開啃財(cái)稅改革“硬骨頭”

分稅制改革迎來20周年之際，中國新一輪財(cái)稅體制改革的大幕徐徐拉開。

2014年上半年的最后一天，中共中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議明確表示，新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革，分別是改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。

中國自1994年分稅制改革以來，取得了不少成就，但仍存在政府間責(zé)權(quán)劃分不夠清晰、支出管理有待強(qiáng)化、公共財(cái)政體制建設(shè)不到位等問題。眼下頗受關(guān)注的地方債風(fēng)險(xiǎn)、“土地財(cái)政”等現(xiàn)象，也與此相關(guān)。

財(cái)稅體制改革被視為中國改革路上難啃的“硬骨頭”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多難題的破解都與之有著十分密切的聯(lián)系。學(xué)界的共識(shí)是，財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，已經(jīng)成為全面深化改革的突破口和主線索。

把預(yù)算分配權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子

財(cái)稅體制改革中，民眾最為關(guān)心的要數(shù)預(yù)算管理制度。天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光認(rèn)為此次公報(bào)中“透明預(yù)算”的提法給出很大的改革空間。

中央政治局會(huì)議明確指出，新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。

會(huì)議指出，要改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。

“這點(diǎn)中了要害。”李煒光說，“為什么公共財(cái)政必須透明？因?yàn)檎ǖ腻X不是自己的，（大部分）是征稅來的錢，你用別人的錢來辦事，人家看著你怎么收、怎么花，有什么不對(duì)的？”

李煒光指出，學(xué)者們以往談?lì)A(yù)算都不敢奢望“透明”，認(rèn)為“公開”就不錯(cuò)了。但公開預(yù)算只是一個(gè)手段，有時(shí)候政府亮了賬本、亮了報(bào)表，或者公布一部分，就算公開了?！巴该黝A(yù)算是符合法治政府要求的，也是一個(gè)基本要求。”

財(cái)政部財(cái)科所所長賈康說，改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的政府預(yù)算制度，旨在進(jìn)一步硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，真正把預(yù)算分配權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，使政府預(yù)算在陽光下運(yùn)行。

政府“錢袋子”關(guān)系13億多人的福祉。近年來，建立“四本預(yù)算”、推進(jìn)預(yù)算公開、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付、地方債自發(fā)自還……預(yù)算改革不斷推進(jìn)，建立現(xiàn)代預(yù)算制度的改革方向日漸清晰。

目前，各省紛紛成立省內(nèi)財(cái)稅改革小組，除了密切跟蹤中央財(cái)稅體制改革措施，研究省內(nèi)改革政策之外，在中央總體方案未公布的前提下，推進(jìn)省內(nèi)預(yù)算管理改革是為數(shù)不多可操作的事項(xiàng)。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，預(yù)算是財(cái)稅體制中非常核心的內(nèi)容，推進(jìn)預(yù)算的公開透明，才能減少各種利益尋租機(jī)會(huì)，減少腐敗。但預(yù)算公開的工作也并不簡單。

近期審計(jì)署針對(duì)中央企業(yè)，中央各部委，中央財(cái)政和地方財(cái)政的批量審計(jì)報(bào)告，如違規(guī)建設(shè)樓堂館所或超標(biāo)準(zhǔn)占用辦公用房，財(cái)政資金的虛報(bào)冒領(lǐng)，礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓中不當(dāng)利益等問題，都需要預(yù)算管理制度的進(jìn)一步完善。

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬表示，財(cái)政資金分配中，不少人反映部門裁量權(quán)過大，就是因?yàn)轭A(yù)算計(jì)劃不夠詳細(xì)。資金分配中，不能說去年是多少，今年就要在去年基礎(chǔ)上更多。資金分配要加強(qiáng)監(jiān)督，人大、媒體、公眾都應(yīng)該參與進(jìn)來。

調(diào)整“央地關(guān)系”無可回避

深化財(cái)稅改革最大的難點(diǎn)在于如何重構(gòu)中央和地方的財(cái)政關(guān)系。

“營業(yè)稅改增值稅后，中央和地方收入如何分配，地方財(cái)政收入如何保證成為當(dāng)下面臨的緊迫問題?！敝袊缈圃贺?cái)貿(mào)所副研究員張德勇分析稱，從此前的情況來看，地方政府一直認(rèn)為其財(cái)力不能夠滿足正常的需要，因此在有些地區(qū)出現(xiàn)較大規(guī)模的地方舉債。未來應(yīng)該從兩個(gè)方面來改革以理順中央和地方的收入劃分，即中央應(yīng)當(dāng)上收一部分支出責(zé)任，減輕地方政府的負(fù)擔(dān)；同時(shí)給地方增加一定的財(cái)力。

中國國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)會(huì)常務(wù)副秘書長代鵬表示，財(cái)政資金從目前的體制上來看，除了分稅制給地方政府提供一部分資金以外，相當(dāng)一部分資金是中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式給地方政府提供。在這種情況下，如果不對(duì)包括整個(gè)中央和地方政府的大盤子進(jìn)行必要的切割，使得一部分財(cái)政的權(quán)利，真正和地方所承擔(dān)的公共事業(yè)、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的權(quán)利相聯(lián)系，可能還不能從根本上杜絕“跑部錢進(jìn)”的行為。

