何處是“地方”？

吳昱

就古代史而言，職官制度研究歷來被認(rèn)為是歷史學(xué)的“四把鑰匙”之一。但在近代史領(lǐng)域，事件和人物研究似乎更受關(guān)注，因此近代中國(guó)職官制度的研究，凸顯兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的缺陷：其一，在研究方法上，一些研究者往往將章程條文簡(jiǎn)單等同于制度設(shè)置及運(yùn)作實(shí)態(tài)，忽略制度發(fā)生的淵源以及因時(shí)、因地、因人而異的流變；其二，由于近代中國(guó)的制度變革大都移植模仿東西洋列強(qiáng)，且此后的制度又基本延續(xù)了變革的基本方向，以致今人很容易用后來的觀念理解前人的意思及行事。

關(guān)曉紅逾十年之功研究晚清的官制改革問題，其新著《從幕府到職官：清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》抓住理解整個(gè)清朝職官設(shè)置的關(guān)鍵，即省制的淵源流變，重點(diǎn)考察一九零六年開始的外官制改革，如何“改變了隋唐以來皇朝體制的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)”。尤其是政體變革蘊(yùn)涵“近代中西觀念與制度的對(duì)接與差異、移植與傳承的成效及問題”，關(guān)系十分重大。閱讀這一段歷史，會(huì)令人想起托克維爾《舊制度與大革命》中的名言：“對(duì)于一個(gè)壞政權(quán)來說，最危險(xiǎn)的時(shí)候就是剛剛開始改革的時(shí)候。”既往在民族主義話語及革命思維影響下的清末歷史書寫，大多將清代失去統(tǒng)治的合理性歸結(jié)于沒落腐敗，但如果將目光放遠(yuǎn)，深入到體制內(nèi)部，或許更應(yīng)該思考，為什么“旨在挽救統(tǒng)治危機(jī)的改制，反而激化各種矛盾”，從而加速清朝的覆亡？問題的答案，只能從清代官制前后截然不同的設(shè)置本意，以及新政變制遭遇的困惑去尋找。

清季的外官改制，最為關(guān)鍵及令人困擾的問題，就是直省的屬性與地位。今人習(xí)慣于用中央與地方的觀念來考察與認(rèn)識(shí)京師與各省的關(guān)系，實(shí)際上與清代原有體制相去甚遠(yuǎn)。只有從梳理直省及其長(zhǎng)官（督撫）在清代職官序列中的狀況入手，探究當(dāng)時(shí)人和后來者用近代西方憲政中央與地方的架構(gòu)認(rèn)識(shí)清朝乃至民初制度的不相鑿枘，才能發(fā)現(xiàn)與理解其中的困惑與糾結(jié)，厘清歷史文化在制度興革過程中的復(fù)雜作用及影響。

晚清取法西洋的官制改革，設(shè)計(jì)思路與實(shí)際舉措較此前有著明顯的區(qū)別。原來官制重在“內(nèi)外相維”，自上而下地分權(quán)制衡，竭力杜絕歷代導(dǎo)致皇朝崩潰的弊端之一—藩鎮(zhèn)割據(jù)的出現(xiàn)。這種分權(quán)制衡的體制，在清朝鞏固統(tǒng)治的過程中曾起了關(guān)鍵作用，其中分省和督撫的地位成為聯(lián)結(jié)這一體制的樞紐。

清代的行省，與分事而治的京師部院平行，其作為皇權(quán)的分身，代行分地而治的職責(zé)。行省并不是一級(jí)行政，更不是最高層級(jí)的地方行政。督撫作為清代職官內(nèi)外聯(lián)系的重要樞紐，一身二任，身兼兵部尚書或侍郎、督察院右都御史或右副都御史之銜，其考核亦屬于京官的“京察”而非外官的“大計(jì)”。

