完善地方政府金融管理體制研究

黃曼晶

摘 要：在經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，金融資源已經(jīng)成為一種不可缺少的經(jīng)濟(jì)增長要素，因此要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，則必須充分重視有效利用金融資源。要確保金融資源得到有效利用，應(yīng)重視對(duì)金融管理體制進(jìn)行完善。本文分析了完善地方政府金融管理體制的重要作用及地方政府金融管理體制的現(xiàn)狀，并同時(shí)探討了完善金融管理體制的對(duì)策，包括協(xié)調(diào)地方政府與中央政府的金融管理工作關(guān)系，強(qiáng)化地方性金融組織的內(nèi)部監(jiān)管，健全地方政府的金融管理職能，提高地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)防范、處置能力。

關(guān)鍵詞：金融管理；地方政府；體制

地方政府在金融監(jiān)管中起到了重要作用，同時(shí)也承擔(dān)著維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定與保證金融監(jiān)管專業(yè)性的責(zé)任，因此地方政府應(yīng)重視完善金融管理體制[1]。本文結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)地方政府金融管理體制的相關(guān)問題進(jìn)行了探討，旨在提高地方金融的發(fā)展速度及促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。

1 完善地方政府金融管理體制的重要作用

對(duì)金融管理體制進(jìn)行完善是地方政府的重要職責(zé)，同時(shí)完善金融管理體制也具有非常重要的作用：（1）有助于維護(hù)金融安全及減輕金融風(fēng)險(xiǎn)所造成的危害。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的環(huán)境下我國金融行業(yè)中潛藏著許多風(fēng)險(xiǎn)因素，如非銀行機(jī)構(gòu)無法按時(shí)償還債務(wù)，金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)性較高，商業(yè)銀行中存在大量不良貸款，部分金融機(jī)構(gòu)非法對(duì)外放貸或集資，證券市場頻繁出現(xiàn)違規(guī)及違法行為等。諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)可能引發(fā)金融危機(jī)，因此只有地方政府不斷對(duì)金融管理體制進(jìn)行完善，才能維護(hù)金融安全與避免經(jīng)濟(jì)秩序遭到破壞。（2）有利于促進(jìn)金融市場的健康發(fā)展[2]。市場經(jīng)濟(jì)具有優(yōu)化及合理配置資源的重要作用，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下難以避免金融危機(jī)及周期性低迷現(xiàn)象的產(chǎn)生。而地方政府加強(qiáng)金融管理及完善管理體制可以有效結(jié)合市場調(diào)控與行政調(diào)控的優(yōu)點(diǎn)，從而為金融市場的穩(wěn)定與健康發(fā)展提供有利條件。

2 地方政府金融管理體制現(xiàn)狀

地方政府金融管理體制現(xiàn)狀如下：（1）中央與地方的管理權(quán)責(zé)存在不對(duì)等的情況。地方政府管理金融業(yè)務(wù)的主要權(quán)限包括一行三會(huì)的委托、中央政府授權(quán)等。從目前的情況來看，地方政府在管理金融時(shí)普遍存在權(quán)、責(zé)不對(duì)等的問題，主要表現(xiàn)為地方政府的權(quán)力極為有限，但需要承擔(dān)多種管理責(zé)任，如防控及處理金融風(fēng)險(xiǎn)、金融行業(yè)的突發(fā)事件等，而地方政府的執(zhí)法權(quán)及相應(yīng)的管理權(quán)相對(duì)缺乏，因此當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)往往顯得較為被動(dòng)。（2）同時(shí)存在監(jiān)管缺失及重復(fù)監(jiān)管的問題。監(jiān)管缺失表現(xiàn)為農(nóng)村金融無法得到地方政府的有效監(jiān)管，重復(fù)監(jiān)管表現(xiàn)為銀監(jiān)會(huì)與地方政府存在管理職能交叉的問題，如農(nóng)村信用社同時(shí)受到銀監(jiān)會(huì)與地方政府的監(jiān)管等。（3）管理工作的側(cè)重點(diǎn)被放在了金融發(fā)展方面，金融風(fēng)險(xiǎn)防控則被忽視。地方政府在管理金融體制時(shí)主要傾向于對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持及組建融資平臺(tái)，在商業(yè)銀行數(shù)量及融資平臺(tái)大量增加的同時(shí)，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)變得越來越多。目前我國地方政府的債務(wù)余額已達(dá)到了11億元左右，縣級(jí)政府、市級(jí)政府及省級(jí)政府債務(wù)余額在總債務(wù)余額中所占的比例分別為26.53%、43.51%及29.96%。為避免債務(wù)余額過多，大量融資平臺(tái)被清理，但在清理后地方性的融資平臺(tái)還是大量存在，這就可能埋下金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，管理不暢的問題也較為普遍，包括多頭管理、政府與銀監(jiān)會(huì)職能定位協(xié)調(diào)性較差等。

