安全系統(tǒng)工程理論與廉政風險防控機制建設(shè)

楊云成 張希賢

安全系統(tǒng)工程理論與廉政風險防控機制建設(shè)

楊云成 張希賢

廉政風險防控是從源頭上預(yù)防腐敗的重要環(huán)節(jié)，然而當前人們在認識上和實踐上存在的諸種誤區(qū)成為繼續(xù)推進廉政風險防控機制建設(shè)的障礙。在廓清種種誤區(qū)的基礎(chǔ)上，文章認為加強廉政風險防控機制建設(shè)應(yīng)該重點解決廉政風險查找、廉政風險分析和廉政風險管控等三個問題。安全系統(tǒng)工程理論為解決上述三個問題提供了有益借鑒。

安全系統(tǒng)工程理論；廉政風險查找；廉政風險分析；廉政風險管控

廉政風險防控機制建設(shè)是健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要環(huán)節(jié)。自2010年初中央首次明確提出“推進廉政風險防控機制建設(shè)”以來，學術(shù)界對該問題的研究逐漸升溫，并呈現(xiàn)出三個基本特點，即基礎(chǔ)性的理論研究較多，操作性的實踐研究較少；在基礎(chǔ)性的理論研究中，對其“應(yīng)當性”探討得較多，對其“選擇性”探討得較少；在操作性的實踐研究中，具體的防范措施較多，整體性和系統(tǒng)性的思考較少。筆者嘗試從安全系統(tǒng)工程的角度談?wù)剬αL險防控機制建設(shè)的幾點認識，以期引起人們對該問題的再思考。

一、安全系統(tǒng)工程相關(guān)理論

安全系統(tǒng)工程理論作為系統(tǒng)工程理論的一個重要分支，是人類謀求防患于未然的理論成果。其繁瑣數(shù)據(jù)和復(fù)雜模型下的基本分析方法在其他學科領(lǐng)域也有較高的理論參考和實踐借鑒。

(一)安全系統(tǒng)工程理論的基本內(nèi)容

安全系統(tǒng)工程理論主要包括以下四個方面的內(nèi)容：

1.系統(tǒng)安全原理

系統(tǒng)安全原理研究系統(tǒng)安全與系統(tǒng)的可靠性、系統(tǒng)能量、信息處理等因素的關(guān)系，從人、物、環(huán)境、管理等角度出發(fā)研究事故發(fā)生的原因和過程，提出事故的發(fā)生理論。它認為人的不安全行為(表現(xiàn)為失誤)、物的不安全狀態(tài)(表現(xiàn)為故障)和環(huán)境條件不良是事故發(fā)生的客觀原因；管理者對人、物、環(huán)境等三因素管理的(部分)失控則是事故發(fā)生的主觀原因。

2.系統(tǒng)安全分析

系統(tǒng)安全分析是安全系統(tǒng)工程理論的核心內(nèi)容，是安全評價的基礎(chǔ)。它通過對系統(tǒng)各要素進行系統(tǒng)地分析，確定系統(tǒng)存在的風險源，并估計危險發(fā)生的概率和可能產(chǎn)生的危害及程度，“對于在系統(tǒng)設(shè)計中或生產(chǎn)過程中不能排除的危險，要及時采用相應(yīng)的防控措施，以達到安全生產(chǎn)的目的”①。

3.系統(tǒng)安全評價

系統(tǒng)安全評價是在安全分析的基礎(chǔ)上，對潛在的風險點以及“被評價系統(tǒng)的整體運行過程安全程度的評估”②。通過系統(tǒng)安全評價確定人們對系統(tǒng)運行狀態(tài)的認可與否，同時為防控系統(tǒng)風險提供信息。其主要目的在于了解整個系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)。

4.系統(tǒng)安全防控

系統(tǒng)安全防控是在對某一系統(tǒng)進行安全分析和安全評估后，針對系統(tǒng)中的潛在風險以及薄弱環(huán)節(jié)，提出防控措施，以消除風險的發(fā)生或使風險得到最大程度地控制。它主要包括安全技術(shù)防控、安全教育防控和安全管理防控三類防控措施。

