財(cái)收增長低速期的施政抉擇

張墨寧

全國“兩會”召開前，一名基層公務(wù)員曾向《南風(fēng)窗》記者講述他所在縣遭遇的一次財(cái)政窘境：縣里要修路，為了加快項(xiàng)目進(jìn)程，不惜提高給農(nóng)民的拆遷和征地補(bǔ)償。最初，農(nóng)民能夠拿到上百萬的補(bǔ)償款，政府也覺得用這種方式減少了很多糾紛，皆大歡喜。不過，后來的事態(tài)卻越來越失控，拆遷范圍內(nèi)的村民紛紛搶建房屋，這個(gè)貧困縣為此賠光了“財(cái)政”，路也沒修起來，以至于不得不挪用新農(nóng)合的錢，給公務(wù)員發(fā)工資。

這是一個(gè)與政府財(cái)政有關(guān)的小故事，反映出基層政府預(yù)算和執(zhí)行的隨意性，公共資金的使用存在漏洞等問題。更關(guān)鍵的是，從現(xiàn)在開始，長久以來的財(cái)政收入高速增長讓政府形成的一些花錢習(xí)慣和行為，必須要改變了，因?yàn)楝F(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入財(cái)收增長低速期。

受經(jīng)濟(jì)潛在增長率放緩、推進(jìn)稅收制度改革等因素影響，財(cái)政收入增長這幾年開始放緩。而全面深化改革、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)民生，仍需要積極財(cái)政政策即財(cái)政支出的擴(kuò)張。如何在財(cái)政增量空間有限的前提下釋放存量紅利，政府不得不在存量上想辦法。

目前，在政府財(cái)政資源的配置上，存在兩個(gè)反差。這是“存量改革”面臨的基本現(xiàn)實(shí)。一方面，根據(jù)中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院的測算，早在2007年，公共財(cái)政收入占GDP的比重已經(jīng)超過20%，全口徑的政府收入（加政府性基金、社?；鸬龋┻_(dá)到了35%左右。這意味著社會財(cái)富的約1/3流向政府，這個(gè)趨勢一直延續(xù)到了2013年。

與以往20%以上的增長速度相比，近年的公共財(cái)政收入進(jìn)入低速時(shí)代。盡管如此，漲幅依然跑贏了GDP。2014年初，財(cái)政部發(fā)布了《2013年財(cái)政收支情況》，在上半年中央財(cái)政一度出現(xiàn)負(fù)增長、地方財(cái)政收入增速降到一位數(shù)的狀況下，最終以10.1%收官，“完成全年收入預(yù)算并略有超收”。

但是政府依然感到公共開支壓力不小，地方政府更是不得不以高額舉債來支撐大規(guī)模的投資與建設(shè)；而另一方面，政府用于民生的支出比例年年增長，但民眾對于保障程度和福利水平的切實(shí)感受卻并不樂觀。

中國的財(cái)政資金和政府信貸規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了空前的程度，但根據(jù)財(cái)政部向全國人大提交的報(bào)告，2014年全國財(cái)政收入的增速將持續(xù)放緩，預(yù)計(jì)數(shù)是8%，與GDP的增長幅度進(jìn)一步拉近。新一屆中央政府已經(jīng)意識到，廉價(jià)資金所支撐的“增量改革”是有限度的，財(cái)政資金使用的低效率已經(jīng)成為對政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理水平的巨大掣肘。正如李克強(qiáng)所說，“一邊是各方面都在講資金緊張，另一邊又有資金沉淀、閑置，而且數(shù)量較大”。

以保障房建設(shè)為例，根據(jù)《2013年財(cái)政收支情況》的數(shù)字，在其所列出的教育、醫(yī)療、文化、農(nóng)林等項(xiàng)目中，住房保障支出是唯一下降的一項(xiàng)，降幅為1%。盡管財(cái)政部給出的解釋是按計(jì)劃保障性安居工程建設(shè)工作量比上年有所減少，不代表未來投入的下降。然而，不久前的國務(wù)院第二次廉政工作會議上，李克強(qiáng)在提及這個(gè)問題時(shí)，表達(dá)了中央政府在民生工程上受制于效率低下的“窘迫感”：“在保障性安居工程方面，我們憋足了勁，想多投錢、多辦事，可以說難度很大，但又有相當(dāng)一部分資金沉淀在那里，還有一些沒用到正處?！?/p>

