崔世安的“善治夢(mèng)”

秦斌

作為2012年政制發(fā)展修訂《行政長官選舉法》後的首次特首選舉，澳門特別行政區(qū)第四任行政長官選舉8月31日舉行。400名選舉委員會(huì)委員中共有396名委員投票，現(xiàn)任特首、也是唯一候選人崔世安以超過選舉委員會(huì)全體委員半數(shù)的380票，得票率為95.96%，高票當(dāng)選，成爲(wèi)澳門特區(qū)第四任行政長官候任人，也實(shí)現(xiàn)了高民望、高提名、高選票的“三高”全勝結(jié)果。

崔世安的當(dāng)選，是澳門社會(huì)對(duì)其過去5年施政表現(xiàn)的肯定，這一點(diǎn)是社會(huì)的共識(shí)。過去5年來，本澳在以崔世安為首的第三屆特府領(lǐng)導(dǎo)下，在繼承賭權(quán)開放帶來的經(jīng)濟(jì)紅利的同時(shí)，不失時(shí)機(jī)地推出社會(huì)建設(shè)，突出“小政府、大社會(huì)”爲(wèi)目標(biāo)，以“長效機(jī)制”爲(wèi)總體特徵的制度化建設(shè)成爲(wèi)社會(huì)最強(qiáng)音。因此，歷史地看，2009年到2014年，五年間發(fā)生的變化，不僅標(biāo)誌著本澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，特區(qū)政府建設(shè)達(dá)到一個(gè)新高度，也意味著走過五年的崔氏施政跨越了新的里程碑，令人對(duì)崔世安的下一個(gè)任期充滿期待。

崔世安的當(dāng)選，是本澳主流民意的反映。過去半個(gè)月以來，已有中總、工聯(lián)、街總、婦聯(lián)、民建聯(lián)、中華教育會(huì)、僑聯(lián)、新青協(xié)、公務(wù)華員職工會(huì)等100多個(gè)社團(tuán)收集會(huì)員對(duì)崔世安參選政綱的意見及建議。據(jù)悉，收到的意見有九萬兩千多，佔(zhàn)近澳門人口五分之一，有力地回應(yīng)了“小圈子選舉”的質(zhì)疑。問卷數(shù)量具代表性，顯示了社會(huì)大衆(zhòng)高度關(guān)注是次選舉，也反映了居民對(duì)依法産生的行政長官抱有改善民生的期望。其實(shí)，早在崔世安於年初宣佈參選之時(shí)起，就有不少人認(rèn)爲(wèi)，這是一場(chǎng)沒有懸念的競(jìng)選，以至於到後來這場(chǎng)選舉成爲(wèi)了崔世安的單人獨(dú)奏。儘管如此，競(jìng)選工程還是認(rèn)真地進(jìn)行下去，組建競(jìng)選團(tuán)隊(duì)、拜票、提名、政綱、問答、公聽會(huì)、落區(qū)互動(dòng)……民主選舉的程序，一樣都不能少，本澳社會(huì)也又一次接受現(xiàn)代民主的洗禮。

我們注意到，有一種說法在小範(fàn)圍內(nèi)流傳，認(rèn)為今年的特首選舉依然是獨(dú)角戲，顯見本澳的民主進(jìn)程駐步不前。我們當(dāng)然不能認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)固然有失精彩，但是，也須看到的是，“三高”結(jié)果的背後，是贏得漂亮但贏得並不輕鬆，善豐事件、離補(bǔ)風(fēng)波、公投鬧劇等事件的撲朔迷離，一度繃緊社會(huì)神經(jīng)，無形中給崔的連任憑添諸多壓力。因此，今年的特首選舉，在本澳的現(xiàn)代化民主發(fā)展上，註定會(huì)留下應(yīng)有的歷史財(cái)産。

必須指出的是，崔世安在選舉中取得的高民望，只是過了民意的第一關(guān)，他未來5年的挑戰(zhàn)依舊巨大，因此，或許崔的當(dāng)選乃意料之中，但他未來五年的施政動(dòng)向卻令整個(gè)澳門社會(huì)翹首以待。

一、崔世安的“善治夢(mèng)”