(二)廉政風險防控機制建設(shè)中運用安全系統(tǒng)工程理論的必要性和可能性分析

1.必要性分析

改革開放以來，黨和國家對腐敗的認識不斷深化：在腐敗成因方面，認識到腐敗的發(fā)生不僅與封建落后思想和資產(chǎn)階級剝削思想的侵蝕有關(guān)，權(quán)力結(jié)構(gòu)缺少嚴格的劃分、權(quán)力運行缺少有效的制約與監(jiān)督、權(quán)力運行缺少明確的規(guī)范更為重要；在防治腐敗的策略選擇方面，由注重遏制到標本兼治、綜合治理，再到更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，懲治和預(yù)防腐敗體系不斷完善。推進廉政風險防控機制建設(shè)是上述認識的實踐結(jié)果。

2.可能性分析

首先，二者工作理念相同，都著眼于防患于未然。安全系統(tǒng)工程是為了預(yù)防系統(tǒng)中潛在的危險，使事故的發(fā)生得到最大程度地控制；與之相通，廉政風險防控機制是為了預(yù)防腐敗的發(fā)生，保證干部清廉、政府清正、政治清明。

其次，二者防控原則相同，都堅持最大限度的原則。無論是安全系統(tǒng)工程還是廉政風險防控，其目的不是要徹底消除各種風險，而是在可供利用的信息、資源、智力等因素的條件下，采取防控措施，將可知的風險控制在安全的限度內(nèi)，使未知的風險得到最大限度的控制。

再次，二者防控方法相同，都以系統(tǒng)論為分析方法。安全系統(tǒng)工程理論注重在系統(tǒng)運行的全過程中從人、物、環(huán)境和管理等四個角度防控風險，尤其強調(diào)在新系統(tǒng)的開發(fā)和設(shè)計階段采取措施，控制風險點；在廉政風險防控方面，隨著實踐的發(fā)展，黨和國家越來越注重教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

二、當前廉政風險防控機制建設(shè)中的幾個誤區(qū)

在廉政風險防控機制建設(shè)中，人們在認識上和實踐中的誤區(qū)成為推進其進一步發(fā)展的障礙。這些誤區(qū)在風險查找、風險分析、風險評估和風險防控等環(huán)節(jié)均或多或少地存在著。

誤區(qū)一：將廉政風險等同于腐敗問題

在安全系統(tǒng)工程理論看來，風險具有兩個基本特點：第一，風險僅表示存在事故發(fā)生的可能性；第二，盡管風險可能變?yōu)楝F(xiàn)實，如果其后果在安全的限度內(nèi)，也不會成為事故。從這個意義上講，廉政風險是指存在發(fā)生腐敗的可能性，這種可能性能否變?yōu)楝F(xiàn)實主要取決于風險的性質(zhì)以及防控風險的措施是否得當；腐敗問題則是變?yōu)楝F(xiàn)實的且超出了安全限度的廉政風險。換言之，存在廉政風險并不意味著一定會出現(xiàn)腐敗問題，不存在腐敗問題并不意味著一定不存在廉政風險。在認識上將廉政風險等同于腐敗問題，其實踐結(jié)果是仍將防治腐敗的重點放在“治標”上。

誤區(qū)二：認為一些崗位不存在廉政風險

當個人、權(quán)力、環(huán)境以及管控措施這四個因素中的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，廉政風險就會存在。從理論上看，可能在某一時期內(nèi)對某一崗位的制約和監(jiān)督機制比較健全，該崗位負責人理想信念較為堅定，相關(guān)人員也很少受到外部環(huán)境的影響，此時廉政風險可能不會存在。但從實踐上看，上述情況出現(xiàn)的幾率比較低，而且當人們認為部分崗位不存在廉政風險時，風險就已經(jīng)存在了，因為這時個人的認識環(huán)節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)了問題。

