三方協(xié)商機(jī)制及其對(duì)勞動(dòng)政策過(guò)程的影響*
——以廣東省為例

石曉天

(南華工商學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系系;廣東廣州510507)

［勞動(dòng)關(guān)系研究］

三方協(xié)商機(jī)制及其對(duì)勞動(dòng)政策過(guò)程的影響*
——以廣東省為例

石曉天

(南華工商學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系系;廣東廣州510507)

勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制是勞資政三方互動(dòng)的一種正式機(jī)制。廣東省三方會(huì)議制度有自己的特點(diǎn):在一定程度上發(fā)揮了協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的積極作用;對(duì)政府政策過(guò)程的影響大多發(fā)生在政策方案制定與執(zhí)行階段，政策觸發(fā)能力有限。建議在國(guó)家層面盡快完善三方機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，界定其在勞動(dòng)關(guān)系框架體系中的法律地位;工會(huì)與企業(yè)代表組織要主動(dòng)介入政府政策過(guò)程，提出更多的政策議題;政府和工會(huì)要加大對(duì)三方機(jī)制的宣傳力度，擴(kuò)大其影響力，使其真正發(fā)揮協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的作用。

勞動(dòng)關(guān)系;三方協(xié)商機(jī)制;三方會(huì)議制度;政策

勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱三方機(jī)制)是勞資政三方互動(dòng)的一種正式機(jī)制，是一項(xiàng)起源于法國(guó)，后被世界上絕大多數(shù)國(guó)家認(rèn)可并實(shí)行的、運(yùn)作成熟、十分有效的協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系各方利益的基本制度，也是一項(xiàng)國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)。政府、工會(huì)和雇主組織通過(guò)三方機(jī)制可以共同處理所有涉及勞動(dòng)關(guān)系的問(wèn)題，其核心是集體協(xié)商，目的是建立勞資政各方的對(duì)話交流機(jī)制和社會(huì)伙伴關(guān)系，共同促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧與社會(huì)發(fā)展。我國(guó)根據(jù)144號(hào)《三方協(xié)商促進(jìn)國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，從2001年開(kāi)始建立國(guó)家勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制，確定通過(guò)三方會(huì)議制度的形式運(yùn)作。三方機(jī)制在《工會(huì)法》修正案中有明確規(guī)定，后在《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》中得到進(jìn)一步確認(rèn)，各地逐步建立起了省、市、縣(區(qū))各級(jí)三方機(jī)制。

學(xué)界對(duì)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制的研究主要集中在兩類，一類著重介紹三方機(jī)制的起源、發(fā)展過(guò)程、三方主體的作用、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作情況，或者從比較的視野對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家三方機(jī)制各自不同的特點(diǎn)進(jìn)行分析，為我國(guó)建立完善三方機(jī)制提出建議和對(duì)策。雷鵬較全面地分析了國(guó)外三方機(jī)制的產(chǎn)生背景，認(rèn)為主要是由工業(yè)革命、民主政治和工會(huì)運(yùn)動(dòng)共同的作用推動(dòng)了三方機(jī)制的建立?；诩w談判在三方機(jī)制中的基礎(chǔ)性和核心地位，他比較了部分國(guó)家集體談判立法、三方主體地位及其作用、職能范圍與機(jī)構(gòu)設(shè)立、會(huì)議制度與經(jīng)費(fèi)來(lái)源、協(xié)商過(guò)程中爭(zhēng)議的解決方法(雷鵬，2012a)，同時(shí)也比較了部分國(guó)家三方機(jī)制的不同特點(diǎn)，總結(jié)歸納了研究中的發(fā)現(xiàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示(雷鵬，2012b)。喬健認(rèn)為我國(guó)的三方機(jī)制與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有較大區(qū)別，在會(huì)議結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)職能、運(yùn)行機(jī)制等方面具有較多的中國(guó)特色，如政府主導(dǎo)性較強(qiáng);勞資雙方都不是真正具有獨(dú)立性的利益代表組織，對(duì)黨和政府有一定的依附性;雇主組織的多元化使現(xiàn)有的雇主組織代表性不足，難以發(fā)揮協(xié)調(diào)內(nèi)部組織的作用(喬健，2010);有一些在2006年已建制的勞動(dòng)關(guān)系法律政策研究委員會(huì)、薪酬咨詢委員會(huì)、集體協(xié)商指導(dǎo)委員會(huì)等沒(méi)有實(shí)際運(yùn)作;三方會(huì)議職能范圍過(guò)窄;宣傳力度不夠(李麗林、袁青川，2011)。而歐盟勞工政策三方機(jī)制除在勞工權(quán)益的傳統(tǒng)領(lǐng)域發(fā)揮政策影響力外，還新增加了有關(guān)性別平等、反對(duì)社會(huì)排斥等新的內(nèi)容(趙祖平，2010)。鑒于此，我國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步完善三方機(jī)制，設(shè)立各級(jí)勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)，加強(qiáng)工會(huì)和雇主組織的能力建設(shè)，加快對(duì)三方協(xié)商與集體協(xié)商制度的立法(馬永堂，2012)。第二類研究主要針對(duì)我國(guó)三方機(jī)制存在的問(wèn)題，進(jìn)行理論解釋，提出建議和對(duì)策。汪洋分析了當(dāng)前我國(guó)三方機(jī)制的運(yùn)作現(xiàn)狀，認(rèn)為國(guó)家勞動(dòng)關(guān)系三方會(huì)議在勞動(dòng)立法、推動(dòng)集體協(xié)商制度建設(shè)、倡導(dǎo)雇主社會(huì)責(zé)任、信息分享制度等方面發(fā)揮了積極作用，但應(yīng)立足我國(guó)國(guó)情對(duì)三方機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新:加快立法、拓展職能、提高工會(huì)與企業(yè)組織的代表性、完善體系增強(qiáng)針對(duì)性(汪洋，2006)。還有少量涉及地方三方機(jī)制建設(shè)等個(gè)案的經(jīng)驗(yàn)研究。