清中葉以后，傳統(tǒng)體制面臨內(nèi)憂外患，開始悄然發(fā)生變化。隨著行省變?yōu)橹笔。质〉囊庾R(shí)日漸強(qiáng)化，原來以府廳州縣為單位的舊行政格局發(fā)生變化，省的地位與作用更日益凸顯。晚清的洋務(wù)和新政，無論辦實(shí)業(yè)、練軍隊(duì)還是派留學(xué)、興學(xué)校，大都以省為單位舉辦施行，使得督撫和省的地位角色大為強(qiáng)化。傳統(tǒng)的“幕友制”難以滿足行政事務(wù)劇增的需要，督撫因事而設(shè)的各種專門或臨時(shí)性局所，實(shí)際上逐漸演變成為辦理各項(xiàng)事務(wù)的職能部門。

不過，雖然“內(nèi)外相維”的體制逐漸被打破，但清廷始終把握督撫的黜陟權(quán)，而避籍制度又使得督撫及其屬官對(duì)轄區(qū)難以產(chǎn)生鄉(xiāng)梓情結(jié)，因此無法形成盤根錯(cuò)節(jié)的地方勢(shì)力。再加上清代督撫調(diào)動(dòng)頻繁，即使想要占山為王，也受限于規(guī)制的重重約束。

近代中國(guó)的制度變革雖然取法西方，將省指為地方行政層級(jí)，卻是東洋人的說法。與此截然相反，此期到日本游歷的中國(guó)官紳，卻認(rèn)為日本的府縣只相當(dāng)于中國(guó)的縣。故清末仿行日本的地方自治，只涉及府廳州縣，省并不在地方自治的范圍之內(nèi)。

清季官制改革，主導(dǎo)方向是模仿列強(qiáng)的政體，將內(nèi)外相維變成上下有序，以提高效率。這的確有讓直省變成地方行政最高層級(jí)的趨向。只是無論從歷史的延續(xù)還是現(xiàn)實(shí)的考量，要將直省變成地方，督撫變成地方官，都有“剪不斷、理還亂”的麻煩，甚至連當(dāng)事人也常常陷入無法溝通古今中外的困擾。從法理上看，“皇權(quán)與部院，其實(shí)并非近代意義與地方相對(duì)而言的中央?；蕶?quán)天授的絕對(duì)權(quán)力，使得直省的督撫，也不等同于地方官”。而近代意義的“地方自治”，指的是“選地方人、用地方財(cái)、辦地方之事”。就此而論，所有必須避籍的州縣以上官員，都不是這種意義上的地方官。

如果中央與地方之辨僅僅只是權(quán)力之爭(zhēng)，清季外官改制的意義和影響也就相當(dāng)有限。辛亥革命結(jié)束了兩千年雄踞帝制頂層的皇權(quán)，卻使得省制問題重新具有藩鎮(zhèn)的色彩。省是否地方、省級(jí)軍政長(zhǎng)官是否地方官員，不但涉及專制與民主的兩極對(duì)立，還和集權(quán)與分治、統(tǒng)一與割據(jù)等等矛盾相互纏繞。清末地方自治的嘗試只到府縣，民初朝野中有人主張聯(lián)邦制或邦聯(lián)制，卻因妨礙大一統(tǒng)而最終被否決，表明中國(guó)歷史文化中始終有濃厚的統(tǒng)一情結(jié)，而朝野輿論亦以此為底線。北伐打倒軍閥之目的，就是結(jié)束割據(jù)混戰(zhàn)。地域遼闊、人口眾多卻不適宜西方的聯(lián)邦或邦聯(lián)制的中國(guó)，如何確保統(tǒng)一而避免專制，實(shí)行民主又防止分裂，省制問題，正是問題癥結(jié)所在，亦是兩難抉擇。

一言以蔽之，清末民初改革的曲折反復(fù)表明，由于省的屬性與地位，及其與中央政府的關(guān)系沒有現(xiàn)成的模式可以套用，百余年來摸著石頭過河，至今仍有必要不斷借鑒、探索和調(diào)整。盡管今日“省”一級(jí)架構(gòu)已被明確標(biāo)識(shí)為“地方”代表，但在實(shí)際行政中仍存在與中央直屬權(quán)力體系發(fā)生糾葛與爭(zhēng)執(zhí)的風(fēng)險(xiǎn)，行政權(quán)力的縱橫矛盾依然沒有得到有效解決。由此，則重新認(rèn)識(shí)清代內(nèi)外官制的原來面貌，可為今后的改革提供有效的歷史借鑒，而審視清末外官制改革的成敗得失，弄清楚東西方歷史文化的差異，避免移植與借鑒外來政體的淮橘為枳、東施效顰，又能為今人警覺改革的風(fēng)險(xiǎn)提供足夠的準(zhǔn)備。