誤區(qū)三：查找廉政風險側(cè)重于職能性權(quán)力的行使

為系統(tǒng)推進廉政風險防控機制建設(shè)，2011年12月，中共中央出臺了《關(guān)于加強廉政風險防控的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。在查找廉政風險方面，該《指導(dǎo)意見》明確提出要“重點查找權(quán)力行使、制度機制和思想道德等方面存在的廉政風險”③。在實踐中，部分單位和部門在查找廉政風險的過程中將主要精力放在權(quán)力行使和思想道德方面，對制度機制未能給予足夠重視。在查找權(quán)力行使環(huán)節(jié)的廉政風險時，又過多地關(guān)注職能性權(quán)力的行使，對結(jié)構(gòu)性權(quán)力運行中存在的風險點未能給予足夠關(guān)注。

誤區(qū)四：對廉政風險點的分析或描述較為模糊

在具體的操作過程中，部分單位和部門對風險點的分析或描述不夠詳細。比如有的單位將某一崗位存在的廉政風險點定為“不符合規(guī)劃上報項目”、“制定方案不夠嚴謹”、“政府采購方案不太健全”等。嚴格意義上講，這些并非是廉政風險點，而是廉政風險點潛在危險的表現(xiàn)形式。出現(xiàn)這種問題，一方面反映了部分單位和部門對廉政風險點的分析不夠徹底；另一方面反映了在廉政風險防控問題上不同程度地存在著形式主義的不正之風。

誤區(qū)五：對廉政風險成因的分析側(cè)重于主觀方面

某一崗位可能會存在一個或多個廉政風險點，但是這些風險點的潛在危險可能會有一種或幾種表現(xiàn)形式。因此只有綜合考察各個環(huán)節(jié)上可能存在的風險點，才能較為完整地分析廉政風險的成因。然而在實踐中，部分單位和部門在分析廉政風險成因時過多地關(guān)注某一環(huán)節(jié)，尤其是主觀環(huán)節(jié)上的風險點。

誤區(qū)六：廉政風險防控措施中主觀性內(nèi)容較多

無論是在安全系統(tǒng)工程中還是在廉政風險防控中，只有對各風險點同時發(fā)力，才能使風險得到最大程度地控制。在具體工作中，部分單位過多關(guān)注干部本身，主觀性內(nèi)容較多。比如“加強學習，注重綜合素質(zhì)的提高”、“嚴格執(zhí)行規(guī)章制度”、“提高黨性修養(yǎng)”等。從根本上講，這是形式主義在作怪。

誤區(qū)七：廉政風險防控措施中懲處內(nèi)容較少

從系統(tǒng)論的角度分析，廉政風險防控是對干部、權(quán)力、環(huán)境等環(huán)節(jié)存在的風險點的管控。因此，從主觀上看，管控措施(部分)不健全是腐敗發(fā)生的重要原因，其表現(xiàn)形式之一就是懲處內(nèi)容的缺失。通過考察公開發(fā)布的相關(guān)信息，發(fā)現(xiàn)部分單位的廉政風險防控措施中懲處內(nèi)容較少。缺少懲處內(nèi)容的防控，好比“不帶劍的契約”，必然帶來執(zhí)行力的降低。

誤區(qū)八：廉政風險防控措施中往往缺少針對性的規(guī)則和明確的程序

從總體上看，絕大多數(shù)單位在廉政風險防控中提出了有針對性的規(guī)則和明確的程序，但是一小部分單位制定的防控措施比較模糊，在執(zhí)行中容易走樣。比如“認真加強理論學習”、“嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定”等。帶來的結(jié)果是一方面會產(chǎn)生風險之所以存在是因為干部不認真加強學習、不嚴格執(zhí)行規(guī)定的錯覺；另一方面導(dǎo)致防控措施的執(zhí)行力下降。