正是由于國(guó)家層面對(duì)于三方機(jī)制的法律規(guī)范不夠，各地三方機(jī)制的建設(shè)及運(yùn)行有著各自不同的做法和特點(diǎn)，對(duì)政策的影響程度也不盡相同。通過(guò)研究廣東省政府公開(kāi)信息及政府勞動(dòng)行政部門、省總工會(huì)和企業(yè)家聯(lián)合會(huì)等組織提供的相關(guān)資料，了解省級(jí)三方機(jī)制的發(fā)展過(guò)程、運(yùn)行機(jī)制及特點(diǎn)，以及三方機(jī)制對(duì)勞動(dòng)政策過(guò)程產(chǎn)生影響的方式，對(duì)于理解與把握中觀層面勞資政三方正式的互動(dòng)機(jī)制具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、廣東省三方會(huì)議制度的運(yùn)作現(xiàn)狀

(一)基本情況

各地三方機(jī)制的建立是在國(guó)家三方會(huì)議制度建立后自上而下推動(dòng)的。廣東省三方機(jī)制在2002年4月正式建立，全稱為勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)三方會(huì)議制度。主要工作機(jī)制由原廣東省勞動(dòng)與社會(huì)保障廳、廣東省總工會(huì)、廣東省企業(yè)家協(xié)會(huì)分別代表政府、工會(huì)和雇主(企業(yè))三方的協(xié)商會(huì)議制度構(gòu)成。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，主要代表國(guó)有企業(yè)的企業(yè)家協(xié)會(huì)無(wú)法全面地代表雇主組織，中央2010年16號(hào)文件中明確規(guī)定“工商聯(lián)參與協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方會(huì)議”。2011年底，廣東省參照國(guó)家三方機(jī)制的做法，吸納省工商聯(lián)加入到協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方會(huì)議中，加強(qiáng)了非公有制企業(yè)的代表性，形成三方四家的工作格局。廣東借全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)在珠海召開(kāi)之機(jī)，由省人社廳發(fā)文要求各地顧全大局，爭(zhēng)取在會(huì)議召開(kāi)前將三方機(jī)制建立起來(lái)，這次會(huì)議在一定程度上起了催化作用，推動(dòng)了各地三方機(jī)制的建立。

深圳早在1995年就率先探索建立勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制，并首在龍岡區(qū)布吉鎮(zhèn)坂田村試點(diǎn)建立區(qū)域性集體協(xié)商和集體合同制度。2002年8月成立勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)委員會(huì)，雖說(shuō)該委員會(huì)的職能與廣東省三方會(huì)議的主要職能一致，但卻是全國(guó)第一個(gè)成立的勞動(dòng)關(guān)系三方常設(shè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，具有開(kāi)創(chuàng)性。該機(jī)構(gòu)在2005年機(jī)構(gòu)改革中一度撤消，因2009年受全球金融危機(jī)的影響，深圳市勞資糾紛呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，因而在2010年又重新恢復(fù)機(jī)構(gòu)建制，以應(yīng)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系緊張的變化態(tài)勢(shì)。