根據(jù)審計(jì)署的最新統(tǒng)計(jì)，中央本級財(cái)政資金閑置較多。比如，2012年104個(gè)部門本級有396.4億元結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。而地方上，18個(gè)省本級設(shè)立的財(cái)政專戶多達(dá)478個(gè)，存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%；撥付地方的部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付層層結(jié)存。審計(jì)署的報(bào)告以能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用3個(gè)款級科目轉(zhuǎn)移支付資金在18個(gè)省的使用情況為例，截至2012年底，這些地方當(dāng)年收到的420.92億元中央專項(xiàng)資金中，有177.45億元（占42%）結(jié)存在各級財(cái)政或主管部門。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員張斌對《南風(fēng)窗》記者表示，公共財(cái)政收入占20%多，全部政府收入占30%多，比重差異說明?？顚Ｓ玫氖杖肫摺！皩？顚Ｓ玫氖杖氡容^高，就意味著資金被部門分割使用的情況比較嚴(yán)重，降低了調(diào)配資金的能力。比如，車輛購置稅是交通部門?？顚Ｓ茫逃M(fèi)附加則屬于教育部門。幾千億的政府性基金分屬于每個(gè)部門，單獨(dú)來看，每個(gè)基金的規(guī)模不大，但是長期來說，固定收益是分散于各個(gè)部門，而且很多基金常年有結(jié)余，產(chǎn)生了資金的固化?！?/p>

全國“兩會”上，財(cái)政部長樓繼偉表示，財(cái)政部預(yù)算草案將“深化預(yù)算管理制度改革”列為2014年財(cái)稅改革的頭號重點(diǎn)。草案中提到，政府支出預(yù)決算全部細(xì)化到項(xiàng)級科目，研究將部門決算按經(jīng)濟(jì)分類公開。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由220個(gè)減少到150個(gè)左右，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目。

張斌認(rèn)為，盤活存量分為幾個(gè)層面，第一是現(xiàn)金管理，通過精細(xì)化編制預(yù)算、完善國庫支付制度，短期內(nèi)就能產(chǎn)生效果；第二涉及預(yù)算安排，比如某個(gè)項(xiàng)目推遲了，錢還沉淀在那里，這就是規(guī)劃的問題；第三是制度層面，政府性基金池子里沉淀了很多水，又不能統(tǒng)籌使用，這部分資金怎么調(diào)配，就要在制度上想辦法。

制度層面的變動牽涉部門利益的調(diào)整，顯然不是僅憑財(cái)政部門就能撬動的，從預(yù)算執(zhí)行入手就成了本屆中央政府在財(cái)政改革上的優(yōu)先選擇。

3月5日，李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中說，今年中國擬安排財(cái)政赤字1.35萬億元，比去年增加1500億元，財(cái)政赤字率為2.1%左右。相對于去年1.2萬億元的財(cái)政赤字安排，從規(guī)模上看有所擴(kuò)大。李克強(qiáng)解釋說，考慮到我國國民經(jīng)濟(jì)總量的上升，今年新增的財(cái)政赤字安排仍屬適度。財(cái)政赤字率與2013年保持穩(wěn)定，低于國際公認(rèn)的3%警戒線。

財(cái)政收入增長進(jìn)入低速期，提高赤字規(guī)?？臻g也有限，今后財(cái)政政策要面臨的一個(gè)突出問題就是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。

財(cái)政支出中，首先是一般性支出。新一屆政府執(zhí)政以來，一直強(qiáng)調(diào)要過“緊日子”。2013年7月，財(cái)政部下發(fā)通知，要求中央國家機(jī)關(guān)各部門對2013年一般性支出統(tǒng)一按5%比例壓減?！墩ぷ鲌?bào)告》中進(jìn)一步提到，所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開，打造陽光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。降低行政運(yùn)行等一般性支出，通過壓縮消費(fèi)性支出減輕財(cái)政支出的剛性壓力，使有限的財(cái)政資金能夠用到改善民生等刀刃上。

這是新一屆中央政府的基本思路。按照李克強(qiáng)的總結(jié)就是，“‘約法三章’節(jié)約下來的錢，以及盤活的沉淀資金，重要的使用方向是基層，讓基層維護(hù)市場公平秩序、監(jiān)管不法行為、改善民生和提供公共服務(wù)有更多的手段和條件”。

根據(jù)2014年的預(yù)算安排，民生各項(xiàng)支出均持續(xù)增長。其中，社保、教育、醫(yī)療和住房保障等民生支出超過9%。民生投入年年增長，但是分?jǐn)偟秸麄€(gè)政府的支出規(guī)模中，仍然不占多大優(yōu)勢。