誤區(qū)九：在廉政風險防控中不同程度地存在著“自查自糾”的問題

《指導(dǎo)意見》明確提出要“通過自己查找、群眾評議、專家建議、案例分析和組織審查等方式”④查找廉政風險，然后確定風險等級。部分單位和部門在具體廉政風險防控中不同程度地存在著“自查、自評、自防、自糾”的問題，嚴重制約了廉政風險防控機制建設(shè)的整體成效。

三、完善廉政風險防控機制建設(shè)的路徑探析

廉政風險防控機制指廉政風險防控各組成部分的運作方式和工作原理。從安全系統(tǒng)工程理論的角度分析，這一機制主要包括廉政風險查找、廉政風險分析和廉政風險管控等三項內(nèi)容。

(一)廉政風險查找

查找廉政風險是廉政風險防控機制建設(shè)的最初環(huán)節(jié)，查找的深度與廣度直接影響著廉政風險分析的結(jié)果和廉政風險管控措施的制定。在查找廉政風險方面，我們需要解決三個問題，即查找什么(客體)、由誰查找(主體)和怎么查找(方式)。

1.查找什么

在該環(huán)節(jié)我們應(yīng)當主要查找廉政風險點及其潛在危險的表現(xiàn)形式，二者關(guān)系比較復(fù)雜。在人、物、環(huán)境以及對三者的管控措施中均有可能存在一個或多個風險點。對于某一個風險點，其潛在危險的表現(xiàn)形式可能是一種，也有可能是幾種。因此，只有既查找廉政風險點，又查找其潛在危險的表現(xiàn)形式，才能更為準確地把握廉政風險的具體情況。

2.由誰查找

在查找廉政風險中，黨政部門肯定不能“自說自話”，也不能“自查自糾”，而是應(yīng)該將自我查找、群眾評議和專家建議等方式結(jié)合起來。黨政部門從這個角度看問題，群眾和專家從其他角度看問題，這樣考察問題的角度會更加全面，對風險的分析會更加徹底，對整個風險的把握會更加完整，這有利于最大限度地查找廉政風險。同時，這也是加強社會監(jiān)督，保障民眾參與公共事務(wù)治理的實現(xiàn)方式之一。

3.怎么查找

就查找方式的選擇而言，安全系統(tǒng)工程理論中查找事故的因果分析圖法為我們提供了有益借鑒。因果分析圖法是指“把系統(tǒng)中產(chǎn)生事故的原因和所造成的結(jié)果構(gòu)成的錯綜復(fù)雜的因果關(guān)系，采用簡明文字和線條加以全面表示的方法”，⑤簡稱為“魚刺圖”。查找廉政風險點所繪制的“魚刺圖”如圖1所示：

圖1 廉政風險“魚刺圖”

從客觀上看，對于一個政黨而言，腐敗的發(fā)生與以下三個因素有關(guān)：干部、權(quán)力和環(huán)境。這三個因素并非構(gòu)成一個“串聯(lián)”系統(tǒng)，而是“并聯(lián)”系統(tǒng)，即當且僅當這三個因素同時出現(xiàn)問題時，腐敗才會發(fā)生。因此，從客觀上看廉政風險點主要存在于干部、權(quán)力、環(huán)境等三個環(huán)節(jié)中，其潛在危險的表現(xiàn)形式分別為：干部自身存在腐敗動機、權(quán)力運行中存在腐敗機會、環(huán)境中存在滋生腐敗動機的土壤。

從主觀上即從黨和政府針對上述風險點及其表現(xiàn)形式所采取的管控措施來看，腐敗的產(chǎn)生與以下三個因素有關(guān)：干部教育管理措施(部分)失效、權(quán)力制約監(jiān)督(部分)失衡、工資待遇(部分)失均和規(guī)避“關(guān)系”行為的措施(部分)失控。這三個因素同樣構(gòu)成一個“并聯(lián)”系統(tǒng)，即只有當這三個因素同時存在的情況下，腐敗才會發(fā)生。

