政府行政成本比較研究

摘 要：政府行政成本問題一直是黨和政府高度重視的問題，但無論是縱向比較還是橫向比較，目前我國政府行政成本偏高都是不爭的事實。通過與發(fā)達國家、發(fā)展中國家及金磚國家相關(guān)資料的對比，給我國政府管理帶來的啟示是：增強成本效益觀念和納稅人意識，構(gòu)建“企業(yè)化政府”，強化預(yù)算剛性約束，加強事前事中監(jiān)督，是降低政府行政成本的有效措施。

關(guān) 鍵 詞：政府行政成本；成本效益；剛性約束

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0001-05

收稿日期：2014-06-09

作者簡介：譚桔華（1962—），女，湖南衡陽人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院期刊社副主編，研究員，研究方向為政府管理。

一、問題的提出

自黨的十六大以來，歷次黨的代表大會報告都專門闡述了降低政府行政成本問題。報告著重強調(diào)：要轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，解決機構(gòu)重疊問題，解決職責(zé)交叉、政出多門問題，要減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，減少行政層次，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。2012年12月4日，中央政治局會議審議通過了《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》；2013年11月25日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》。從黨的代表大會到中央政治局會議，勤儉從政，降低政府行政成本，已成為黨和政府工作的重要議題?？梢哉f，降低政府行政成本，既是世界各國政府管理的預(yù)期目標，也是理論界十分關(guān)注的研究課題。

對于政府行政成本的研究，在國外類似于政府績效研究。在新公共管理思想的影響下，西方國家對政府績效管理的重視由來已久。1993年，美國通過了《政府績效與成果法》（GPRA），自此美國對政府績效管理進入了實質(zhì)性階段。英國政府自20世紀80年代以來就開始推行績效管理制度。除英美外，丹麥、芬蘭、挪威、加拿大等經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家都廣泛推行政府績效管理。

我國的有關(guān)研究起步相對較晚。進入21世紀以來，其研究主要有：政府成本論（2001）；[1]政府行政成本簡論（2005）；[2]政府行政成本與績效研究（2009）；[3]行政成本及其治理（2004）；[4]降低行政成本， 提高政府效能（2007）；[5]四大因素決定政府“廉價”與否（2008）；[6]我國東西部地區(qū)政府行政成本比較研究（2008）；[7]我國政府績效管理研究的回顧與反思（2009）；[8]建立和推行地方政府績效管理制度（2009）；[9]政府行政成本減控的立法保障問題探析（2010）；[10]政府行政成本的結(jié)構(gòu)與治理問題研究（2013）[11]等等。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，以定量分析為主，著重進行比較研究。

二、衡量政府行政成本的相關(guān)指標

確定政府行政成本衡量指標，是進行行政成本研究的邏輯起點。

政府行政成本是指政府在一定時期內(nèi)為履行政府職能，向社會提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共物品的活動所付出的費用之和。[12]它在指標上主要體現(xiàn)為財政支出中的“行政管理費”或“行政支出”。2007年以前以“行政管理費”作為代表指標，2007年以后則以“行政支出”為代表指標。

2006年2月，國家財政部根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）2001年發(fā)布的《政府財政統(tǒng)計手冊2001》（Government Finance Statistics Manual2001）的要求，發(fā)布了《財政部關(guān)于印發(fā)政府收支分類改革方案的通知》，在充分考慮我國實際情況的基礎(chǔ)上，盡量與新國際標準接軌。2007年，國家財政部出臺了《政府收支分類科目》，統(tǒng)一按國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計手冊2001》標準，將政府收支按支出功能設(shè)置類、款、項三級科目。其中，一級科目分為17大類，包括一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、環(huán)保、教育、交通運輸、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、工商金融事務(wù)等。于是，我國原有的“行政管理費”從2007年起在財政支出項目中取消。2007年以后政府行政成本的構(gòu)成項目包括：一般公共服務(wù)、涉外（外交外援）和公共安全，即“行政支出”。