廣州市2002年建立三方協(xié)商機(jī)制。2012年出臺(tái)《廣州市勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》，是全國(guó)第一家通過(guò)地方立法對(duì)三方協(xié)商會(huì)議的組織、職責(zé)內(nèi)容、集體勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)處的城市。

2011年，廣東海事局、廣東省海員工會(huì)、廣東省船東協(xié)會(huì)建立全國(guó)首個(gè)省級(jí)海上三方會(huì)議。截止到目前，全省21個(gè)地級(jí)以上市都建立了協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制，其中19個(gè)地市的工商聯(lián)已經(jīng)加入到市級(jí)三方機(jī)制中。三方機(jī)制逐步向縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村和社區(qū)延伸。

(二)運(yùn)行機(jī)制

廣東省級(jí)三方協(xié)商會(huì)議的主要職能一是為政府制定勞動(dòng)政策提供決策咨詢;二是對(duì)當(dāng)前勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行分析研究，提出原則性、建設(shè)性的建議和意見(jiàn);三是協(xié)商重大勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題;四是宣傳勞動(dòng)法律法規(guī)，并監(jiān)督執(zhí)行①參見(jiàn)粵勞社［2002］9號(hào)《關(guān)于建立省級(jí)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)會(huì)議制度及組成人員的通知》。本文有關(guān)廣東省三方機(jī)制建設(shè)的部分資料(注明文獻(xiàn)出處的除外)來(lái)源于廣東省人力資源與社會(huì)保障廳勞動(dòng)關(guān)系處、廣東省總工會(huì)與廣東省企業(yè)聯(lián)合會(huì)及其網(wǎng)站。。廣東省三方協(xié)調(diào)會(huì)議制度的職能最初比國(guó)家三方機(jī)制的職能表述上更為簡(jiǎn)單，并以通知這種較低層次的規(guī)范性文件予以發(fā)布。2012年重新對(duì)廣東省協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方會(huì)議制度進(jìn)行了審議修改，對(duì)三方會(huì)議制度的組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、職能范圍和協(xié)商內(nèi)容進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。

廣東省級(jí)三方機(jī)制建立伊始及此后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，呈現(xiàn)為三足鼎立的結(jié)構(gòu)形態(tài)，但其權(quán)力結(jié)構(gòu)卻為金字塔型:政府位于金字塔頂端，工會(huì)及雇主代表組織處于金字塔底部?jī)啥?，各方具有相?duì)獨(dú)立性但又服從于政府的權(quán)威。三方會(huì)議由政勞資三方派出相等的人數(shù)構(gòu)成，由當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)與社會(huì)保障廳副廳長(zhǎng)擔(dān)任會(huì)議主席，廣東省總工會(huì)副主席和廣東省企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書處副秘書長(zhǎng)分別任副主席。自2012年省工商聯(lián)加入三方機(jī)制以來(lái)，與省企聯(lián)共同擔(dān)任企業(yè)代表組織，三方會(huì)議取消正副主席職位，改為執(zhí)行主席，由政勞資三方四家負(fù)責(zé)人擔(dān)任，政府方執(zhí)行主席擔(dān)任會(huì)議主持。由于中國(guó)企業(yè)家組織的多樣化，他們各自代表的企業(yè)組織差異較大，彼此之間的關(guān)系并不緊密，各自獨(dú)立運(yùn)行，因而形成三方四家的結(jié)構(gòu)。

勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)三方會(huì)議辦公室設(shè)在省勞動(dòng)與社會(huì)保障廳勞動(dòng)關(guān)系處，其人員也由三方各派人員組成，主任由政府人社廳勞動(dòng)關(guān)系處負(fù)責(zé)人擔(dān)任，副主任由省總工會(huì)和省企業(yè)聯(lián)合會(huì)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。三方會(huì)議辦公室主要負(fù)責(zé)三方會(huì)議的準(zhǔn)備與組織、各方成員聯(lián)絡(luò)、記錄與起草三方會(huì)議紀(jì)要或有關(guān)問(wèn)題的草案，組織三方會(huì)議成員調(diào)研等日常事務(wù)性工作。