崔世安未來5年會(huì)怎麼辦？根據(jù)既往的分析及其本人的施政風(fēng)格，“穩(wěn)中求變、力保民生”會(huì)是主基調(diào)，這點(diǎn)可在他的參選政綱中得到體現(xiàn)。8月16日，第四屆行政長官選舉唯一候選人、現(xiàn)任行政長官崔世安公佈題為“同心致遠(yuǎn)，共享繁榮”的參選政綱，詳細(xì)闡述未來五年施政理念及藍(lán)圖。從既有的資料看，政綱除序言外，分宜居、發(fā)展、關(guān)愛、善治四個(gè)篇章，包括民生、經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療等主要範(fàn)疇，基本涵蓋所有議題。

應(yīng)該說，這份參選政綱是崔世安未來五年施政的總體構(gòu)想，但也是他過去5年施政方針的延續(xù)。我們可以看到，崔世安過去5年施政的最大特色就是主打民生，強(qiáng)化以民爲(wèi)本，積極回應(yīng)本澳社會(huì)和市民的民生訴求，切實(shí)做到施政爲(wèi)民、紓困濟(jì)民的政策意圖，能夠鮮明、有力、準(zhǔn)確地回應(yīng)當(dāng)前澳門社會(huì)面對(duì)的主要問題和民意關(guān)注的焦點(diǎn)所在。這是崔世安過去5年施政最成功的地方，未來5年，沒有理由不延續(xù)下去。

崔世安的參選政綱中，除了著眼於當(dāng)前熱門社會(huì)訴求，也著眼於社會(huì)成長和政府建設(shè)，折射出崔世安及其團(tuán)隊(duì)對(duì)施政理念的理解漸入佳境，這一點(diǎn)最突出的表現(xiàn)在於“善治”理念的提出。

“善治”是21世紀(jì)後政治學(xué)和公共管理最重要的範(fàn)疇之一，表示政府治理的最佳狀態(tài)，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。它所提出的治理理念和善治的制度架構(gòu)，實(shí)質(zhì)是一種與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治完全不同的全新的社會(huì)管理方式。它強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性，最終目標(biāo)是謀求公共利益的最大化。在著名學(xué)者俞可平看來，隨著全球化時(shí)代的來臨，人類的政治生活發(fā)生的重大的變革，就是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance）。因而實(shí)施善治，構(gòu)建政府與公民、市場(chǎng)和社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)係，便成爲(wèi)當(dāng)代政府治理的必然選擇。

善治的核心特徵在於它是政府與社會(huì)、政府與公民、政府與市場(chǎng)對(duì)公共事務(wù)的互動(dòng)合作管理，是政府與公民社會(huì)的一種寬容爲(wèi)本、合而不同、合而共生的互促互進(jìn)關(guān)係，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的深刻意蘊(yùn)在於政府的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治是一個(gè)實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的良性互動(dòng)與合作的過程（張義忠）。

如此看來，崔世安現(xiàn)在提出“善治”構(gòu)想，顯然符合本澳的現(xiàn)實(shí)需要，而且放在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，具有其特別的政治厚度。近年來，本澳社會(huì)發(fā)展日新月異，但也不得不承認(rèn)，看得見的地方進(jìn)步很快（經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等），看不見的地方退步很快（城市文化、社會(huì)風(fēng)尚等），社會(huì)失序的跡象日益明顯，已經(jīng)蔓延到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，由於貧富差距、庸官當(dāng)?shù)?、土地糾紛、勞工權(quán)益等引起的社會(huì)矛盾和社會(huì)衝突在不斷增加，有的還出現(xiàn)激化趨勢(shì)或?qū)е麓笠?guī)模群體性事件，這些都是不容否認(rèn)的事實(shí)。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下，消極庸俗的官場(chǎng)文化不僅敗壞了官場(chǎng)風(fēng)氣，而且也背離了以民爲(wèi)本的施政理念，甚至破壞了官場(chǎng)生態(tài)，兼之官本位思想的糅雜，官僚階層的集體自利性，使得政府成爲(wèi)一種社會(huì)的異化力量存在，也受到了社會(huì)各界的普遍質(zhì)疑，這也是不能忽視的事實(shí)。因此，要求政府改革的聲音，一浪高過一浪，不誇張地講，現(xiàn)在已經(jīng)不是要不要改的問題，而是如何改。行政改革成為一種必然，這是一種政治承諾，也是巨大的壓力。因?yàn)閷?duì)於澳門社會(huì)而言，或許每個(gè)人都知道必須行政改革，但去認(rèn)真思考改革方向並要爲(wèi)其擔(dān)負(fù)政治責(zé)任的人，首當(dāng)其衝的就是崔世安。