三、我國政府行政成本比較分析

⒈縱向比較：行政管理費（行政支出）增長過快。如上所述，政府行政成本在財政支出中主要體現(xiàn)在“行政管理費”或“行政支出”項目上?？v觀不同年度我國行政管理費或行政支出項目數(shù)據(jù)，可以大致反映出我國行政成本的變化規(guī)律。下表是我國1985-2012年有關(guān)年度的資料。

表1：1985-2012年有關(guān)年度行政管理費（行政支出）資料

[年份＼&行政管理費（億元）＼&行政支出（億元）＼&年增長速度（%）＼&1985＼&235＼&＼&2.7＼&1990＼&602＼&＼&11.48＼&1995＼&1739＼&＼&24.13＼&2000＼&4993＼&＼&30.33＼&2001＼&6012＼&＼&20.41＼&2002＼&6720＼&＼&11.78＼&2003＼&7528＼&＼&12.02＼&2004＼&8656＼&＼&14.98＼&2005＼&10378＼&＼&19.89＼&2006＼&——＼&＼&——＼&2007＼&＼&12215＼&——＼&2008＼&＼&14097＼&15.41＼&2009＼&＼&14159＼&4.40＼&2010＼&＼&15124＼&6.82＼&2011＼&＼&17601＼&16.38＼&2012＼&＼&20146＼&14.46＼&]

從表1可以看到：1985年到2005年的20年間，我國行政管理費年增長速度都在11%以上。其中，2000年與上年比增長高達30.33%，1995年環(huán)比增長24.13%，2005年是1985年的44倍多。在2007年到2012年的6年間，2009年和2010年增長速度有所下降，年環(huán)比增長速度不到7%，除此之外，其他年份“行政支出”年增長速度都在15%左右。在1985年到2012年的27年間，我國“行政管理費”或“行政支出”的增長速度是驚人的，2012年是1985年的85倍多。

⒉橫向比較：我國行政成本高于其他國家?？v向比較是對自身的歷史比較，橫向比較則是與其他國家的比較。通過與不同國家相關(guān)資料的對比，從中可以找出雙方之間的差距和存在的問題。下面是我國行政支出與發(fā)達國家、發(fā)展中國家及金磚國家的比較資料。

⑴部分發(fā)達國家相關(guān)指標。

表2：部分發(fā)達國家行政支出資料

[國家及年份＼&人均GDP（萬美元）＼&財政支出（億本幣）＼&行政支出（億本幣）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&瑞士06＼&5.81＼&1647＼&239＼&14.5＼&4.91＼&美國07＼&4.60＼&51291＼&5739＼&11.2＼&4.16＼&英國06＼&4.05＼&5843＼&642＼&11.0＼&4.85＼&加拿大07＼&3.94＼&6068＼&608＼&10.0＼&3.96＼&日本06＼&3.86＼&1835969＼&182218＼&9.9＼&3.58＼&法國07＼&3.85＼&9910＼&1037＼&10.5＼&5.48＼&澳大利亞07＼&3.60＼&3729＼&453＼&12.2＼&4.18＼&新加坡05＼&3.25＼&369＼&68＼&18.5＼&3.42＼&平均＼&4.60＼&——＼&——＼&12.43＼&5.13＼&]

⑵部分發(fā)展中國家相關(guān)指標。

表3：部分發(fā)展中國家行政支出資料

[國家及年份＼&人均GDP（萬美元）＼&財政支出（億本幣）＼&行政支出（億本幣）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&塞舌爾07＼&8960＼&28.5＼&8.5＼&29.8＼&17.71＼&毛里求斯07＼&5450＼&517＼&86.9＼&16.8＼&3.97＼&伊朗07＼&3470＼&748＼&88.1＼&11.8＼&3.33＼&牙買加05＼&3420＼&2183＼&556.2＼&25.5＼&9.19＼&埃及07＼&1580＼&2396＼&656.2＼&27.4＼&8.98＼&玻利維亞07＼&1260＼&358＼&49.4＼&13.8＼&4.80＼&平均＼&3431＼&——＼&——＼&20.94＼&7.55＼&]