三方會(huì)議制度以三方輪流承辦會(huì)議的形式運(yùn)作。會(huì)議一般每年至少召開(kāi)一次，遇到重大事件會(huì)多次召開(kāi)會(huì)議。三方會(huì)議的議事規(guī)則為:由政勞資根據(jù)全省勞動(dòng)關(guān)系狀況和已方發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出會(huì)議議題建議，由三方會(huì)議辦公室征詢各方意見(jiàn)后，確定三方會(huì)議的議題;召開(kāi)三方會(huì)議，審議有關(guān)問(wèn)題草案，提出意見(jiàn)與建議，三方經(jīng)討論達(dá)成共識(shí)后形成會(huì)議決定或會(huì)議紀(jì)要，經(jīng)三方確認(rèn)后發(fā)放到同級(jí)工會(huì)、企業(yè)代表組織，對(duì)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系具有普遍意義的重要決定則由勞動(dòng)行政部門呈送省委、省政府，同時(shí)作為勞動(dòng)行政部門起草相關(guān)政策或規(guī)范性文件的依據(jù)。如果會(huì)議議題是社會(huì)普遍關(guān)注的勞動(dòng)關(guān)系重大問(wèn)題，也會(huì)在報(bào)刊上披露，或者報(bào)道會(huì)議的相關(guān)情況。

(三)對(duì)政策的影響

從政策過(guò)程來(lái)看，勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題能否進(jìn)入政策過(guò)程，首先要看政策的制定者是否意識(shí)到該問(wèn)題足夠嚴(yán)重，是否應(yīng)該提上政策議程，這取決于政策制定者對(duì)勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題的感知。可以說(shuō)，三方機(jī)制是一個(gè)讓勞動(dòng)關(guān)系另外兩方向政府提出政策問(wèn)題的一個(gè)正式途徑和渠道，也是一個(gè)將勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題的有效觸發(fā)機(jī)制。三方會(huì)議的議題，若由政府提出，應(yīng)該是已進(jìn)入政府視野的政策問(wèn)題，或者是已進(jìn)入政府政策議程的方案草案。通過(guò)三方會(huì)議審議，可以讓各方進(jìn)行充分交流、提出意見(jiàn)和建議，從而讓針對(duì)該問(wèn)題的方案兼顧到各方利益，更容易被各方主體接受從而達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政策的合法化。最后由政府勞動(dòng)行政部門正式對(duì)外發(fā)布，或者提交更高層次(如省委、省政府)進(jìn)行發(fā)布。對(duì)于工會(huì)組織和企業(yè)代表組織而言，提出的相關(guān)議題如被各方接受則可以有機(jī)會(huì)讓已方關(guān)注的勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題進(jìn)入三方會(huì)議的協(xié)商過(guò)程。但并不意味著這些問(wèn)題一定會(huì)進(jìn)入政策議程，這同樣取決于政府對(duì)這些問(wèn)題的看法。

將國(guó)家三方會(huì)議與廣東省三方會(huì)議進(jìn)行比較，我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)家三方會(huì)議一般能將其協(xié)商的問(wèn)題及決定以政府規(guī)范性文件的方式對(duì)外發(fā)布，即轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)政策。雖說(shuō)這種規(guī)范性文件一般以“通知”或“指導(dǎo)意見(jiàn)”的形式下發(fā)，政策層次并不高，但對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系各方尤其是勞方而言，還是具有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)性和強(qiáng)制性的。而廣東省三方會(huì)議對(duì)地方政府勞動(dòng)政策的影響力卻弱了許多，只有少量的三方會(huì)議議題可以轉(zhuǎn)化為政府的勞動(dòng)政策。

除貫徹執(zhí)行國(guó)家三方會(huì)議決定外，廣東省三方會(huì)議制度的運(yùn)行也有自己一些特點(diǎn)。一是根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系現(xiàn)狀，分階段確定工作重點(diǎn)。2002年～2006年，三方會(huì)議的主題是推動(dòng)企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同，工作重點(diǎn)先是大中型企業(yè)后是小企業(yè)。二是先易后難，積極行動(dòng)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)工資集體協(xié)商。2007年，選取佛山、江門100多家出口加工型企業(yè)開(kāi)展了以勞動(dòng)定額為核心內(nèi)容的工資集體協(xié)商試點(diǎn);2009年在大中型企業(yè)啟動(dòng)工資集體協(xié)商行動(dòng)計(jì)劃，后陸續(xù)推出各類集體協(xié)商行動(dòng)計(jì)劃，并出臺(tái)了工資集體協(xié)商指引與協(xié)議范本。三是拓展三方會(huì)議制度的內(nèi)容與范圍。首創(chuàng)評(píng)選廣東省和諧勞動(dòng)關(guān)系先進(jìn)單位，推動(dòng)國(guó)家三方會(huì)議評(píng)選全國(guó)和諧勞動(dòng)先進(jìn)單位和個(gè)人;建立全國(guó)首個(gè)省級(jí)海上三方會(huì)議制度。