除了在具體研究領(lǐng)域大幅度提升認(rèn)識(shí)水準(zhǔn)，關(guān)著更重要的還在于方法上的啟示意義。即借鑒前賢研究中古制度史的成功經(jīng)驗(yàn)，加以豐富發(fā)展，應(yīng)用于史料極大豐富的近代史研究。主要體現(xiàn)于三方面：一是貫通新舊材料、官私文獻(xiàn)以研究重大問題；二是將制度研究從靜止的條文鋪陳變成講究淵源流變的動(dòng)態(tài)，尤其注重章程條文與社會(huì)常情及其變態(tài)的相互作用；三是將近代知識(shí)觀念的更新與制度變動(dòng)聯(lián)系考察，并注重區(qū)域與階段的差異、實(shí)際成效與存在問題。

將中古史大家的研究良法運(yùn)用于近代史事，最大的挑戰(zhàn)是如何在浩如煙海的各類史籍中去粗取精、去偽存真，這對(duì)研究者的體力、精力與學(xué)識(shí)都是巨大的考驗(yàn)。除了政典、文書之外，日記、書信、報(bào)刊這類零碎但卻可協(xié)助深入當(dāng)事者內(nèi)心世界的材料，經(jīng)過細(xì)致甄別，可更直接幫助體會(huì)當(dāng)時(shí)人的心境與選擇。關(guān)曉紅新著中，有不少此類例子。

在古今中外社會(huì)的常情與變態(tài)中考察晚清外官改制的章程文本，將靜態(tài)變?yōu)閯?dòng)態(tài)，全面甄別與駕馭資料，揣摩把握形似而實(shí)異的立意與設(shè)置，能夠?qū)⑺枷?、制度還原為歷史，不僅可以呈現(xiàn)知識(shí)與制度發(fā)生演化的歷史軌跡，還有助于對(duì)觀念制度的認(rèn)識(shí)深入一層。例如“地方”中外之意的差別，與專制民主關(guān)聯(lián)，伴隨著“地方自治”理論進(jìn)來的西方憲政，與中國(guó)“普天之下，莫非王土”的皇朝體制完全不同，而歷史上的分合循環(huán)，使得穩(wěn)固王朝的統(tǒng)治與維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一相輔相成。西方憲政移植到中國(guó)，在專制與民主的考量之外，增加了分裂與統(tǒng)一的權(quán)衡，朝野都力圖避免內(nèi)部的紛爭(zhēng)導(dǎo)致國(guó)家的解體，因而自治只行于府州縣，縮小省區(qū)劃分以防體大失控的設(shè)計(jì)，也由此而興。該書從一脈相連的歷史發(fā)展中梳理改制癥結(jié)與方案的權(quán)衡，涉及清季外官改制的全過程和各方面，都值得認(rèn)真借鑒，

一般而言，歷史研究不必刻意強(qiáng)調(diào)有用，不過中國(guó)文化一脈相承，近代歷史又距今不遠(yuǎn)，尤其是晚清以來的知識(shí)與制度轉(zhuǎn)型，可以說是百年來中國(guó)知識(shí)與制度發(fā)展演化的起點(diǎn)。正如該書的結(jié)語所言：“清季政體改革的成果，則成為共和國(guó)繼承的重要遺產(chǎn)，其內(nèi)外官改制過程的種種教訓(xùn)，亦給未來中國(guó)的發(fā)展以珍貴啟迪。”今日中國(guó)同樣處在改革的十字路口，從歷史發(fā)展的真切角度去體會(huì)過往的成敗得失，方能認(rèn)準(zhǔn)癥結(jié)，予以破解，尋找到一條真正合適國(guó)情時(shí)勢(shì)的復(fù)興之道。

（《從幕府到職官：清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》，關(guān)曉紅著，生活·讀書·新知三聯(lián)書店二零一四年版）