3 完善地方政府金融管理體制的對(duì)策分析

3.1 協(xié)調(diào)地方政府與中央政府的金融管理工作關(guān)系

協(xié)調(diào)好中央與地方的金融管理關(guān)系是完善地方政府金融管理機(jī)制的基本前提，同時(shí)也能夠使地方的金融管理工作在高效協(xié)作中順利完成。（1）應(yīng)對(duì)地方政府與中央政府的管理職能進(jìn)行合理劃分。中央政府主要負(fù)責(zé)制定宏觀性調(diào)控措施，如金融產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融政策等，同時(shí)監(jiān)督大型金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況；而地方政府則在金融管理中承擔(dān)制定地方性金融發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行中央制定的金融政策、培育地方性或區(qū)域性金融企業(yè)、金融市場的責(zé)任，并對(duì)地方性中小型金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范與處理等[3]。（2）根據(jù)實(shí)際情況對(duì)中央政府與地方政府的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，同時(shí)建立起協(xié)作機(jī)制。中央政府與地方政府在金融管理方面具有不同的優(yōu)勢，因此中央、地方之間應(yīng)定期通報(bào)金融信息，溝通金融監(jiān)管方面的工作，當(dāng)?shù)胤叫越鹑陲L(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，中央、地方則進(jìn)行協(xié)作處理。另一方面，可在中央政府與地方政府之間建立條塊指導(dǎo)與管理組織體制，以方便對(duì)金融事務(wù)進(jìn)行長效協(xié)同管理，從而有效完善地方政府的金融管理機(jī)制。（3）確保權(quán)、責(zé)的相互對(duì)等性。地方政府負(fù)責(zé)管理杠桿率較低、經(jīng)營范圍受限且不會(huì)引發(fā)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的小型金融機(jī)構(gòu)，具體職責(zé)包括風(fēng)險(xiǎn)處理、監(jiān)管及準(zhǔn)入等，而杠桿率較高、經(jīng)營范圍較大且極容易引起金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的中型或大型機(jī)構(gòu)，則應(yīng)將其風(fēng)險(xiǎn)處置、監(jiān)管及準(zhǔn)入等工作交給一行三會(huì)，以增強(qiáng)地方政府對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。