根據(jù)廣東省三方會(huì)議的部分會(huì)議紀(jì)要及對(duì)外發(fā)布的規(guī)范性文件，可將廣東省三方會(huì)議對(duì)勞動(dòng)政策的影響方式分為四種類型，分別發(fā)生在政策過(guò)程的不同階段。第一種類型是提出議題建議，發(fā)生在政策過(guò)程的起點(diǎn)即問(wèn)題確定階段。依據(jù)三方會(huì)議原則，任何一方都可以提出議題建議，三方協(xié)商同意后形成會(huì)議正式議題。議題通過(guò)會(huì)議討論，達(dá)成共識(shí)后由三方會(huì)議辦公室或會(huì)議委托方起草相關(guān)方案，會(huì)議審議后由勞動(dòng)行政部門以“通知、指導(dǎo)意見(jiàn)”等規(guī)范性文件的形式向社會(huì)發(fā)布。重大問(wèn)題則提請(qǐng)省政府以規(guī)范性文件或地方法規(guī)的形式向社會(huì)發(fā)布。

此外，政府、工會(huì)和企業(yè)代表組織也分別通過(guò)向省人大、省政協(xié)提出議案的形式直接推動(dòng)某項(xiàng)勞動(dòng)政策的形成。如廣州市總工會(huì)就積極推動(dòng)市人大以立法形式通過(guò)《廣州市勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》，廣東省企業(yè)聯(lián)合會(huì)也通過(guò)類似方式參與了《廣東省企業(yè)和雇主權(quán)益保護(hù)條例》的立法過(guò)程。

第二種類型是參謀咨詢，發(fā)生在政策擬定、評(píng)估與方案選擇階段。政府在發(fā)布本省最低工資標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)備出臺(tái)其他勞動(dòng)政策前，征求各方意見(jiàn)，通過(guò)三方會(huì)議表達(dá)各利益主體的觀點(diǎn)與訴求，進(jìn)行交流討論，在各方充分表達(dá)的基礎(chǔ)上盡可能達(dá)成共識(shí)，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或政策提出意見(jiàn)和建議。這也是三方會(huì)議的主要職能之一，它有助于三方會(huì)議協(xié)調(diào)各方利益，發(fā)揮政策參謀咨詢作用，促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化。從政策過(guò)程而言，三方會(huì)議的參謀咨詢發(fā)生在政策方案選擇的階段，它可以影響政策的具體內(nèi)容，但無(wú)法影響到政策問(wèn)題本身，一般也較難改變政策要達(dá)成的目標(biāo)。

第三種類型是政策動(dòng)員，發(fā)生在政策過(guò)程的執(zhí)行階段。政策動(dòng)員是一項(xiàng)政策是否得到社會(huì)各利益群體的關(guān)注并有效執(zhí)行的前提，是政策執(zhí)行的必要手段。政府與工會(huì)組織的科層制結(jié)構(gòu)本身具有非常強(qiáng)的政策宣傳與動(dòng)員機(jī)制，通常采用下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)文件的方式要求下級(jí)組織執(zhí)行就能達(dá)到良好的效果。企業(yè)代表組織則不然。官方的企業(yè)代表組織有兩家:企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)和工商聯(lián)，它們作為雇主的代表組織，各自獨(dú)立運(yùn)作，組織結(jié)構(gòu)松散，組織與其成員之間聯(lián)系也不緊密，而且均以獨(dú)立的身份進(jìn)入三方會(huì)議制度。應(yīng)該說(shuō)，目前還未形成統(tǒng)一的企業(yè)方利益代表，因而政策動(dòng)員的效果差強(qiáng)人意。