通過上述分析可見，黨和政府對廉政客觀風險點及其表現(xiàn)形式所采取的管控措施部分失效是腐敗發(fā)生的主要原因。因此，在實踐中廉政風險點主要存在于對客觀風險點的管控措施上。具體來看，干部教育管理方面存在的風險點及表現(xiàn)形式為：教育形式化、教育缺乏針對性、教育與實踐脫節(jié)、驕傲自滿、自以為是、居功自傲等；在權(quán)力制約和監(jiān)督方面，風險點主要存在于選拔任用干部、制定權(quán)力運行規(guī)范、黨員監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、紀委監(jiān)督、巡視制度、紀委對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理、黨委內(nèi)部監(jiān)督、黨內(nèi)民主生活會制度、黨紀政紀處罰、刑事處罰等環(huán)節(jié)上；在管控滋生腐敗動機的環(huán)境方面，風險點主要表現(xiàn)為工資待遇水平不高、依然存在較多的“關(guān)系”行為等方面。

(二)廉政風險分析

在廉政風險分析環(huán)節(jié)，我們可以借鑒安全系統(tǒng)工程中的“故障類型和影響分析”(FMEA)方法，該分析方法的首要任務(wù)是找出系統(tǒng)中各組成部分可能發(fā)生的故障(風險)，并查明各可能故障對臨近部分以及對整個系統(tǒng)的影響，然后提出減少這種影響的措施。

1.各管控措施對廉政客觀風險點抑制作用的強弱分析

對干部的教育和管理能夠在一定程度上抑制腐敗動機，但是并不能完全消除，它在短期內(nèi)對一部分人有效，在長期內(nèi)對大多數(shù)人效用較低。這主要是由以下兩個原因決定的：第一，干部的教育和管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題并非是產(chǎn)生腐敗動機的唯一因素；第二，每位干部對教育內(nèi)容有一個接受、消化和吸收的過程，在這個過程中由于干部素質(zhì)參差不齊，接受能力有高有低，導(dǎo)致教育的效果相差較大。管控“關(guān)系”行為的措施在一定程度上能夠消除部分“關(guān)系”行為，減少滋生腐敗動機的條件，但是并不能完全消除基于血緣關(guān)系建立的“關(guān)系”。與上述兩項管控措施不同，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，“形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”⑥能夠最大限度地減少腐敗機會，這是由二者之間存在著直接對應(yīng)關(guān)系所決定的。

2.各管控措施環(huán)節(jié)存在的風險點的潛在危險程度分析

從理論上看，各風險點的潛在危險程度是相同的。但各風險點之間的相互制約和相互聯(lián)系，導(dǎo)致各風險點的實際潛在危險程度并不相同。在科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和公開透明的運行環(huán)境下，縱使存在腐敗動機和產(chǎn)生腐敗動機的條件，這些動機也很難變?yōu)閷嶋H行動。這里也許會有人提出質(zhì)疑和類似假設(shè)：若有完善的干部教育培訓體系，即使存在腐敗機會，腐敗也不容易發(fā)生。理論上講，這種假設(shè)存在現(xiàn)實的可能性。但是通過上述對各管控措施抑制廉政客觀風險點強弱的分析，不難發(fā)現(xiàn)這種可能性比較低。因此，廉政風險點的潛在危險程度排序是權(quán)力制約和監(jiān)督大于干部教育管理和管控“關(guān)系”行為。

3.當前廉政風險防控的重點環(huán)節(jié)