崔世安的參選政綱中“善治篇”大幅提到行政改革方向，未來五年，將重點(diǎn)探討在現(xiàn)有法律體制下陽光政府的制度建設(shè)，不斷推進(jìn)公共政策制訂的科學(xué)化和民主化，保障新聞、出版和言論自由。建立多層次的溝通渠道和對(duì)話交流機(jī)制，推進(jìn)公衆(zhòng)參與，完善政府回應(yīng)速度和質(zhì)量，增強(qiáng)政策解說能力，確保政府與社團(tuán)和居民的良好互動(dòng)與有效溝通，加強(qiáng)政策調(diào)研。整合和精簡(jiǎn)諮詢體系，優(yōu)化諮詢機(jī)構(gòu)的功能和作用，使其真正成爲(wèi)政府與居民的交流橋樑。

寥寥數(shù)語，信息量卻極大，概括而言，就是溝通和合作，這無疑令人振奮。事實(shí)上，現(xiàn)在影響政府施政的最大障礙就是溝通合作機(jī)制的不健全，其中廣遭詬病的就是公眾諮詢體系。

澳門回歸以後，特區(qū)政府爲(wèi)極力打造民主政府和陽光政府形象，著力推進(jìn)公共政策的公衆(zhòng)諮詢，不可否認(rèn)的是，政府在諮詢方面的整體工作表現(xiàn)，比以前積極，成立的諮詢組織不斷增加、諮詢會(huì)也越來越多、向社會(huì)拋出的諮詢方案也在增加，這些都表明澳門特區(qū)的公共政策民主化程度有所提高。然而，從近幾年的相當(dāng)一部分公共政策的公衆(zhòng)諮詢實(shí)踐看，公衆(zhòng)諮詢的效果明顯變?nèi)?，甚至引起個(gè)別觀察者對(duì)公衆(zhòng)諮詢本身的質(zhì)疑和批評(píng)，“諮詢疲勞”、“諮詢過剩”、“爲(wèi)諮詢而諮詢”，西灣湖夜市計(jì)劃的一波三折就是鮮明的一例。越來越多的民衆(zhòng)也反映自身對(duì)政府的影響依舊有限，表示政府並未能在政策中貫徹民意，市民對(duì)澳門民主現(xiàn)況的滿意程度只屬中規(guī)中矩，市民與政府的關(guān)係依舊疏離，甚至有時(shí)候存在質(zhì)疑和民意反彈，可以說，公衆(zhòng)諮詢的形式主義越來越明顯，“民主口紅”正成為一種現(xiàn)實(shí)，這無疑是制度本身的尬尷。

如此看來，特府未來的行政改革方向，以優(yōu)化溝通機(jī)制，推進(jìn)公衆(zhòng)參與，尤其是整合和精簡(jiǎn)諮詢體系爲(wèi)切入點(diǎn)，確實(shí)符合善治的特徵。聯(lián)想到5年前，崔世安競(jìng)選第三任特首時(shí)，提出“陽光政府”，旨在推進(jìn)政府信息的透明化，到現(xiàn)在“善治”的提出，這是傳承中的發(fā)展。這裏面蘊(yùn)含著一個(gè)簡(jiǎn)單樸實(shí)的政治邏輯，政府信息透明後，從主動(dòng)接受監(jiān)督到共同參與治理，做到權(quán)力的回歸和讓渡，這確實(shí)是一種政治智慧。因此，我們認(rèn)為，以善治作爲(wèi)政府行政改革的目標(biāo)，表明政府建設(shè)的重大突破，也是方向性的勝利。