第四種類型是監(jiān)督執(zhí)行，發(fā)生在政策執(zhí)行、評(píng)估與反饋階段。在保證勞動(dòng)關(guān)系各方主體具有足夠代表性的理想情況下，通過(guò)三方會(huì)議做出的決定或者由其推動(dòng)制定的政策法規(guī)，在其執(zhí)行過(guò)程中會(huì)大大減少各種阻力，政策的效果也會(huì)較為理想。否則，即使政府出臺(tái)了相關(guān)政策，但由于該項(xiàng)政策是政府單方面做出或者是另外兩方主體游說(shuō)的結(jié)果，政策的執(zhí)行就會(huì)遇到較大阻力，執(zhí)行的效果也會(huì)大打折扣。廣州市總工會(huì)某前負(fù)責(zé)人就曾坦誠(chéng)地承認(rèn)，《廣州市勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》執(zhí)行效果不理想。雖然原因是多方面的，但應(yīng)該說(shuō)與該項(xiàng)政策是由工會(huì)方強(qiáng)力推進(jìn)但與資方溝通協(xié)商不夠不無(wú)關(guān)系。

三方會(huì)議制度在政策執(zhí)行、評(píng)估與反饋階段的主要做法有下發(fā)文件、選擇試點(diǎn)、咨詢指導(dǎo)、經(jīng)驗(yàn)交流、檢查評(píng)比、全面推廣、調(diào)查研究等。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于一些難以全面鋪開(kāi)的工作則會(huì)選擇一些條件較好的單位進(jìn)行試點(diǎn)，如在2007年推行工資集體協(xié)商時(shí)就選取佛山、江門100多家出口加工型企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，繼而在2008年開(kāi)展了一項(xiàng)針對(duì)大中型企業(yè)的“工資集體協(xié)商三年行動(dòng)”計(jì)劃。在2010年召開(kāi)全省工資集體協(xié)商的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)時(shí)，其中就有一些是試點(diǎn)單位的典型代表。組織評(píng)選全省和諧勞動(dòng)關(guān)系先進(jìn)集體、模范企業(yè)，將構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系融入優(yōu)秀企業(yè)文化建設(shè)中，倡導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)法律法規(guī)，承擔(dān)雇主社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)爭(zhēng)當(dāng)良好雇主。

將三方機(jī)制運(yùn)行過(guò)程與勞動(dòng)政策過(guò)程之間的相互關(guān)系用圖1表示，虛線左邊為政策過(guò)程，虛線右邊為三方機(jī)制運(yùn)行過(guò)程。由圖可見(jiàn)，三方機(jī)制對(duì)勞動(dòng)政策過(guò)程的影響主要發(fā)生在政策議程、執(zhí)行和評(píng)估階段，影響更多地表現(xiàn)為參謀咨詢作用。雖說(shuō)三方機(jī)制為勞資政三方建立了一個(gè)正式對(duì)話的機(jī)制，三方在一定程度上形成社會(huì)伙伴關(guān)系，但三方機(jī)制對(duì)勞動(dòng)政策的影響力有限，對(duì)其他社會(huì)政策更是基本不涉及，政府仍然發(fā)揮較強(qiáng)的主導(dǎo)作用。

圖1 三方會(huì)議制度運(yùn)行過(guò)程與勞動(dòng)政策過(guò)程的關(guān)系

(四)主要問(wèn)題

1.法律地位不明確

三方會(huì)議制度在我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系體系中處于怎樣的位置?它的法律地位如何界定?三方會(huì)議制度是一個(gè)咨詢參謀機(jī)構(gòu)還是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)或者是兩者兼而有之?它和政府勞動(dòng)行政部門是怎樣的關(guān)系?這些在我國(guó)都沒(méi)有明確的法律規(guī)定。雖然國(guó)際勞工組織在相關(guān)的國(guó)際公約中建議各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情建立三方機(jī)制，但三方機(jī)制在法律地位上的不明確很難讓其發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

其次，哪些問(wèn)題應(yīng)該讓三方會(huì)議討論決定，哪些問(wèn)題由政府勞動(dòng)行政部門自行處理，兩者的權(quán)限如何劃分?在三方會(huì)議制度中也沒(méi)有明確的規(guī)定，因而政府勞動(dòng)行政部門對(duì)三方會(huì)議的議題確實(shí)有著較大的主導(dǎo)權(quán)，其他兩方提出政府政策規(guī)劃外的議題并不多見(jiàn)，或者說(shuō)真正起到政策觸發(fā)作用的議題不是很多，對(duì)政策的影響有限。

2.協(xié)商范圍與內(nèi)容有限

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，三方協(xié)商對(duì)話的范圍很廣泛，從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策，幾乎無(wú)所不包。但廣東省乃至國(guó)家三方會(huì)議的協(xié)商范圍僅限于勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，社會(huì)保險(xiǎn)等其他社會(huì)政策鮮有涉及，局限性較大。這對(duì)于工會(huì)和雇主組織在更大范圍內(nèi)參與社會(huì)事務(wù)，更多地發(fā)出自己的聲音，提升自己的地位和社會(huì)影響力是不利的。