通過對管控措施環(huán)節(jié)存在的風險點的潛在危險程度分析得知，權(quán)力制約和監(jiān)督環(huán)節(jié)風險點的潛在危險程度最大，因此廉政風險防控的重點應(yīng)該放在該環(huán)節(jié)上。加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，從時間上看包括事前、事中和事后監(jiān)督；從空間上看包括自上而下、自下而上和同級之間的監(jiān)督。在現(xiàn)有的條件下，將廉政風險防控的重點放在哪個具體環(huán)節(jié)上，不僅僅是方法論的問題，而且是政治問題。文章認為當前廉政風險防控的重點應(yīng)該放在事后監(jiān)督的懲處機制上，這是因為在尚未建立完善的權(quán)力制約和監(jiān)督機制前，強化懲處的威懾力能夠在一定程度上抑制腐敗動機，增加腐敗成本。

(三)廉政風險管控

從一定意義上講，管控廉政風險的過程就是建立和健全相關(guān)制度的過程。依據(jù)廉政風險“魚刺圖”和“故障類型和影響分析”，當前的廉政風險管控機制建設(shè)應(yīng)當在堅持“從大處著眼、從小處著手”的原則下著力解決減少腐敗機會、抑制腐敗動機、切斷“關(guān)系”行為和保持較為體面的薪酬待遇等問題。

1.完善監(jiān)督機制，最大限度地減少腐敗機會

(1)改革和完善干部選拔任用制度

在干部選拔任用前，注重把好廉政關(guān)。在民主推薦上，逐步實現(xiàn)由等額推薦向差額推薦、差額二次推薦轉(zhuǎn)變，民主推薦情況只能作為選拔任用干部的“重要參考”，而不是“重要依據(jù)”，以“防止將推薦票等同于選舉票、簡單地以票取人”⑦；在考察內(nèi)容上，根據(jù)工作需要，可以考察干部報告?zhèn)€人事項情況，必要時可予以核實；在考察原則上，堅持重平時、重一貫表現(xiàn)、重道德品行的有機結(jié)合；在考察方式上，不僅要聽取考察對象所在單位的看法，而且要聽取紀檢機關(guān)、審計機關(guān)等機關(guān)的意見。

(2)改革和完善巡視制度

推動巡視工作常態(tài)化。為更好地發(fā)揮巡視制度自上而下的監(jiān)督作用，可以規(guī)定中央對各省(區(qū)、市)的巡視工作、省(區(qū)、市)對各縣(市、區(qū)、旗)的巡視工作在其任期內(nèi)每年開展一次，實現(xiàn)巡視工作的常態(tài)化。

(3)積極推進黨務(wù)公開和政務(wù)公開

黨務(wù)公開和政務(wù)公開是推進權(quán)力運行公開透明的具體實現(xiàn)形式，也是保障群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的有效途徑。權(quán)力運行公開透明首先體現(xiàn)為權(quán)力運行結(jié)果公開透明，這就要求加大推進黨務(wù)公開和政務(wù)公開的廣度和力度。公開本身并非工作內(nèi)容的全部，讓群眾看得懂、看得明白才是關(guān)鍵。其次體現(xiàn)為權(quán)力運行過程公開透明，這比前者更為重要。權(quán)力運行過程公開是保障人民群眾監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵。脫離權(quán)力運行過程而談群眾監(jiān)督，其監(jiān)督質(zhì)量必然會降低。無論是推動權(quán)力運行結(jié)果公開還是過程公開，多樣化的、暢通的監(jiān)督渠道是前提。再次體現(xiàn)為權(quán)力運行的邏輯公開。權(quán)力運行邏輯公開的最大好處是在缺乏過程公開的情況下，普通群眾可以依據(jù)權(quán)力運行結(jié)果與運行邏輯是否具有相適性和內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性來判斷權(quán)力運行過程的正當與否。從這個意義上講，權(quán)力運行的邏輯公開彌補了單純結(jié)果公開的不足。

(4)保障黨員民主權(quán)利

以完善黨內(nèi)基層選舉制度為著力點，落實黨員的選舉權(quán)，實現(xiàn)權(quán)為黨員所授。選舉的前提有兩個：一是有多個可供選擇對象，二是選民對候選人有充分的了解。為此，要改革候選人的產(chǎn)生方式，實行基層黨支部書記差額選舉；改革候選人介紹方式，實行公開下的組織介紹和自我介紹相結(jié)合。