⑶四大金磚國家相關(guān)指標。

表4：金磚國家行政支出資料

[國家及年份＼&人均GDP（萬美元）＼&財政支出（億本幣）＼&行政支出（億本幣）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&俄羅斯07＼&5800＼&85300＼&17600＼&20.6＼&5.34＼&南非05＼&4810＼&5894＼&719＼&12.2＼&4.67＼&印度06＼&820＼&112391＼&12805＼&11.4＼&3.22＼&古巴10＼&4100＼&460.45＼&——＼&——＼&——＼&]

表5：2000-2012年中國行政支出相關(guān)比重指標

[年份＼&財政支出（億元）＼&GDP（億元）＼&行政支出（億元）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&2000＼&19416＼&99214＼&4993＼&25.7＼&5.03＼&2001＼&22752＼&109655＼&6012＼&26.4＼&5.48＼&2002＼&25884＼&120332＼&6720＼&26.0＼&5.58＼&2003＼&28806＼&135822＼&7518＼&26.1＼&5.54＼&2004＼&32837＼&159878＼&8656＼&26.4＼&5.41＼&2005＼&39173＼&183217＼&10378＼&26.5＼&5.66＼&2006＼&40422＼&211923＼&——＼&——＼&——＼&2007＼&49781＼&257305＼&12215＼&24.5＼&4.75＼&2008＼&62592＼&300670＼&14097＼&22.5＼&4.69＼&2009＼&76299＼&335353＼&14159＼&18.6＼&4.22＼&2010＼&89874＼&397983＼&15124＼&16.8＼&3.80＼&2011＼&108930＼&471564＼&17601＼&16.2＼&3.73＼&2012＼&125912＼&519322＼&20145＼&16.0＼&3.88＼&]

表1-5資料來源：根據(jù)《國際統(tǒng)計年鑒2009》及《中國統(tǒng)計年鑒》有關(guān)資料計算得出。

從表2可以看出，西方發(fā)達國家行政支出占GDP的比重平均為5.13%，最低的國家——新加坡和日本只有3.5%左右；行政支出占財政支出的平均比重為12.43%，其中，加拿大、日本、法國等在10%左右，其他大部分國家在12%左右，新加坡最高，達到18.5%。

表3資料顯示：在發(fā)展中國家，行政支出占GDP的比重平均為7.55%，在所列資料中，最高的塞舌爾為17.71%，伊朗最低只有3.33%；行政支出占財政支出比重平均為20.94%，伊朗、波利維亞相對較低，在14%以下。

表4資料顯示：金磚國家行政支出占GDP的比重比較接近，在5%左右；行政支出占財政支出的比重則相差較大，俄羅斯高達20.6%，南非、印度在11-12%。

對照表5資料：我國在2007年之前采用“行政管理費”指標口徑，行政管理費占GDP的比重都在5%以上，這個數(shù)據(jù)接近金磚國家水平，略高于發(fā)達國家水平，低于發(fā)展中國家水平；2007年以后，我國采用“行政支出”指標口徑，其“行政支出占GDP比重”與發(fā)達國家及金磚國家水平更接近，也更低于發(fā)展中國家水平。從行政支出占財政支出比重來看，2007年之前，這一比重在25%以上，高于所有發(fā)達國家、發(fā)展中國家及金磚國家水平；2007年之后特別是2009年之后，這一比重在16%左右，高于發(fā)達國家和金磚國家水平，低于發(fā)展中國家水平。