二、如何確保“善治夢(mèng)”不是癡人說夢(mèng)？

善治是一個(gè)過程，也是一種狀態(tài)。按照俞可平教授的觀點(diǎn)，善治的實(shí)現(xiàn)路徑是“公共利益最大化的過程”，其實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是“公共管理中的帕累托最優(yōu)”。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，它有以下六個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。

善治作爲(wèi)一種“有效的”和“良好的”治理模式，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性，並以謀求公共利益的最大化爲(wèi)最終目標(biāo)，特別強(qiáng)調(diào)行政“公民本位”、“顧客導(dǎo)向”和“服務(wù)理念”的要求。

這個(gè)願(yuàn)景聽上去很美，但註定不會(huì)是一個(gè)輕鬆和順利的過程。於本澳而言，對(duì)善治建設(shè)最大的障礙則來源於政府內(nèi)部的官僚制，如果不對(duì)官僚制進(jìn)行改良，我們看不到善治實(shí)現(xiàn)的可能。

在傳統(tǒng)的公共行政範(fàn)式中，德國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克斯·韋伯（Max Weber）倡導(dǎo)的官僚制（又稱韋伯行政範(fàn)式）一直是公共行政的經(jīng)典組織模式，它同樣影響並主導(dǎo)著澳門的公共組織。這個(gè)模式追求的是簡(jiǎn)單綫形的因果關(guān)係。主要特徵有兩點(diǎn)： 一是受泰勒與韋伯機(jī)械觀念支配的管理者，把公共組織看作一臺(tái)結(jié)構(gòu)相當(dāng)複雜的機(jī)械，追求穩(wěn)定的控制模式，運(yùn)轉(zhuǎn)其最有效的方法就是建立金字塔似的、由高層領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格控制的、等級(jí)森嚴(yán)的管理制度。韋伯行政範(fàn)式最大的弊病就在於，把一個(gè)行政業(yè)務(wù)流程硬性地分割爲(wèi)若干環(huán)節(jié)、橫跨多個(gè)部門，使一個(gè)完整的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中，這種注重行政節(jié)制而忽略業(yè)務(wù)連貫性的行政思維，很容易造成多頭指揮而使行政效率冗餘。

尤爲(wèi)重要的是，這種以分工爲(wèi)基礎(chǔ)的分割管理模式及其誘發(fā)的其他問題導(dǎo)致了澳門行政系統(tǒng)的低效和混亂，過細(xì)的分工導(dǎo)致了部門林立、職責(zé)交叉，也使一個(gè)完整的業(yè)務(wù)流程被若干部門和環(huán)節(jié)所分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。

正因爲(wèi)韋伯行政範(fàn)式在機(jī)制設(shè)計(jì)上的先天缺陷，再兼之時(shí)代變化的衝擊，韋伯官僚體制中的政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化，在澳門的實(shí)踐中走向了自己的反面，具像的表現(xiàn)爲(wèi)因?qū)I(yè)的交叉重疊，導(dǎo)致了整個(gè)行政結(jié)構(gòu)的分化紊亂和不協(xié)調(diào)，在利益主義的推動(dòng)下，各行政部門盲目擴(kuò)大自己的職能範(fàn)圍，爭(zhēng)權(quán)奪利，逐步惡化的職能交叉和業(yè)務(wù)重疊，使得行政管理中出現(xiàn)了許多共管領(lǐng)域，使得民衆(zhòng)不知所從，更爲(wèi)惡劣的後果是，這些共管領(lǐng)域不僅是一個(gè)單純?cè)黾庸芾沓杀镜膯栴}，而是在這個(gè)領(lǐng)域中有著命令不一致，指揮不統(tǒng)一的管理混亂問題。