從協(xié)商內(nèi)容看，主要涉及督促企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同、推行集體合同與集體協(xié)商制度、勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)評(píng)選等，以及對(duì)某些政府?dāng)M定的勞動(dòng)政策提出建議，協(xié)商內(nèi)容較有限。相反，在政府勞動(dòng)行政部門的工作報(bào)告中可以看到許多應(yīng)該屬于三方會(huì)議職能范圍的事項(xiàng)卻并未提上三方會(huì)議議程，而由政府自行決定。

3.信息公開(kāi)不充分

廣東省政府勞動(dòng)行政部門網(wǎng)站上只能搜索到一條與三方會(huì)議相關(guān)的信息，廣東省總工會(huì)網(wǎng)站上也沒(méi)有開(kāi)辟“三方會(huì)議”的專門欄目，少量有關(guān)信息夾雜在工作簡(jiǎn)訊中，既不全面也沒(méi)有進(jìn)行分類。企業(yè)家組織較為重視三方機(jī)制。中國(guó)企業(yè)家聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)網(wǎng)站上在“雇主工作”一級(jí)欄目中開(kāi)辟了專門的三方機(jī)制二級(jí)欄目，有關(guān)國(guó)家三方會(huì)議的會(huì)議紀(jì)要和三方會(huì)議發(fā)布的文件幾乎都能找到。廣東企聯(lián)網(wǎng)站在一級(jí)欄目“雇主組織”下設(shè)有“協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制”二級(jí)欄目，可以找到部分省級(jí)三方會(huì)議的有關(guān)信息，但沒(méi)有對(duì)信息進(jìn)行分類，既有國(guó)家三方會(huì)議的相關(guān)內(nèi)容，也有各地三方機(jī)制的報(bào)道。這些做法影響了企業(yè)等組織和社會(huì)公眾對(duì)三方機(jī)制的認(rèn)知與認(rèn)同，其社會(huì)影響力和對(duì)政策的推動(dòng)力弱，政策的社會(huì)動(dòng)員效果與執(zhí)行力差。

二、結(jié)論與建議

根據(jù)對(duì)廣東省三方會(huì)議制度的分析，可以對(duì)中觀層次的三方機(jī)制及其與政府勞動(dòng)政策過(guò)程的關(guān)系做出如下結(jié)論與建議。

1.三方會(huì)議制度在規(guī)范勞動(dòng)合同、推動(dòng)工資集體協(xié)商制度建立、倡導(dǎo)雇主社會(huì)責(zé)任等方面發(fā)揮了較好的作用，在一定程度上通過(guò)該機(jī)制影響了政府的勞動(dòng)政策。但由于政府主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)、企業(yè)和工會(huì)代表組織的獨(dú)立性和代表性弱影響了其作用的發(fā)揮。

建議完善我國(guó)三方機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，從法律上界定其在勞動(dòng)關(guān)系框架體系中的地位，具體規(guī)定國(guó)家和地方各級(jí)三方機(jī)制的結(jié)構(gòu)形式、人員構(gòu)成及產(chǎn)生程序、職能范圍與內(nèi)容、議事與協(xié)商規(guī)則、與政府的關(guān)系、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)等，明確各項(xiàng)涉及勞動(dòng)領(lǐng)域乃至社會(huì)領(lǐng)域的政策話題必須經(jīng)過(guò)三方會(huì)議討論審議，方可進(jìn)入立法程序，保證相關(guān)議案能在勞動(dòng)關(guān)系各方充分協(xié)商后，在最大程度上達(dá)成共識(shí)，減少政策的執(zhí)行阻力，提高政策的執(zhí)行效果。

2.三方機(jī)制對(duì)政府政策過(guò)程的影響大多發(fā)生在政策方案制定與執(zhí)行階段，更多地體現(xiàn)了三方機(jī)制的參謀咨詢、政策動(dòng)員和政策執(zhí)行的作用，政策觸發(fā)能力有限。