四、中外政府管理差異分析

值得注意的是：在上述對比分析中，縱向比較采用可比價格計算（表1），其數(shù)據(jù)具有可比性；但在橫向比較時（表2-5），雖然2007年后我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)盡量與新國際標準接軌，采用行政支出指標，然而，統(tǒng)一的、可比的中外統(tǒng)計口徑難以確定，指標可比性有所降低。但不管如何比較，我國行政成本偏高都是不爭的事實。對比中外政府管理理念、方法等可以發(fā)現(xiàn)，我國政府管理存在以下幾個方面的差距。

⒈政府理念：成本效益觀念及納稅人意識不強。一直以來，我國政府機關(guān)過于強調(diào)社會效益，其實，政府機關(guān)既是一個獨立的經(jīng)濟利益主體，也是財政資金支配和消耗的主要用戶，只是因為不生產(chǎn)產(chǎn)品，因而不會產(chǎn)生利潤，所以，在政府機關(guān)沒有成本核算和經(jīng)濟效益的考核。然而，有投入就應(yīng)該有產(chǎn)出，投入與產(chǎn)出之比就是經(jīng)濟效益。在政府機關(guān)的業(yè)務(wù)活動中，投入資金的使用效率如何也應(yīng)該在經(jīng)濟效益方面有所體現(xiàn)。但在我國，由于政府機關(guān)不考核經(jīng)濟效益，因此成本效益觀念和節(jié)約資金的意識不強。[13]這是我國政府行政機關(guān)存在的主要弊端。

同時，我國政府公務(wù)人員的納稅人意識比較薄弱。美國著名經(jīng)濟學(xué)家諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者弗里德曼最有名的“花錢矩陣理論”認為，“花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約，也講效果，最為經(jīng)濟；花自己的錢給別人辦事，只講節(jié)約，不講效果；花別人的錢為自己辦事，只講效果，不講節(jié)約，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，既不講效果，又不講節(jié)約，最不負責(zé)任?！闭皇瞧髽I(yè)，不會掙錢，花的都是納稅人的錢，顯然是在花別人的錢辦自己的事和花別人的錢辦別人的事。因此，出于人的本性，在沒有剛性約束的情況下，政府這種“花別人的錢辦自己的事或辦別人的事”即會產(chǎn)生不講節(jié)約，不講效果的后果。在我國，這種現(xiàn)象較為普遍。

印度是一個近年來經(jīng)濟高速增長的國家，但印度政府的節(jié)約意識、成本效益理念較強。在印度，政府的辦公樓十分簡陋，一些基層政府的辦公樓破舊不堪，即使作為信息技術(shù)發(fā)展大國，印度政府辦公用電腦也很陳舊，他們的辦公桌和我國的“老板桌”不可同日而語。日本是當(dāng)今世界上第三經(jīng)濟強國，但由于日本自身資源不足，節(jié)約即成為日本民族的傳統(tǒng)，政府公務(wù)人員也都具有憂患意識。瑞典是市場經(jīng)濟發(fā)達國家，經(jīng)濟相當(dāng)富有，但瑞典為了節(jié)約行政開支，中央政府除首相府外，其他政府辦公用房全部采用租賃的方式，其租用原則是經(jīng)濟適用。這與我國各地政府機關(guān)競相建設(shè)地標性建筑、興建豪華辦公樓的行為形成了鮮明對比。

⒉政府職能：職能越位，社會管理功能弱化。改革開放30多年來，我國政府職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，但還存在一些問題。一方面，在政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系上仍存在典型的政府職能“越位”現(xiàn)象；另一方面，隨著現(xiàn)代社會中公共事務(wù)的增多、公共問題的日益復(fù)雜以及公眾需求的多樣化，政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能越來越多。 由于政府職能“越位”，管了許多不該管也管不好的事情，不僅消耗了大量的政治資源和社會資源，而且政府職能“越位”還造成了政府管理效率的降低，導(dǎo)致了社會管理功能的弱化。黨的十八屆三中全會要求處理好政府與市場的關(guān)系，明確市場在資源配置中起決定性作用。政府要向市場放權(quán)，讓企業(yè)自主決策、自主經(jīng)營，放寬投資管制。在處理政府與社會關(guān)系方面，要求政府向社會放權(quán)，部分公共服務(wù)職能，能夠交給社會組織的交給社會組織，然后推進政府購買服務(wù)。這些都為解決政府職能“越位”問題指明了方向。