如果把眼光放得更長遠(yuǎn)，就不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)，本澳的行政改革從特區(qū)政府成立初期就開始了，在按照基本法的要求對(duì)組織架構(gòu)進(jìn)行了一系列的重組和調(diào)整後，當(dāng)局的改革思路是把重點(diǎn)放在了“重組政府組織架構(gòu)，理順部門之間的職責(zé)權(quán)限”上，無論是將澳葡政府時(shí)期的7個(gè)政務(wù)司合並爲(wèi)5個(gè)司，還是將有關(guān)司局進(jìn)行合並，基本是延續(xù)這種思路。這種思路最大的弊端就是拘囿於局部的、表面的改動(dòng)，而未涉及深層次的問題本質(zhì)，所以一直以來成效不彰、屢遭詬病，其中未對(duì)官僚體制進(jìn)行反思是主因。當(dāng)然，我們也不會(huì)主張完全拋棄官僚制，畢竟官僚制在本澳的行政現(xiàn)實(shí)中仍然具有一定的合理空間，但是，在善治語境中對(duì)官僚制進(jìn)行反思和檢討，將二者有機(jī)結(jié)合並落實(shí)到本土實(shí)踐中，就顯得十分必要。

我們認(rèn)爲(wèi)，澳門行政改革的未來最佳路徑就在於，在以善治為政府目標(biāo)的前提下，以任務(wù)流程爲(wèi)主綫，每一項(xiàng)工作或業(yè)務(wù)處理都具有一個(gè)完整的流程，圍繞事務(wù)的處理將所涉及的各個(gè)部門或管理人員、各個(gè)環(huán)節(jié)、資源配置進(jìn)行有效整合，形成一個(gè)具體的流程，部門不再是流程的障礙，而成爲(wèi)有機(jī)的節(jié)點(diǎn)。

另外，善治理論中的“公共利益最大化的過程”宗旨，其實(shí)也是提醒政府，行政改革要有一個(gè)全新的思路，就是要跳出傳統(tǒng)的以限制政府規(guī)模、監(jiān)督公權(quán)力的既有思路，不再盯著政府的部門規(guī)模、公帑開支這些表面現(xiàn)象，而是從大局出發(fā)，要求政府作爲(wèi)一個(gè)整體，圍繞著公共管理目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化來開展行政改革，這就要求決策層通過對(duì)政府內(nèi)部相互獨(dú)立的各個(gè)部門和各種行政要素的整合、政府與社會(huì)的整合以及社會(huì)與社會(huì)的整合來實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，溝通、互動(dòng)、合作，從而實(shí)現(xiàn)蓮花寶地的長治久安。

實(shí)現(xiàn)善治，還不僅僅是政府內(nèi)部的改革。因?yàn)?，從“公共利益最大化的過程”的定義出發(fā)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，“善治模式”的探索同時(shí)在政府公共組織和公民社會(huì)領(lǐng)域兩個(gè)向度上展開。在公民社會(huì)領(lǐng)域，善治作爲(wèi)一種民主的決策機(jī)制或理性的決策形式，使得每個(gè)公民都能均衡地參與公共政策的制定過程，在爭(zhēng)議中達(dá)成妥協(xié)，以集體智慧和整體理性做出大家都能接受的決策。

從“公共利益最大化”的角度看，善治“強(qiáng)調(diào)共識(shí)而非對(duì)抗，主張包容而非排斥”，在制度設(shè)計(jì)上，“不僅能代表少數(shù)群體的少數(shù)利益，還能更準(zhǔn)確地表達(dá)每個(gè)人的意願(yuàn)，而且更具包容性，能夠代表更多的人、更廣泛的利益”。尤爲(wèi)重要的是，在公共利益最大化的追求過程中，政府不會(huì)偏袒一部分“壓力團(tuán)體”的利益，有能力用分散的成本創(chuàng)造出普遍的利益，而不是用分散的成本創(chuàng)造集中的利益。這顯然符合本澳的政治生態(tài)，也是一個(gè)日趨多元、利益博弈的海濱小城亟需強(qiáng)化和維持的協(xié)商式民主的需要。

今年是澳門特區(qū)成立15週年，本澳社會(huì)轉(zhuǎn)型也進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。從增量改革到存量改革的過程中，如何形成一種相對(duì)均衡的利益格局，如何形成一種使得利益格局能夠大致均衡的機(jī)制，將成爲(wèi)一個(gè)我們必須面對(duì)和解決的問題，而“善治”施政理念的提出，無疑是保持澳門可持續(xù)發(fā)展、解決錯(cuò)綜複雜的社會(huì)矛盾和實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的關(guān)鍵舉措，也是第四屆特府最值得期待的亮點(diǎn)。