規(guī)范保障房資產(chǎn)管理初探

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（河南省會(huì)計(jì)學(xué)校河南鄭州450003）

為解決城鎮(zhèn)居民住房難的問題，黨中央、國(guó)務(wù)院十分重視，各級(jí)黨委政府也都把保障房建設(shè)擺在重要位置，在規(guī)劃立項(xiàng)、土地劃撥、資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)等方面采取了一系列積極措施。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011-2013年全國(guó)各級(jí)政府和社會(huì)累計(jì)籌集保障房建設(shè)資金近3萬(wàn)億元左右，建成了上千萬(wàn)套各種形式的保障性住房，有效改善了中低收入家庭住房問題，受到了廣大群眾的普遍歡迎。但是目前在保障房管理中還存在一些突出問題，特別是如何管好盤活政府投資形成的保障房資產(chǎn)方面，還沒有建立起規(guī)范有效的機(jī)制，既影響了已建成保障房的使用效益，也制約了保障性安居工程的可持續(xù)發(fā)展。

一、保障性住房存在的主要問題

（一）資產(chǎn)管理主體不明確，管理基礎(chǔ)工作薄弱。在保障房建設(shè)中，各級(jí)政府普遍存在保障房 “重建輕管”，保障房建好后就算完成了硬任務(wù)，對(duì)形成了資產(chǎn)“誰(shuí)來(lái)管、如何管”等缺乏制度設(shè)計(jì)，責(zé)任主體不明，基礎(chǔ)工作薄弱，實(shí)物臺(tái)賬不完整，資產(chǎn)價(jià)值底數(shù)不清、歸屬不清、租金收益不清，保障房資產(chǎn)管理隱患很大。

（二）部分保障房存在閑置現(xiàn)象，資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)利用效率不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止至2013年底，全國(guó)尚有38%達(dá)到入住條件的保障房處于閑置狀態(tài)，占竣工量的40.5%。產(chǎn)生上述問題的原因：一是建設(shè)任務(wù)與實(shí)際需求脫節(jié)。按照城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算分配建設(shè)任務(wù)，造成實(shí)際需求量大的城市區(qū)“吃不飽”，有效需求量小的城市區(qū)和縣“吃不了”。二是部分保障房位置偏遠(yuǎn)，配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不齊全，均不同程度的存在路、水、電、氣等設(shè)施不完備和物業(yè)管理不到位問題，導(dǎo)致一部分符合條件的保障對(duì)象選擇棄租。

（三）盤活運(yùn)作機(jī)制尚未建立，資產(chǎn)價(jià)值效能得不到有效發(fā)揮。各級(jí)政府投資形成的保障房資產(chǎn)是國(guó)有 “四資”的重要組成部分，合理運(yùn)作盤活將可撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投入后續(xù)的保障房建設(shè)，既能夠有效緩解政府建設(shè)資金緊張矛盾，也有利于形成保障性安居工程可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。但多數(shù)市縣以完成建設(shè)任務(wù)為目標(biāo)，對(duì)保障房資產(chǎn)管理以及盤活運(yùn)作問題普遍沒有提上議事日程。有的“一售了之”，雖然回籠建設(shè)資金快，但也帶來(lái)一些新問題，如已售房屋不能再周轉(zhuǎn)使用，降低了保障房循環(huán)使用產(chǎn)生的放大效應(yīng)；在土地、資金等成本持續(xù)上升的情況下，回籠資金不足以支撐后續(xù)保障房建設(shè)，政府需要不斷加大投入，負(fù)擔(dān)越來(lái)越大。

（四）責(zé)任不清、資產(chǎn)盤不活、造成后續(xù)建設(shè)乏力。正是由于資產(chǎn)界定方面的不明晰和資產(chǎn)管理方面的不完善，責(zé)任不能落實(shí)，導(dǎo)致資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方面的不便利，財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金參與的公共租賃住房多元化融資渠道尚未形成，公共租賃住房建設(shè)任務(wù)重，所需資金缺口大，地方財(cái)力有限，很難保證公共租賃住房建設(shè)資金全部及時(shí)足額落實(shí)到位。