“如果眼下不解決中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，地方政府還是在現(xiàn)有的政績考核機(jī)制下面，過度從追求事權(quán)的過程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)自己政績的話，會(huì)牽涉到一個(gè)很大的問題。”復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)進(jìn)一步分析稱，即融資能力受到了土地財(cái)政的約束，很有可能地方政府會(huì)利用現(xiàn)有的灰色金融體系，繞過國家房地產(chǎn)監(jiān)管繼續(xù)解決資金的問題，這反而不利于我們推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，所以中央財(cái)稅體制一定要改變。

孫立堅(jiān)進(jìn)一步呼吁，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度就是要解決過去地方政府先蓋樓，后倒逼中央政府掏錢的頑疾，建立硬約束的體制。

目前，對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老、環(huán)保、跨區(qū)域治理、司法、食品監(jiān)督等事權(quán)，業(yè)界多有共識(shí)，認(rèn)為應(yīng)該更多由中央政府來承擔(dān)。

東部發(fā)達(dá)省份一位財(cái)稅系統(tǒng)官員對(duì)于此輪財(cái)稅改革，在不同場(chǎng)合曾表達(dá)，希望中央能給地方一些小稅種的權(quán)力。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才指出，稅收權(quán)力會(huì)集中在中央，部分“稅權(quán)”下放可提高地方積極性，但也需要考慮是否會(huì)造成地方瘋狂的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，需要平衡好這兩方面因素。

隨著營改增的推進(jìn)，地方政府的主體稅種營業(yè)稅將逐步退出歷史舞臺(tái)。統(tǒng)一為增值稅后，是否要適用統(tǒng)一的增值稅央地分配規(guī)則，是否要相應(yīng)調(diào)整其他稅種的分配：目前尚未有定論，有待進(jìn)一步研究。

帶來今年最大改革紅利

瑞穗證券亞洲公司董事總經(jīng)理、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光認(rèn)為，如果財(cái)政政策能夠切實(shí)發(fā)力，將有助于破解經(jīng)濟(jì)迷局，而財(cái)稅改革的全面推進(jìn)或帶來今年最大的改革紅利。endprint

從長遠(yuǎn)來看，財(cái)稅改革是全面推進(jìn)改革的重中之重。財(cái)稅改革的三大領(lǐng)域改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅為經(jīng)濟(jì)改革，也涉及到民生問題與政府職能轉(zhuǎn)變，是諸多改革能否有效推行的重要保障。正如全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議所提出，財(cái)稅改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。

例如，財(cái)稅改革的加快有助于緩解新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的資金困境。早前召開的深改組第三次會(huì)議將財(cái)稅與戶籍列為重點(diǎn)，正是出于切實(shí)推進(jìn)以人為本城鎮(zhèn)化的考慮。要知道，當(dāng)前全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.6億人，全國留守兒童超過6000萬人，城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童超過3500萬人，向上述人群提供與城鎮(zhèn)市民均等的社會(huì)保障與公共服務(wù)顯然存在龐大資金缺口。若想化解資金困境，財(cái)稅改革特別是理順中央地方財(cái)權(quán)與事權(quán)必須提速。

在金融改革全面推進(jìn)之時(shí)，加快財(cái)稅改革對(duì)于防范金融經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也越來越重要?？梢钥吹?，在眾多改革的貫徹實(shí)施之中，金融改革可謂領(lǐng)先一步。毫無疑問，金融改革的快速推進(jìn)有利理順資金價(jià)格形成，提高資金利用效率，也有利于金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

但如果財(cái)政改革、國企改革等領(lǐng)域不能有效推進(jìn)，大量預(yù)算軟約束部門存在不僅推高了社會(huì)融資成本，讓中小企業(yè)步履維艱。同時(shí)，也導(dǎo)致大量僵尸企業(yè)出現(xiàn)，降低了經(jīng)濟(jì)活力，加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配帶來的突出后果，一是諸多政府基金向企業(yè)伸手盡乎于荒誕，譬如新菜地開發(fā)建設(shè)基金、新型墻體材料專項(xiàng)基金等等，巧立名目讓人無可奈何；二是企業(yè)“費(fèi)負(fù)”重到常人難以理喻，在最高年份，全國主要由企業(yè)“貢獻(xiàn)”的政府基金年征收總額，相當(dāng)于當(dāng)年全國財(cái)政總收入的四成；三是過重“費(fèi)負(fù)”必導(dǎo)致大量資本逃離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步惡化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，無端平添產(chǎn)業(yè)升級(jí)阻力和成本。

要想從治本層面真正把企業(yè)“費(fèi)負(fù)”降下來，必須對(duì)已施行20年的“分灶吃飯”財(cái)稅作大修大補(bǔ)，按中央與地方所擔(dān)當(dāng)?shù)膶?shí)際責(zé)任多少，重新劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，使地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)大致匹配，

沈建光認(rèn)為，財(cái)政政策發(fā)揮作用，財(cái)稅改革加速推進(jìn)，對(duì)于當(dāng)前穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控風(fēng)險(xiǎn)都是至關(guān)重要的，可謂是化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困局的關(guān)鍵。值得肯定的是，決策層對(duì)財(cái)政的重要意義已經(jīng)明確，伴隨著支出加大、對(duì)財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)的通過，財(cái)政過緊、改革滯后的狀況有望改變?！霸诖酥希绻母锱c微刺激能夠同時(shí)發(fā)力，下半年中國經(jīng)濟(jì)有望扭轉(zhuǎn)向下的趨勢(shì)，達(dá)到或接近7.5%的政府目標(biāo)?！?/p>

（本刊據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》、《證券日?qǐng)?bào)》等整理）endprint