從尤科斯一案看能源憲章

俄羅斯被位于荷蘭海牙的常設(shè)仲裁法院裁為定向尤科斯石油公司惡意征稅，違反《能源憲章條約》，涉及賠償高達500億美元。這給能源界帶來一陣騷動，也引起了大家對能源憲章條約的關(guān)注和討論。其實，國內(nèi)一直很少關(guān)注這個針對保護國際能源投資而制訂的多邊條約，而尤科斯一案引起了大家的注意。兩位筆者曾分別與能源憲章秘書長Urban Rusnák先生交流多邊能源合作的觀點，并到他們位于布魯塞爾的總部交流，正好借尤科斯案例分析能源憲章條約對中國和歐亞能源地緣政治的影響。

注重能源投資保護的能源憲章

能源憲章是建立在《能源憲章條約》基礎(chǔ)之上的一個重要的國際能源組織。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲國家意識到彌合東西方經(jīng)濟分裂、加強能源合作的必要性，倡議在歐亞各國之間建立一個多邊能源合作平臺。1991年12月，歐洲各國及澳大利亞、美國、日本等41國代表在海牙簽署《歐洲能源憲章》政治宣言。為給該宣言賦予法律效力，有關(guān)國家從1992年1月起，進行了兩年多談判，于1994年12月簽署《能源憲章條約》。簽署了《歐洲能源憲章》的美國和加拿大參與了談判，但并未簽署《能源憲章條約》。

1998年4月，條約在締約國開始生效，其他國家也相繼加入。目前能源憲章包括歐洲、中亞、高加索及日本、澳大利亞、蒙古等51個成員國，以及美國、中國等20多個觀察員國。近年來，能源憲章在推動成員國消除能源投資與貿(mào)易障礙、加強多邊能源合作等方面發(fā)揮了重要作用。

能源憲章的核心是以具有法律約束力的協(xié)定，保護多邊能源投資、貿(mào)易和運輸，建立一個真正開放的、非歧視性的能源市場。相對于其他國際能源組織，能源憲章有以下幾個突出的特點：一是建立在國際條約基礎(chǔ)之上，具有較強的法律約束力；二是涵蓋范圍廣，成員國包括生產(chǎn)國、消費國及過境運輸國，領(lǐng)域涵蓋油氣、煤炭和可再生能源在內(nèi)的各種能源，涉及從能源開發(fā)到終端消費的整個能源價值鏈；三是側(cè)重能源投資的保護，被稱為能源領(lǐng)域的WTO。

《能源憲章條約》是國際能源領(lǐng)域具有法律約束力的多邊條約，其合作框架包括投資保護、能源貿(mào)易和運輸保護、能源效率及爭端解決等幾方面，對象是各國的能源生產(chǎn)者、消費者和運輸者?！赌茉磻椪聴l約》只是針對能源部門需求而制定的國際規(guī)則主體，旨在保護外國投資，保證能源產(chǎn)品交易中的非歧視原則以及可靠的跨境運輸，并為國家間爭議提供解決機制和方案，提升能源效率，對推動和促進能源領(lǐng)域的貿(mào)易、投資和運輸活動具有重要意義。

能源憲章在能源領(lǐng)域建立了一個平衡的合作框架，讓需要進口或出口能源的成員國在這多邊框架里各取所需。例如能源出口國可以通過能源憲章吸引投資，從而保護自己的下游利益，而能源進口國也可以依賴《能源憲章條約》對境外能源投資的保護，加強能源供應(yīng)安全。這最終可以促進能源生產(chǎn)效率的提高并減少其對環(huán)境的影響，從而使各方獲益。

歐俄在能源憲章問題上的分歧

俄羅斯是全球最大的能源出口國之一，是歐洲國家非常重要的能源合作伙伴，也是能源憲章中重要而特殊的成員。俄羅斯是能源憲章的發(fā)起成員國，先后簽署過1991年的《能源憲章》和1994年的《能源憲章條約》。但由于種種原因，該條約在俄羅斯國內(nèi)一直未被國家杜馬批準通過。盡管如此，俄羅斯依然是能源憲章的重要成員國，在該組織中十分活躍，并參與能源憲章組織的日常決策機構(gòu)——能源憲章會議的活動。在能源憲章秘書處內(nèi)，俄羅斯人長期以來一直擔(dān)任副秘書長一職，其他方面的俄羅斯裔專家和雇員也占相當比重。另外，俄羅斯接受了《能源憲章條約》的臨時申請。根據(jù)能源憲章條約45條第1款，“如果第44條中所指簽字國的國內(nèi)憲法、法律或規(guī)定與臨時采用不一致，則此簽字國同意暫時采納本條約并等待條約正式生效?！?/p>