3.2 強(qiáng)化地方性金融組織的內(nèi)部監(jiān)管

為了有效完善金融管理機(jī)制，則地方政府應(yīng)注重強(qiáng)化地方性金融組織的內(nèi)控能力：（1）建立法定金融監(jiān)管機(jī)制，將人民銀行作為監(jiān)管機(jī)制的中心機(jī)構(gòu)。08年金融危機(jī)爆發(fā)后宏觀監(jiān)管金融體系得到了各國的重視，因此地方政府在完善管理體制時(shí)也應(yīng)注意制定法定監(jiān)管機(jī)制，并由地方分行或支行負(fù)責(zé)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解及防范，從而維護(hù)地方金融秩序的穩(wěn)定。保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及銀監(jiān)會(huì)則在分行或支行的領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地在各自的領(lǐng)域中開展金融監(jiān)管工作。實(shí)踐證明，由各地支行與分行負(fù)責(zé)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)有利于彌補(bǔ)地方政府在金融監(jiān)管中存在的不足。（2）地方政府可制定相應(yīng)的政策對(duì)地方性中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展予以支持。發(fā)展中介機(jī)構(gòu)，如信用評(píng)級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)及會(huì)計(jì)事務(wù)所等可以有效彌補(bǔ)地方政府在金融監(jiān)管工作中的不足，確保地方金融市場內(nèi)部可以得到有效監(jiān)管，并同時(shí)為金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展提供外部約束力。此外，應(yīng)注重對(duì)法人金融組織的內(nèi)控力進(jìn)行提升。如適當(dāng)放寬法人金融組織的準(zhǔn)入條件，使部分民營資本能夠與法人金融組織相融合，以便使金融資本來源變得多元化，同時(shí)增強(qiáng)金融組織資本實(shí)力，從而為法人金融組織內(nèi)部監(jiān)管結(jié)構(gòu)的完善提供有利條件[4]。（3）發(fā)展地方行業(yè)協(xié)會(huì)。融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行及小貸公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展雖然可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)可能引起金融風(fēng)險(xiǎn)，為了使新興的金融機(jī)構(gòu)得到規(guī)范化的管理，則地方政府可組建金融行業(yè)監(jiān)管協(xié)會(huì)，如證券協(xié)會(huì)、基金協(xié)會(huì)、信用聯(lián)社、擔(dān)保協(xié)會(huì)及小貸協(xié)會(huì)等，同時(shí)制定規(guī)范行業(yè)發(fā)展的內(nèi)部自律準(zhǔn)則，以便有效改善地方政府監(jiān)管缺失與重復(fù)監(jiān)管的問題。

3.3 健全地方政府的金融管理職能

在健全地方政府的金融管理職能時(shí)應(yīng)做好以下工作：（1）地方政府應(yīng)注重強(qiáng)化組織與領(lǐng)導(dǎo)地方性金融管理工作。如可設(shè)立地方性金融管理研究機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)地方人才資源進(jìn)行整合，并重視研究地方金融管理與發(fā)展中面臨的問題，從而做出對(duì)應(yīng)的金融發(fā)展及金融管理改革決策。（2）地方政府在對(duì)金融管理體制進(jìn)行完善的過程中應(yīng)重視對(duì)縣域、基層管理力度進(jìn)行強(qiáng)化。首先，可以將直接接受市政府或省政府中金融辦領(lǐng)導(dǎo)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置于縣域政府中，并確保管理機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性，同時(shí)要對(duì)基層金融管理人員進(jìn)行強(qiáng)化管理，保證其專業(yè)素質(zhì)達(dá)到要求。此外，要重視明確相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)處置及防范責(zé)任。其次，應(yīng)注意對(duì)縣域民間的非正規(guī)、正規(guī)性金融服務(wù)及管理工作進(jìn)行強(qiáng)化，如成立民間融資管理機(jī)構(gòu)、金融借貸服務(wù)機(jī)構(gòu)等，以便能夠根據(jù)金融信息及時(shí)防范、處置金融風(fēng)險(xiǎn)。第三，注重構(gòu)建和諧的農(nóng)村金融環(huán)境，向基層群眾普及金融法律等相關(guān)知識(shí)，同時(shí)建立起征信服務(wù)系統(tǒng)。（3）地方政府應(yīng)對(duì)地方性金融管理體制、模式及方法等進(jìn)行統(tǒng)一[5]?？梢猿浞掷谜块T改革的有利契機(jī)，對(duì)政府頂層組織設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，從而使金融管理工作中分散多頭管理、各自為政及利益至上等問題得到解決。同時(shí)要對(duì)金融辦的主導(dǎo)地位進(jìn)行強(qiáng)化，確保金融辦可以在金融管理工作中起到主導(dǎo)作用，并將地方性金融機(jī)構(gòu)的行政管理權(quán)、監(jiān)管權(quán)、執(zhí)法權(quán)及準(zhǔn)入權(quán)等交給金融辦，由金融辦統(tǒng)一管理金融事務(wù)。此外，地方政府還應(yīng)注重建立起全方位的金融管理機(jī)制，使金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控工作、金融行業(yè)自律工作與金融監(jiān)管工作可以實(shí)現(xiàn)相互配合，對(duì)于金融管理的職能還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理細(xì)分。例如，地方信用聯(lián)社負(fù)責(zé)指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展與強(qiáng)化行業(yè)自律，國資委則作為出資人，金融辦主要負(fù)責(zé)對(duì)金融監(jiān)管職能進(jìn)行審批。

