共服務(wù)主體的作用，通過多種方式鼓勵社會資源參與公共服務(wù)的提供。通過社會治理和社會事務(wù)的一體化建設(shè)，為京津冀地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

（三）在生態(tài)文明建設(shè)上，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的環(huán)境保護制度、生態(tài)補償制度和責(zé)任追究制度

京津冀地區(qū)的風(fēng)沙源治理、大氣污染防治和水源地保護工作與該地區(qū)經(jīng)濟社會的健康、可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。面對日益嚴重的環(huán)境問題，除了積極爭取中央專項資金和國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)外，京津冀地區(qū)政府要聯(lián)手協(xié)作，建立由國務(wù)院有關(guān)部門牽頭的高規(guī)格的生態(tài)環(huán)境保護管理體制，認真落實《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，完善防護林建設(shè)、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作機制，建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度，建立“多災(zāi)種預(yù)警救助機制”，加強防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的協(xié)同合作。同時，要創(chuàng)新政府績效考核標準，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，加大生態(tài)文明建設(shè)在績效考核中的比重。

（四）在行政管理體制建設(shè)方面，轉(zhuǎn)變政府職能，加強府際協(xié)調(diào)，完善法律約束機制

1.順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，加大行政審批制度改革，積極打破市場壁壘，消除地方保護主義，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，形成政府推動、市場驅(qū)動的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局。

2.強化政府的組織協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新。京津冀地區(qū)要在中央政府的指導(dǎo)下，成立區(qū)域性的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立各種形式的定期磋商、合作推動和合作落實機制，統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的利益關(guān)系，解決區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的重大問題。

3.改變中央對地方政府的考核機制，將京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和府際良性互動指數(shù)納入績效評估考核的范圍，改變以往地方政府單純追求本地經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)作。

4.為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供有效的法律支撐。地方人大和常委會要及時制定地方性法規(guī)，對一些成熟的地方合作規(guī)劃、方案和政策進行立法，依法約束和保障京津冀經(jīng)濟發(fā)展中各主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，[6]避免每屆政府上任后各搞一套的做法。

改革開放的實踐證明，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展需要相應(yīng)的制度創(chuàng)新的支撐。黨的十八大明確提出了增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新動力，創(chuàng)新開放模式，培育帶動區(qū)域發(fā)展的開放高地，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新要求。這就要求地方政府發(fā)揮好制度創(chuàng)新的引導(dǎo)和規(guī)范作用，不斷增強政府制度創(chuàng)新能力，提高公共服務(wù)供給水平和效率，努力實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟健康有序、長期發(fā)展。

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[5]V·奧斯特羅姆，D·菲尼，H·皮希特.制度分析與發(fā)展的反思：問題與抉擇[M].商務(wù)印書館，1992.145.

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（責(zé)任編輯：牟春野）