明確界定政府職能，政府職能法定化，有效控制政府規(guī)模，不斷精簡政府的機構(gòu)和人員，是發(fā)達國家降低行政成本的一項重要措施。美國政府改革計劃早在1993年就已啟動，美國前總統(tǒng)克林頓要求政府裁員、節(jié)制，提高行政效率，要求在他任期五年的時間內(nèi)精簡25.2萬聯(lián)邦行政人員。改革執(zhí)行后，在不到五年的時間里，美國裁減28萬公務(wù)員，在克林頓整個任期里共裁減了31萬公務(wù)員，并且第一次實現(xiàn)了聯(lián)邦財政盈余。

除通過精簡機構(gòu)、裁減人員來壓縮政府開支外，政府向社會購買服務(wù)，減輕政府管理壓力和成本，也是世界主要發(fā)達國家實現(xiàn)有效管理和服務(wù)的成功經(jīng)驗。這正是當(dāng)前我國政府管理需借鑒之處。

⒊預(yù)算制度：透明度低，隨意突破。國家財政部在2009年首次公布了中央財政收入預(yù)算表、中央財政支出預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等財政預(yù)算報告和中央財政預(yù)算表格，邁出了中央財政預(yù)算公開的第一步。2010年3月，財政部在2009年公開中央財政預(yù)算表格的基礎(chǔ)上，增加了財政預(yù)算公開的內(nèi)容，與此同時，中央有74家部門如國土資源部、科技部等，將部門預(yù)算收支總表和財政撥款支出預(yù)算表向社會公開。2011年4月，財政部率先將行政運行支出等“部門賬本”首次公之于眾，在中央部委中起到了表率作用，最后在98個中央部門中，有92個部門將部門預(yù)算表、部門決算和財政撥款表向社會公開。此外，中央和地方有關(guān)部門還公開了“三公經(jīng)費”支出情況。2012年在上年預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，中央部門首次公布政府性基金預(yù)算表。2013年中央部委及地方政府預(yù)算包括“三公經(jīng)費”預(yù)算公開全面啟動。

近五年來，我國政府在提高財政預(yù)算透明度方面做了大量的工作，但與公眾能夠看清政府的錢從哪里來，每一筆錢都花到哪里去，花錢的效益如何，還有很大的差距。即使已經(jīng)公布的財政預(yù)算也常常是人大代表看不懂，老百姓更是一團霧。而且，我國財政決算突破預(yù)算是常見現(xiàn)象。

在國外，政府財政預(yù)算是剛性的，是不可能隨意突破的。如印度雖然算不上富裕國家，但其經(jīng)濟實力上升很快。然而在印度，政府花錢完全根據(jù)議會預(yù)算辦，不管政府哪個部門建辦公樓，首先必須征得議會同意。美國通過各種法律限定聯(lián)邦政府和地方政府的各項活動，包括聯(lián)邦政府和地方政府的預(yù)算公開行為。瑞典中央政府除首相府外的政府辦公用房全部租用，其辦公用房租金按人員用房定額，列入國家財政預(yù)算，哪個部門都不能多報。西方發(fā)達國家議會的決議和法律是政府處理財政權(quán)限的根據(jù)。如英國規(guī)定，行政機關(guān)領(lǐng)款必須經(jīng)議會批準才行，而且英國的預(yù)算評審制度是相當(dāng)嚴格的，它強制性地要求降低政府的運行成本。這項預(yù)算評審制度對每個部門的運營成本進行評審，劃出必要成本、不必要成本，然后要求每個部門每年平均削減1.5%的財政預(yù)算。美國預(yù)算案一經(jīng)議會批準，變更方案必須經(jīng)議會2/3以上的議員同意才能生效。