3.4 提高地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)防范、處置能力

在對(duì)地方政府的金融管理機(jī)制進(jìn)行完善的過程中應(yīng)充分重視提高風(fēng)險(xiǎn)防范、處置能力，在提升風(fēng)險(xiǎn)防范、處置能力時(shí)可以采用兩種方法：（1）在增強(qiáng)地方政府風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范職能。地方政府的金融管理職能不但包括促進(jìn)金融業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控職能，以便能夠維持金融秩序的穩(wěn)定。在維護(hù)金融穩(wěn)定時(shí)，地方政府應(yīng)配合專業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一行三會(huì)的相關(guān)工作，以便對(duì)一行三會(huì)處置、化解或防控金融風(fēng)險(xiǎn)等工作進(jìn)行有效協(xié)助。（2）重視防控地方性金融風(fēng)險(xiǎn)。民間借貸與地方政府建立的融資平臺(tái)是引起地方性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，因此地方政府在防范金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)從以上兩個(gè)方面入手。第一，應(yīng)注意對(duì)地方財(cái)政性金融風(fēng)險(xiǎn)加以防范。要對(duì)地方政府的信用規(guī)模進(jìn)行合理控制，并對(duì)融資平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r及債務(wù)償還的實(shí)際狀況進(jìn)行有效監(jiān)測，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管負(fù)債沖動(dòng)。此外，還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑谛袠I(yè)發(fā)展情況建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與規(guī)模管理制度，同時(shí)在財(cái)政預(yù)算管理中納入債務(wù)收入及支出方面的內(nèi)容，從而通過強(qiáng)化債務(wù)管理有效防范風(fēng)險(xiǎn)。第二，地方政府應(yīng)注意強(qiáng)化監(jiān)測及管理民間資本可能引起的金融風(fēng)險(xiǎn)[6]。民間借貸具有隱蔽交易、流動(dòng)性快、隨意性大及季節(jié)性強(qiáng)等特點(diǎn)，因此地方政府可以在擴(kuò)大民間借貸監(jiān)測范圍的基礎(chǔ)上建立民間融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系。同時(shí)根據(jù)民間借貸的特點(diǎn)建立預(yù)警指標(biāo)，以便使社會(huì)上的借貸人群能夠了解到民間借貸所具有的風(fēng)險(xiǎn)性。此外，也可以對(duì)民間資本加以引導(dǎo)，使其成為實(shí)體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的一部分。

4 結(jié)束語

綜上所述，為了適應(yīng)金融管理與滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在我國各省市自治區(qū)已經(jīng)初步建立了管理金融業(yè)務(wù)的相應(yīng)體制。由于我國正處于轉(zhuǎn)型階段且外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境正在不斷變化，再加上金融業(yè)務(wù)本身具有不穩(wěn)定的特點(diǎn)，因此目前地方政府所采用的金融管理體制還存在需要進(jìn)一步完善的不足之處，為了有效完善金融管理機(jī)制，則應(yīng)注意根據(jù)現(xiàn)狀綜合采用有效的對(duì)策。

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