以完善黨內(nèi)決策制度為著力點，落實黨員的參與權(quán)，實現(xiàn)權(quán)為黨員所用。今后完善黨內(nèi)決策制度的重點應(yīng)該放在廣度上，即實現(xiàn)以民主集中制為核心的黨內(nèi)決策機制由黨委議題決策環(huán)節(jié)向議題確定環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，在議題決策之前要充分聽取黨員的意見和建議。

以完善黨內(nèi)質(zhì)詢、罷免制度為著力點，落實黨員的監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)權(quán)為黨員所控。在廣泛實行黨代會常任制之前，保障黨員監(jiān)督權(quán)的途徑有兩個：一個落實黨委委員和紀委委員對同級黨委、紀委成員的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)；另一個是完善黨內(nèi)信息溝通和發(fā)布機制，保障黨員的知情權(quán)。

(5)完善對腐敗行為的懲處力度

當前，防控懲處環(huán)節(jié)存在的廉政風險，應(yīng)重點解決的問題是提高對沒收財產(chǎn)和追繳贓款判決的執(zhí)行力度。

首先，在法院內(nèi)部成立專門的執(zhí)行機構(gòu)。沒收財產(chǎn)和追繳贓款的判決主要由法院執(zhí)行，但是法院內(nèi)部執(zhí)行機構(gòu)的工作側(cè)重點是民事案件中的經(jīng)濟處罰，為此應(yīng)該在法院內(nèi)部建立執(zhí)行財產(chǎn)罰和追繳贓款的專門機構(gòu)。

其次，將沒收財產(chǎn)的繳納情況和贓款、贓物的退償情況作為辦理減刑案件的重要參考。一方面減刑案件的辦理更加具有可操作性；另一方面能夠降低腐敗帶來的經(jīng)濟損失。

再次，加強檢察機關(guān)和人民法院之間的信息溝通。在對具體案情的把握方面，檢察機關(guān)的反貪部門要遠遠強于人民法院的執(zhí)行部門，但是從法理上看反貪部門將腐敗案件公訴至人民法院之后就無權(quán)再過問案情的發(fā)展。為了便于追繳贓款，可以建立檢察院反貪部門與法院專門執(zhí)行部門之間的溝通機制，實現(xiàn)相關(guān)信息的及時共享。

2.完善教育機制，最大限度地抑制腐敗動機

在廉政風險防控機制建設(shè)中，教育起到了“防風于青萍之末”的作用。完善對黨員干部的教育機制，重點解決教育形式化、空對空和老式陳舊等問題。

教育最忌諱形式化。部分單位和部門將開展教育視作完成任務(wù)，常常將購買教育材料、組織集體學習、召開專題講座視為教育。實際上這只是教育的形式，既非其內(nèi)容，也非其目的。評估教育的成效不是看讀了幾本書、聽了幾次講座、寫了幾篇心得體會，而是看對教育的內(nèi)容有沒有入心、入腦，看有沒有將其內(nèi)化于心、外化于行。

教育最忌諱空對空。教育具有很強的針對性和實效性，因此在教育過程中和教育內(nèi)容的設(shè)計上，均應(yīng)該緊密結(jié)合黨員干部思想的狀況、緊密結(jié)合黨員干部的工作崗位、緊密結(jié)合實踐中出現(xiàn)的新情況和新問題。對于各級黨校、行政學院的教師而言，應(yīng)避免出現(xiàn)為吸引或引起學員興趣而采取的舍本逐末的做法。