五、幾點啟示

⒈觀念決定行動。在發(fā)達國家，不管經(jīng)濟多么富有，政府公務(wù)人員都保持著節(jié)約的傳統(tǒng)，有強烈的納稅人意識。一是在政府機關(guān)，無論是辦公大樓還是辦公設(shè)備都比較簡陋，甚至采用租賃形式；二是嚴格規(guī)定公務(wù)用車，專車只能在領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行公務(wù)時使用，辦理私事不可能用公務(wù)車，任何政府機構(gòu)和行政部門公務(wù)人員都沒有上下班車接送；三是政府的納稅人意識強。在印度政府公務(wù)人員看來，政府辦公樓形象不重要，重要的是用納稅人的錢要踏踏實實為納稅人服務(wù)。筆者認為，要從根本上降低政府行政成本，就必須強化成本效益觀念，增強納稅人意識。政府公務(wù)人員必須將效益意識和節(jié)約觀念上升到為人民服務(wù)和對人民負責(zé)的高度，在管理和服務(wù)的過程中，一點一滴地節(jié)省行政成本。

⒉企業(yè)效率高于政府效率。在比較公共部門和私營部門的不同效率后西方學(xué)者得出結(jié)論：企業(yè)效率要遠遠高于政府效率。鑒于此，他們提出用企業(yè)家精神來改造政府，向企業(yè)學(xué)習(xí)，構(gòu)建“企業(yè)化政府”，以提高政府的運作效率和績效質(zhì)量。于是，在西方國家的政府管理中，政府職能法定化，社會組織充滿活力，許多公共服務(wù)職能都由政府向社會購買。因此，其服務(wù)效率高，公民滿意度也高。對此，我國政府職能轉(zhuǎn)變要不斷深化，要在當(dāng)好“守夜人”的同時，正確處理政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系。向市場放權(quán)，要向社會放權(quán)，讓市場在資源配置中起決定性作用；要借鑒國外的成功經(jīng)驗，通過政策引導(dǎo)，采取政府購買、特許經(jīng)營、委托代理、服務(wù)外包等形式，積極推進政府購買服務(wù)，完善政府公共服務(wù)體系。

⒊剛性約束比制度強。無論是西方發(fā)達國家還是在印度，都實行財政預(yù)算剛性約束。在西方發(fā)達國家的財政預(yù)算中，一是實現(xiàn)政府公共支出的法定化。發(fā)達國家的社會公共服務(wù)項目支出占政府總支出的比重一般都在60%以上，如加拿大法定項目支出占預(yù)算總支出就高達70%；二是嚴格控制行政管理支出。如英國建立了一個嚴格的預(yù)算評審制度，要求每個部門的財政預(yù)算每年平均削減1.5%；三是實行績效預(yù)算和績效審計?？冃ьA(yù)算管進口，績效審計管出口。審計政府的錢該不該用，用的有沒有效果；四是推行陽光預(yù)算。通過預(yù)算對政府用錢實行剛性約束，在這種財政預(yù)算的剛性約束下，西方國家政府各部門不存在隨意突破預(yù)算的可能。我國預(yù)算制度要實現(xiàn)這種剛性約束，真正發(fā)揮降低行政成本的作用，還任重而道遠。筆者認為，要控制政府的財政活動就要控制政府的預(yù)算，只有控制政府的預(yù)算，才能控制政府的行政成本。

⒋事中監(jiān)督比事后監(jiān)督更重要。近年來，我國在干部管理方面出臺了不少制度，如2012年12月中央出臺了《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》；2013年11月25日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，但仍然存在很多問題，筆者認為，監(jiān)督滯后應(yīng)該是其中的原因之一。 對此，要綜合運用多種形式，加強巡視監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要讓各種監(jiān)督貫穿于政府決策、行政執(zhí)行中，強化事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，使以權(quán)謀私、貪污腐敗行為無藏身之地。

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