糧食安全政策影響力分析

劉石

糧食安全是中國國家安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和重中之重。但是，由于中國人口基數(shù)龐大，人均耕地資源有限，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、技術(shù)落后等原因，對(duì)于中國糧食安全的擔(dān)憂將會(huì)長(zhǎng)期困擾中國多個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策的制定和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

中國的糧食安全在過去的不同時(shí)期，采取的是不同的思路，經(jīng)歷了一系列的演變過程。

1.解放初期的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”。其核心是確保城市的糧食供應(yīng)和鞏固新中國的政權(quán)。同時(shí)，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間價(jià)格的“剪刀差”，獲得城市化和工業(yè)化的啟動(dòng)資金。這一措施的核心并不能增加糧食生產(chǎn)的總量，而是在當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)于已經(jīng)生產(chǎn)出來的糧食的控制和再分配能力。

2.從1958年開始，通過“大躍進(jìn)”和“人民公社”的方式，試圖通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模來增加糧食生產(chǎn)和供應(yīng)的總量。但是由于沒有理順生產(chǎn)關(guān)系和不懂得市場(chǎng)運(yùn)作的基本規(guī)律，極大地傷害了農(nóng)民的利益和生產(chǎn)投入的積極性， 其效果適得其反。歷史上的所謂“三年自然災(zāi)害”實(shí)際上并非是天災(zāi)，而是“人禍”。

3.從1978年開始，通過改革開放和“承包責(zé)任田”、“包產(chǎn)到戶”等，來改善被長(zhǎng)期扭曲的生產(chǎn)關(guān)系，刺激農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的積極性。這一措施在當(dāng)時(shí)的歷史條件下取得很好的效果，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)總量的提升起到了巨大的推動(dòng)作用。但是，過于分散和脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)也制約了后期農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化的發(fā)展。

4.從2013年開始，中央政府不斷出臺(tái)各種政策和措施，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營，以此來提升農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益和現(xiàn)代化技術(shù)水平。這一政策的初衷很好，但是，農(nóng)民“故土難離”的傳統(tǒng)觀念，土地流轉(zhuǎn)交易中收益分配的不公平，以及過程中的一些腐敗現(xiàn)象，制約了這一政策的實(shí)施效果。此外，當(dāng)前許多“土地流轉(zhuǎn)盛宴”的先行者，追求的是流轉(zhuǎn)后土地長(zhǎng)期價(jià)值的增值和從事其他邊緣化經(jīng)營性活動(dòng)的收益，而不是直接從事農(nóng)作物生產(chǎn)的收益，這與中央的政策的初衷大相徑庭。

從歷史上看，中國對(duì)于糧食安全一直抓得很緊，指導(dǎo)思想上走了一些彎路。特別值得注意的是，所有上述這些政策沒有能夠觸及到制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和糧食生產(chǎn)的核心問題，即：糧食的價(jià)格，糧食生產(chǎn)的投入產(chǎn)出比，以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)其社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的占有的公平性問題。

中國糧食的生產(chǎn)和供應(yīng)水平長(zhǎng)期處于“緊平衡”狀態(tài)，未來也仍將如此，這是由于市場(chǎng)供求關(guān)系所決定的。在糧食生產(chǎn)和供應(yīng)出現(xiàn)缺口的情況下，糧食的價(jià)格自然增加，農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性有所提升，來年的生產(chǎn)投入就會(huì)加大，供應(yīng)量就會(huì)增多；然而，供應(yīng)量一旦增大，市場(chǎng)的容量有限，糧食價(jià)格自然下跌，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性受到傷害而會(huì)該種其他作物，來年的生產(chǎn)和供應(yīng)就會(huì)減少。這種周期性的規(guī)律周而復(fù)始，國家可以通過政策杠桿有所調(diào)節(jié)和緩解，但是無法改變其運(yùn)轉(zhuǎn)基本規(guī)律。

長(zhǎng)期以來，制約中國糧食生產(chǎn)水平和供應(yīng)總量的因素有自然的因素和社會(huì)的人為因素兩個(gè)方面。其中自然因素主要是兩個(gè)：

1.耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。這是硬性的制約因素。國家政策制定的基本方向是減少耕地的流失、保持和改造耕地質(zhì)量以及提升耕地有利用效率。

2.水資源的制約因素和節(jié)水灌溉技術(shù)的發(fā)展。中國是水資源非常匱乏的國家，人均水資源是世界平均水品的六分之一，這一制約因素也將長(zhǎng)期困擾農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

總的來說，政府的政策在影響自然制約因素方面是長(zhǎng)期的，但是其主要作用是減少損失，提高資源利用率，難以帶來增量的影響，因而，政府政策在這方面的影響力度也是有限的。

在影響糧食生產(chǎn)和供應(yīng)總量的社會(huì)的人為因素方面，也有兩個(gè)主要的因素：

1.糧食價(jià)格。從長(zhǎng)期看，糧食價(jià)格會(huì)極大影響社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的投資方向和力度，影響農(nóng)業(yè)科研的投入和農(nóng)業(yè)技術(shù)的提升速度；從短期看，糧食價(jià)格會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的力度和農(nóng)戶的積極性。國家的相應(yīng)價(jià)格政策和價(jià)格走勢(shì)，對(duì)于中短期和長(zhǎng)期的影響都很大。

2.糧食的收儲(chǔ)和調(diào)節(jié)能力。由于糧食是大宗商品，受年際之間和地域不同天氣影響極大，糧食價(jià)格與供應(yīng)量之間呈明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，因而會(huì)極大影響來年的糧食生產(chǎn)的投入和產(chǎn)出水平。國家的收儲(chǔ)和調(diào)節(jié)政策和能力建設(shè)對(duì)于短期的糧食生產(chǎn)的產(chǎn)量影響很大。

社會(huì)的人為因素對(duì)于糧食生產(chǎn)和供應(yīng)總量方面的影響是巨大的，政府相關(guān)政策的杠桿作用也是巨大的。

我們匯總和分析政府相關(guān)政策的影響力則如下表所示。

在上述的這些主要制約糧食生產(chǎn)的因素中，糧食的價(jià)格和耕地的數(shù)量和質(zhì)量的影響力都比較大，水資源條件限制因素的影響力中等，糧食收儲(chǔ)能力其影響因局限于短期則較??；但是，政府的政策對(duì)于影響和改變上述制約因素杠桿作用是不一樣的：在人為的因素方面影響力都較大，在自然因素方面影響力都相對(duì)有限。因此，國家政策對(duì)于改變和提高中國長(zhǎng)期糧食生產(chǎn)供應(yīng)能力影響的大小，就可以通過以上的邏輯分析排出優(yōu)先次序。它們分別是：

1.糧食價(jià)格；

2.耕地的數(shù)量和質(zhì)量；

3.水資源供應(yīng)和節(jié)水灌溉能力；

4.糧食收儲(chǔ)和調(diào)節(jié)能力。

因此筆者認(rèn)為，逐步調(diào)整和提升糧食價(jià)格，使得農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)不會(huì)出現(xiàn)價(jià)格倒掛，并能夠持續(xù)不斷地吸引社會(huì)資本投入和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的投入，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學(xué)技術(shù)水平和生產(chǎn)效率，會(huì)有效遏制其他產(chǎn)業(yè)對(duì)于農(nóng)業(yè)耕地的蠶食，縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)在社會(huì)資源和機(jī)會(huì)占有的不公平性，這才是確保中國長(zhǎng)期糧食安全的最有效的途徑。