政府在勞動(dòng)關(guān)系其他兩方主體還不夠成熟時(shí)，可以引導(dǎo)勞動(dòng)關(guān)系及勞動(dòng)政策的發(fā)展方向，發(fā)揮主導(dǎo)作用;當(dāng)工會(huì)和企業(yè)代表組織具有足夠的協(xié)商談判能力時(shí)，政府在三方機(jī)制中應(yīng)該回歸協(xié)調(diào)者和中間者的角色，創(chuàng)造有利于勞資雙方協(xié)商的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，維護(hù)好協(xié)商談判秩序。工會(huì)組織也要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中不斷調(diào)整自己的角色定位，通過(guò)自身民主化進(jìn)程提高其代表性，積極參與勞動(dòng)政策及其他社會(huì)政策的過(guò)程，代表勞動(dòng)者主動(dòng)提出更多的政策和立法建議，提高其影響政策的能力。企業(yè)代表組織之間要打破壟斷與樊籬，交流合作，強(qiáng)化在三方機(jī)制中的主體地位，更好地履行雇主社會(huì)責(zé)任。

3.企業(yè)聯(lián)合會(huì)較為重視對(duì)三方機(jī)制的宣傳和信息公開(kāi)，政府與工會(huì)的宣傳職能履行不到位。政府勞動(dòng)行政部門作為三方會(huì)議辦公室，有義務(wù)利用網(wǎng)站和平面媒體向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布有關(guān)三方會(huì)議的召開(kāi)時(shí)間、議題、決議等信息，讓社會(huì)公眾更多地了解這項(xiàng)制度，關(guān)心這項(xiàng)制度。工會(huì)更應(yīng)該很好地利用三方會(huì)議這一與政府和企業(yè)代表組織正式交流溝通及協(xié)商的平臺(tái)，反映勞動(dòng)者的利益訴求，提高勞動(dòng)者的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，改善勞動(dòng)關(guān)系。通過(guò)組織網(wǎng)絡(luò)向基層工會(huì)征集協(xié)商議題，大力加強(qiáng)對(duì)三方機(jī)制的宣傳，推動(dòng)這項(xiàng)制度不斷完善，發(fā)揮積極作用。

［1］雷鵬.國(guó)外協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制的發(fā)展及啟示(上)［J］．社會(huì)保障，2012，(4):20－24.

［2］雷鵬.國(guó)外協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制的發(fā)展及啟示(下)［J］．社會(huì)保障，2012，(5):18－21.

［3］喬健.中國(guó)特色的三方協(xié)調(diào)機(jī)制:走向三方協(xié)商與社會(huì)對(duì)話的第一步［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2010，(2):31－38.

［4］李麗林，袁青川.國(guó)際比較視野下的中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制:現(xiàn)狀與問(wèn)題［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(5):18－26.

［5］趙祖平.歐盟勞工政策三方機(jī)制的發(fā)展及其啟示［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1):106－111.

［6］馬永堂.國(guó)外三方協(xié)商機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒［J］．中國(guó)行政管理，2012，(4):87－90.

［7］汪洋.我國(guó)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制現(xiàn)狀、問(wèn)題及改革思路［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2006，(44):36－43.

［8］吳清軍.集體協(xié)商與“國(guó)家主導(dǎo)”下的勞動(dòng)關(guān)系治理——指標(biāo)管理的策略與實(shí)踐［J］.社會(huì)學(xué)研究，2012，(3):66－89.

On Tripartite Consultation Mechanism and its Influence on Labor Policy Making

Shi Xiaotian
(Nanhua College of Industry and Commerce，Guangzhou 510507，Guangdong Province，China)

The tripartite consultation mechanism in labor relations is a formal inter－action mechanism between the labor，the management and the government.The tripartite meeting system of Guangdong Province has its own characteristics.It plays an active role of coordinating labor relations to a certain extent through influencing on labor policy in the phase of policy－making and execution.The author puts forward that to improve the top－level design of tripartite mechanism through defining its legal status in labor relations frame.Trade unions and employer organizations should take part into policymaking initiatively，offer more policy issues，so as to exercise more influence and coordinate labor relations.

tripartite consultation mechanism;tripartite meeting system;policy making;influence of policy

F241.3

A

1673－2375(2014)02－0023－06

［責(zé)任編輯:劉晴］

2013－06－30

石曉天(1962—)，女，湖南岳陽(yáng)人，碩士，教授，南華工商學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系系主任，主要從事勞動(dòng)關(guān)系及公共政策研究。

本文為南華工商學(xué)院與廣東省社會(huì)科學(xué)院合作項(xiàng)目“勞動(dòng)關(guān)系主體間的互動(dòng)對(duì)工資集體協(xié)商制度的影響研究”(項(xiàng)目編號(hào)11KH01)階段性成果。