《能源憲章條約》是唯一包含俄羅斯和歐洲兩方的治理框架，兩者在能源領(lǐng)域都非常重要，影響著跨境能源交易、投資和運輸?shù)确矫?。全球能源治理很受國?nèi)能源政策影響，俄羅斯和歐洲的能源管理機制各不相同，雙方對全球能源治理的看法和利益也不一樣。俄羅斯與歐盟的分歧主要有以下幾點：

一、俄羅斯的能源管理強調(diào)國家資本主義和資源民族主義觀念，國家的主導(dǎo)地位非常重要，所以對財產(chǎn)權(quán)的定義一直很模糊，與歐洲國家有所差異，尤科斯案例就是最好的例子。俄羅斯和歐洲國家都會向營業(yè)者發(fā)放營業(yè)許可證，但區(qū)別是，在歐洲，除非證實持證人的經(jīng)營活動超出許可范圍，不然政府不能撤銷其許可證，而俄羅斯政府卻有權(quán)不經(jīng)過法院判決撤銷許可證。因此，俄羅斯能源公司和地區(qū)以及聯(lián)邦權(quán)力部門的關(guān)系對其營運非常重要，在天然氣領(lǐng)域，這一點尤為重要。例如俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）在能源領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，但也同時和俄羅斯外交政策聯(lián)系緊密，不能單從經(jīng)濟角度去解釋這家公司的一些行為。

二、歐盟認為俄羅斯應(yīng)該認可《能源憲章條約》，并簽署運輸協(xié)議草案，這引起俄羅斯的不滿。歐盟主要關(guān)心能源供應(yīng)安全，并想通過能源管理制度提高下游市場競爭力來保障這一點。俄羅斯關(guān)心的卻是能源需求安全，即控制上游資源和市場，于是更傾向于限制競爭、保證輸送安全的管理結(jié)構(gòu)。例如，俄羅斯會把一部分從哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦以及土庫曼斯坦等中亞地區(qū)購買的天然氣出口到歐洲，可是能源憲章強調(diào)跨國能源產(chǎn)品運輸自由，在該管理框架下，中亞國家可以使用俄羅斯管道出口天然氣到歐洲，這樣俄羅斯就不能控制中亞和歐洲之間的天然氣買賣，只能向中亞國家收取管道運輸費用。對于俄羅斯政府來說，這是根本不能接受的。

三、能源憲章條約還要求Gazprom向周邊消費國出售俄羅斯天然氣，換言之其天然氣銷售將會被他國公司掌握，為公司帶來巨大損失。例如俄羅斯要求烏克蘭不能占用交托他們輸送到歐洲的俄羅斯天然氣，在紛爭中也不能偏袒該國公司。由于這些差異，歐俄雙方目前在天然氣輸送制度上還未達成一致意見，加上俄烏能源爭端，歐盟與俄羅斯之間的天然氣貿(mào)易問題轉(zhuǎn)向政治化，達成國際天然氣輸送協(xié)議前景并不樂觀。

俄羅斯陷入尤科斯案例困局？

俄羅斯并非對能源憲章完全沒有興趣。實際上，在能源問題上，俄羅斯對歐洲市場的依賴遠大于歐洲對俄羅斯的依賴。歐盟一直是俄羅斯天然氣利潤最高的市場，對石油需求也很高，當他們開始進口LNG（液態(tài)天然氣）時，Gazprom（俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司）意識到歐盟能源市場結(jié)構(gòu)上的變化，因此俄羅斯希望通過能源憲章條約提供的平臺參與歐盟監(jiān)管政策制定。

俄羅斯采取的策略是，不認可也不完全退出《能源憲章條約》，以模糊的定位爭取最大利益，并在全球能源治理中發(fā)揮更重要的作用。2009年，普京頒布政令稱拒絕簽署能源憲章條約，并停止對該條約的臨時申請，但一直沒有退出能源憲章，態(tài)度強硬但曖昧。2010年，普京提出一個加強能源安全的草案，建議建立早期預(yù)警機制，不過草案的投資保護度沒有能源憲章條約的高，反映出俄羅斯認為歐洲對于投資保護的看法與其長期利益并不一致。