二、保障房資產(chǎn)管理的政策建議

（一）建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的公共租賃住房信息網(wǎng)作為今后分配管理的主要平臺(tái)，為公共租賃住房管理科學(xué)化提供支持。依托住建部門建立的全國(guó)公共租賃住房信息網(wǎng)為基礎(chǔ)，開發(fā)公共租賃住房信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共租賃住房任務(wù)下達(dá)、規(guī)劃建設(shè)、分配入住、后期動(dòng)態(tài)管理的全過(guò)程在線查詢，以及監(jiān)管和各項(xiàng)手續(xù)審批辦理，覆蓋從社區(qū)到省各級(jí)保障房經(jīng)辦部門。信息平臺(tái)至少應(yīng)該包括以下三個(gè)功能：一是作為各級(jí)住建部門分解新增任務(wù)的依據(jù)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)和信息共享，部級(jí)住建部門可以實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)省市縣公共租賃住房申請(qǐng)和審核情況，并以此作為分解建設(shè)任務(wù)的重要依據(jù)，改變?cè)瓉?lái)的“自上而下”分解任務(wù)為“自下而上”申報(bào)需求，從而解決建設(shè)任務(wù)分配方面供需不對(duì)稱問題。二是作為省市縣級(jí)房管部門分配房源的依據(jù)。通過(guò)網(wǎng)站開通的申請(qǐng)進(jìn)度查詢、申請(qǐng)人應(yīng)該公開的各項(xiàng)信息查詢和分配結(jié)果查詢等功能，申請(qǐng)人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)了解自己公共租賃住房申請(qǐng)進(jìn)展情況。公眾還可以通過(guò)舉報(bào)投訴監(jiān)督公共租賃住房建設(shè)、分配、管理等情況，切實(shí)做到公開透明、公平公正。三是這個(gè)信息平臺(tái)需要專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)，各種模塊要達(dá)到公共租賃住房任務(wù)分解科學(xué)化、建設(shè)布局合理化、入住轉(zhuǎn)讓公平化、資產(chǎn)管理節(jié)約化等要求，現(xiàn)代化的管理必須是數(shù)據(jù)化加信息化，而這個(gè)信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)和資料在政府各個(gè)具有監(jiān)督管理職能的部門都要留下接口，以滿足管理需求。

（二）建立以財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金參與的多元化資金籌措體系，使公共租賃住房建設(shè)有一個(gè)良性的資金鏈。一是繼續(xù)鞏固現(xiàn)有的資金籌集渠道。在爭(zhēng)取中央財(cái)政加大補(bǔ)助力度的同時(shí)，加大省級(jí)財(cái)政和對(duì)縣（市）轉(zhuǎn)移支付力度；市縣在財(cái)力允許的情況下也要加大預(yù)算安排力度；嚴(yán)格土地出讓凈收益和住房公積金增值收益中計(jì)提資金用于公共租賃住房建設(shè)政策。二是爭(zhēng)取信貸支持。省級(jí)保障房投融資平臺(tái)要加大資金籌措力度，對(duì)省轄市和部分重點(diǎn)縣（市）公共租賃住房建設(shè)提供融資支持。調(diào)動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極性，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務(wù)，增加公共租賃住房建設(shè)信貸資金安排。三是拓寬融資渠道。大力吸引社會(huì)資金進(jìn)入公共租賃住房建設(shè)領(lǐng)域。支持省級(jí)融資平臺(tái)發(fā)行保障房非公開定向債務(wù)融資工具或中期票據(jù)，專項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)。由于公共租賃住房建設(shè)資金來(lái)源（負(fù)債）和資金使用（資產(chǎn)）期限不匹配，社會(huì)資本進(jìn)入有一定難度，可以積極嘗試公共租賃住房資產(chǎn)證券化融資。

（三）建立以商品房配建政府購(gòu)買為主的公共租賃住房供應(yīng)體系，從而使公共租賃住房布局更加合理。今后新增的公共租賃住房要以商品房配建和政府購(gòu)買為主，政府住房保障部門直接投資建設(shè)為輔。只有這樣，才能真正解決公共租賃住房在選址和配套方面的政府短視行為。一方面，要硬性規(guī)定配建比例。市縣政府可以出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，將公共租賃住房建設(shè)納入商品住房項(xiàng)目土地規(guī)劃和出讓條件，與商品住房項(xiàng)目同步立項(xiàng)、同步設(shè)計(jì)。另一方面，要有相應(yīng)的監(jiān)管措施。土地部門在出讓商品住房建設(shè)用地時(shí)，會(huì)將配建公共租賃住房的約束性指標(biāo)納入供地方案，并向社會(huì)公示。而房管部門將與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂公共租賃住房配建合同，詳細(xì)規(guī)定配建公共租賃住房的位置、總建筑面積、套數(shù)、套型建筑面積、戶型、質(zhì)量要求、移交期限、違約責(zé)任等內(nèi)容。市縣政府住建、房管等部門對(duì)配建公共租賃住房落實(shí)情況實(shí)施跟蹤監(jiān)管。