我國財(cái)政支出相對于GDP的比例是很高的。社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員汪德華對《南風(fēng)窗》記者介紹說，全口徑財(cái)政支出，不能簡單地由財(cái)政部公布的財(cái)政支出體現(xiàn)，還應(yīng)該包括政府性基金、社?；鹬С?，以及地方融資平臺形成的債務(wù)增量。從全口徑來看，財(cái)政支出規(guī)模的一個(gè)典型特點(diǎn)是2003年到2008年之間，基本上比較穩(wěn)定，占GDP的30%到31%左右。2009年之后，突然躍升到一個(gè)非常高水平，達(dá)到了40%，其后幾年有5個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的降幅，水平基本穩(wěn)定。而歐美發(fā)達(dá)國家自2000年以后基本上是10%左右。

他認(rèn)為，中國當(dāng)前處于非常特殊的階段，就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期、社會福利體系建設(shè)全面推進(jìn)，兩個(gè)碰到一起，政府資源雖然強(qiáng)大，但統(tǒng)籌兼顧的難度很大。根據(jù)他的研究，我國全口徑財(cái)政支出中，建設(shè)性支出與社會福利支出的結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國家有明顯差異，比如2012年，我國全口徑財(cái)政支出中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶持的比重占38%，社會福利支出是40%多，而發(fā)達(dá)國家分別是10%和60%～70%。

與此同時(shí)，以產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式也值得重新思考。政府對于一些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了大量補(bǔ)貼，擠占了一部分財(cái)政空間，管理上呈現(xiàn)碎片化。

顯然，基礎(chǔ)建設(shè)與社會福利網(wǎng)構(gòu)建的重疊期不是短時(shí)間內(nèi)能結(jié)束的。而如何抑制政府從市場和社會上過度汲取財(cái)富的沖動，就涉及穩(wěn)定稅負(fù)。

2013年全國財(cái)政收入129142.9億元。2014年初，中國社科院發(fā)布了最新的財(cái)政政策研究報(bào)告，提出中國已經(jīng)進(jìn)入人均萬元稅負(fù)時(shí)代?！皩?shí)際上，2009年我們的研究團(tuán)隊(duì)就挑明這個(gè)問題了?！眳⑴c這個(gè)報(bào)告寫作的汪德華說，這還只是針對最小口徑的財(cái)政收入而言，按照大口徑就不止這個(gè)數(shù)字了。

這份報(bào)告稱，九成以上的稅收收入來自企業(yè)，個(gè)稅占比不到6%，企業(yè)稅收最終轉(zhuǎn)嫁給廣大消費(fèi)者，從而使得不同收入水平的人群按照同一稅率標(biāo)準(zhǔn)繳納相關(guān)稅收。而且，占稅收比重很低的個(gè)稅也早已淪為工薪所得稅，嚴(yán)重背離稅收公平原則。中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)特征是普遍征收，流轉(zhuǎn)稅、間接稅比重高，個(gè)人所得稅比重低，消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)的稅費(fèi)調(diào)控性偏低，資源稅、存量財(cái)產(chǎn)征稅稅種不完善，居民住宅沒有征房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅。

財(cái)稅改革將從預(yù)算和稅制改革先起步。從2013年一年的思路來看，稅制改革依然以平穩(wěn)為主，2013年9月，財(cái)政部長樓繼偉就表明態(tài)度，保持間接稅為主不變，增加直接稅的比重。2014年，“營改增”的試點(diǎn)也將擴(kuò)大到鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)、電信等行業(yè)，減少向企業(yè)重復(fù)征稅的問題。3月6日的全國“兩會”記者會上，對于個(gè)稅改革，樓繼偉說：“現(xiàn)在簡單地提高起征點(diǎn)的做法并不公平，不能體現(xiàn)每個(gè)家庭的差異。一個(gè)人一個(gè)月掙5000元，自己生活還不錯(cuò)，但是一個(gè)人掙5000元，還要養(yǎng)一個(gè)孩子，那就很艱難。實(shí)行綜合所得稅時(shí)，要把你所有的收入綜合計(jì)算，同時(shí)考慮你的支出?！蔽磥恚坏肚械膫€(gè)人所得稅制度有望終結(jié)。

張斌認(rèn)為，穩(wěn)定稅負(fù)，首先要控制全口徑政府收入占GDP的比重，在總體上不增加社會負(fù)擔(dān)。未來應(yīng)通過提高國有資本經(jīng)營收益上繳的比例和完善公共資源收益合理共享機(jī)制，優(yōu)化政府收入的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這次財(cái)稅改革的主要著眼點(diǎn)就是匹配于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，配置好財(cái)政資源，處理好政府與社會的分配關(guān)系。