3.最大限度地消除“關(guān)系”行為滋生的條件

首先，完善制度以治標。切斷“關(guān)系”建立的條件和基礎(chǔ)，首要任務(wù)是通過制度法規(guī)，對官員收受禮品、禮金等情況做出明確規(guī)定?？偟脑瓌t是“因公禁止、因私限制”⑧。在公務(wù)活動中，禁止“索取、接受或者以借為名占用管理和服務(wù)對象以及其他與行使職權(quán)有關(guān)系的單位和個人的財務(wù)；接受禮金和各種有價證券、支付憑證、接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、宴請以及旅游、健身、娛樂等活動安排”⑨。在私人活動中，嚴格規(guī)定接受禮品的金額限度。各省(區(qū)、市)可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，確定官員收受禮品的上限。該上限不是指單次收受禮品的額度，而是指在一定時期內(nèi)(比如1年)所接受各種贈送總額的上限。

其次，深化改革以治本。在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，由于市場機制不健全，政府仍掌握著部分稀缺資源的分配和處置，促使逐利取向的商人、“先富”思想影響下的個人，轉(zhuǎn)向通過非制度化的“關(guān)系”獲得政治經(jīng)濟特權(quán)。因此，最大限度消除“關(guān)系”行為的根本之策是深化改革，在改革中加強制度建設(shè)、健全市場機制、完善司法體系、推動政府公開透明運行、強化依法辦事意識，形成真正有法必依的行政環(huán)境，削弱“關(guān)系”行為在經(jīng)濟社會中的作用。

4.保持較為體面的薪酬待遇

優(yōu)厚的物質(zhì)待遇不僅能夠滿足公務(wù)員及其家庭基本生活需要，而且能夠增加他們對職業(yè)的信心和滿意程度。20世紀90年代中后期以來，在經(jīng)歷了數(shù)次次提薪后，公務(wù)員的薪酬待遇明顯高于之前水平，與其他行業(yè)相比，增速也算是比較快的。然而，在經(jīng)過了幾十年反腐斗爭后，“腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜”，⑩“大案要案比例在上升，腐敗案值在上升，高級干部被移交司法機關(guān)的比率在上升”。有人質(zhì)疑提高薪酬與降低腐敗之間的關(guān)系，甚至有人質(zhì)疑黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作成效。實際上，“三個上升”在一定程度上反映出黨的反腐工作力度在加強、懲防腐敗的決心在增強；“三個依然”在一定程度上反映出腐敗現(xiàn)象內(nèi)部結(jié)構(gòu)類型的調(diào)整，折射出部分反腐政策的滯后性，更加凸顯出建立懲防腐敗體系的緊迫性。實踐證明，試圖單靠提高薪酬待遇遏制腐敗是不成功的。但是維持較為體面的薪酬是降低腐敗動機、取得反腐敗成功的必要條件。

注：

①⑤謝振華：《安全系統(tǒng)工程》，冶金工業(yè)出版社2010年版，第4、29、47頁。

②程映雪等：《系統(tǒng)安全評價方法分析》，《中國安全科學學報》1995年第5期。

③④⑨中央辦公廳、中央紀委法規(guī)室、中組部辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2007-2012)》，法律出版社2013年版，第570、570、496頁。

⑥胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，《人民日報》2007年10月25日。

⑦《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，人民出版社2014年版，第12頁。

⑧任鐵纓：《淺談防止利益沖突與黨的建設(shè)》，《中國黨政干部論壇》2013年第1期。

⑩中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第643頁。

〔責任編輯：寧巖〕

SafetySystemEngineeringTheoryandtheConstructionofIntegrityRiskControlMechanism

YangYuncheng&ZhangXixian

The construction of integrity risk control mechanism is an important part in the process of preventing corruption from the very beginning. However, many misunderstandings in cognitional and practical fields are obstacles in the construction. When cleaning up the misunderstandings, the article holds that we should focus on the problems of how to find, analyze and control risks. Fortunately, we could obtain a lot of useful references from the safety system engineering theory.

Safety System Engineering Theory; find integrity risks; analyze integrity risks; control integrity risks

楊云成，中共中央黨校黨建教研部博士生 北京 100091；張希賢，中共中央黨校黨建教研部教授、博導(dǎo) 北京 100091

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1001-8263(2014)12-0086-06