（四）建立政府購(gòu)買服務(wù)為主、依托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)維護(hù)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)管理體系，從而使公共租賃住房的管理維護(hù)更加高效。對(duì)于各類投資主體建設(shè)的公共租賃住房，建議以市縣為單位委托專業(yè)的服務(wù)企業(yè)維護(hù)運(yùn)營(yíng)，防止政府行政事業(yè)部門過(guò)多界入具體事務(wù)。一是服務(wù)外包?？擅嫦蛏鐣?huì)公開招標(biāo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的公共租賃住房的維修、養(yǎng)護(hù)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)各級(jí)住建部門審查同意或者業(yè)主大會(huì)表決通過(guò)后，報(bào)價(jià)格主管部門核準(zhǔn)。二是加強(qiáng)監(jiān)管。要對(duì)承租戶進(jìn)行定期入戶走訪，及時(shí)掌握承租公共租賃住房家庭成員的收入、資產(chǎn)、住房等變化情況，定期對(duì)其資格進(jìn)行調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)不符合承租資格的，將按合同約定處理。同時(shí)，還可依托物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展日常檢查，如發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、閑置等各類違規(guī)行為，應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)?shù)刈”２块T進(jìn)行處理。

（五）建立指定政府投融資公司管理為主履行政府出資人職責(zé)的資產(chǎn)管理體系，從而使權(quán)責(zé)更統(tǒng)一、問責(zé)更有效。一是對(duì)已建成公共租賃住房資產(chǎn)進(jìn)行梳理。根據(jù)建設(shè)資金來(lái)源和承建主體性質(zhì)，對(duì)全省已建成的公共租賃住房進(jìn)行全面資產(chǎn)登記和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，明確資產(chǎn)性質(zhì)和管理主體。二是市縣可以指定一家政府投融資公司來(lái)履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)政府投資的公共租賃住房的資金籌措、房源籌集、租金收取、出售所得、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等，全面負(fù)責(zé)保障房建設(shè)的建、管、用、還等事務(wù)。這么做的好處就在于能夠最大限度盤活公共租賃住房資產(chǎn)，為政府后續(xù)保障房建設(shè)融通資金。三是重新規(guī)劃公共租賃住房租售政策。對(duì)之前的租售政策進(jìn)行重新評(píng)估，對(duì)于公共租賃住房出售大的原則是要非常審慎，對(duì)于部分市縣公共租賃住房嚴(yán)重供大于求的情況，在保障基本需求情況下，可嘗試出售一部分。積極建立公共租賃住房共有產(chǎn)權(quán)制度，允許保障對(duì)象在居住滿一定年限后購(gòu)買部分或全部產(chǎn)權(quán)，緩解地方財(cái)政的公共租賃住房建設(shè)投資壓力。

（六）建立社會(huì)公共資產(chǎn)會(huì)計(jì)制度，使公共租賃住房資產(chǎn)有一個(gè)完整的記錄和延續(xù)。自中共十六大以來(lái)，國(guó)家越來(lái)越重視國(guó)有資產(chǎn)的科學(xué)運(yùn)作，由財(cái)政支出形成的各種資產(chǎn)必須得到合理的利用，徹底轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念。財(cái)政支出形成的周轉(zhuǎn)型國(guó)有資產(chǎn)已進(jìn)入資本化運(yùn)作準(zhǔn)備階段，財(cái)政支出形成的固化資產(chǎn)也必須科學(xué)利用。由各種形態(tài)并軌的公共租賃住房就是其中的一種。如何對(duì)其進(jìn)行科學(xué)管理，首先，要做到心中有數(shù)，要明白它的物理形態(tài)和價(jià)值狀態(tài)，這在會(huì)計(jì)學(xué)上叫實(shí)物記錄和價(jià)值記錄。公共租賃住房的物理形態(tài)，主要以房屋和附屬物為主，因而可以作為固定資產(chǎn)，其來(lái)源渠道可以有多種，但接收和管理主體是國(guó)家財(cái)政部門。為此，無(wú)論哪種渠道建成的公共租賃住房，必須進(jìn)行唯一處理，這樣就形成了系統(tǒng)的實(shí)物管理和價(jià)值管理的體系。商品房配建可用捐贈(zèng)和購(gòu)買兩種形式處理，自建、投資撬動(dòng)和政策性引導(dǎo)建設(shè)的，可以按照資金來(lái)源渠道不同，分設(shè)不同的明細(xì)科目。其次，為了把這部分資產(chǎn)盤活用好，可以證券化等方式進(jìn)行接收，這部分資產(chǎn)的接收是個(gè)新課題，必須組織專家進(jìn)行專門研究設(shè)計(jì)，要有系統(tǒng)的賬務(wù)體系和有關(guān)的財(cái)務(wù)管理辦法，尤其是財(cái)務(wù)管理必須建章立制，必須清楚資金來(lái)源走向，財(cái)務(wù)費(fèi)用記錄清晰可查。