俄羅斯認為拒絕簽署能源憲章條約對自己比較有利，不完全退出以保留影響力也是聰明的做法，可是俄羅斯沒有考慮退出條約后仍需承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)該條約45條第3款，俄羅斯可以簡單的通過書面聲明來退出條約，但俄羅斯之前所同意的義務(wù)，在其退出后20年內(nèi)仍然有效。2009年的臨時仲裁也判定俄羅斯盡管從來沒有完全批準該條約，但這些條款對其仍具有法律約束力。常設(shè)仲裁法院認為，俄羅斯向尤科斯石油公司征稅是出于政治動機，為了把政敵霍多爾科夫斯基拉下臺，這違反了能源憲章條約第13條——“除非是為了公共利益、公平措施、并根據(jù)正當法律程序而且有合理賠償，締約方不得國有化、或通過等同國有化或征稅的措施獲取投資者在締約方任何領(lǐng)域的投資”。

其實，俄羅斯政府已經(jīng)決定退出條約，當局并不會太在乎條約的規(guī)范，也不接受尤科斯一案的判決，因此會上訴或是作出反擊。倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院副教授Jan Kleinheisterkamp表示，俄羅斯如果不能成功通過法律途徑推翻判決，又不支付500億美元賠償，索賠人的律師可以通過聯(lián)合153個國家的法庭，尤其是司法獨立國家的法庭，簽署全球仲裁協(xié)定，去追討俄羅斯海外資產(chǎn)。不過，牛津大學(xué)法學(xué)教授AntoniosTzanakopoulos認為，這將是一個費時、復(fù)雜和繁瑣的過程，而且成功率很低，加上只可追討純商業(yè)資產(chǎn)，中央銀行儲備、外交和軍事財產(chǎn)等國家資產(chǎn)均享受國家豁免權(quán)，并不會對俄羅斯產(chǎn)生很大影響。

歐亞能源紛爭對中國的啟示

宏觀來說，俄羅斯現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，急需外來投資，尤科斯一案如果處理不當，必將影響投資者信心，加上歐美制裁，俄羅斯和國際社會的關(guān)系將更加緊張。不過，牛津大學(xué)能源研究所高級研究員白根旭博士（Paik Koon-wook）認為，這將令俄羅斯更加靠攏亞洲，并加快俄羅斯與中國之間就阿爾泰天然氣管道的合作，這樣，俄羅斯就可以通過進入亞洲市場從而影響價格來應(yīng)對西方LNG開發(fā)商，屆時西方開發(fā)商在澳大利亞和加拿大等地的LNG項目均會受到影響，這有利于解決LNG“亞洲溢價”問題。在當前“俄羅斯VS歐美”的局勢下，中國會從俄羅斯轉(zhuǎn)向亞洲、中俄天然氣管道合作、LNG價格受影響等情況中獲益，成為低調(diào)的贏家。

尤科斯案也應(yīng)該引起我們對傳統(tǒng)能源思維的反思，調(diào)整凡涉能源必談能源安全的思維定勢。相對于能源安全和能源政治博弈，我們的關(guān)注重點應(yīng)該更接地氣，更多地轉(zhuǎn)向通過多邊國際制度和國際法來保護我們的海外能源利益。近年來，中國海外能源投資大幅度增加，而能源憲章突出強調(diào)的是對能源投資的保護。中國與中亞、俄羅斯等能源貿(mào)易顯著增加，相關(guān)貿(mào)易爭端及跨境運輸問題也日趨突出。隨著中國“一帶一路”建設(shè)的推進，中國與周邊國家的能源聯(lián)系將日益密切，需要保障的海外能源利益增多。這些國家中，俄羅斯、中亞各國等多已成為能源憲章的成員國，有的已成為觀察員國或有意加入該組織，深化與該組織的合作乃至加入，將大大利于中國相關(guān)能源利益的保障。

隨著海外能源利益的增多，中國能源合作將不可避免的從雙邊走向多邊。尤科斯一案的困局也許會增加部分人對我們可能面臨國際法律約束的擔(dān)心，從而能降低參與多邊能源合作的意愿。但從長遠和總體看，深化與能源憲章等國際能源組織的關(guān)系，加強多邊能源合作，對中國弊大于利。