論鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重塑與優(yōu)化

王中華

(安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院,安徽合肥 230601)

對于自然生態(tài)系統(tǒng)而言,它是由生物群落和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的,生物群落是由個體——種群——群落逐步演化而來;對于社會政治生態(tài)系統(tǒng)而言,也存在著與自然生態(tài)系統(tǒng)類似的組織結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)和鄉(xiāng)村治理中,存在著物種豐富的政治生態(tài)種群和多元治理主體,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村民自治組織、村民、駐地企業(yè)等種群,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)是鄉(xiāng)村政治生態(tài)最為重要的政治生態(tài)種群和權(quán)力主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)內(nèi)部也存在著不同的政治生態(tài)個體和(亞)種群,它們之間存在密切的信息、資源和利益的交換,共同構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)種內(nèi)和種間交互作用的政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)系統(tǒng)在通常情況下處于平衡狀態(tài),表明其各組成要素之間的關(guān)系和諧,政治生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)良好,功能穩(wěn)定,但亦可能因?yàn)槟承┰蚨霈F(xiàn)失調(diào)現(xiàn)象,表明其組成要素之間產(chǎn)生了較為顯著的沖突與矛盾,導(dǎo)致政治生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能嚴(yán)重失調(diào),從而不利于和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)的構(gòu)建,因此鄉(xiāng)村政治生態(tài)學(xué)的研究任務(wù)就是運(yùn)用生態(tài)學(xué)的原理和方法系統(tǒng)探討如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)的數(shù)量控制、結(jié)構(gòu)和功能予以協(xié)調(diào)與優(yōu)化,矯正某些局部失衡問題,從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)的良性發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的個體和種群分布及其數(shù)量失衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)是國家政權(quán)的神經(jīng)末梢和權(quán)力下沉的底層,成為連接國家與村民自治組織、農(nóng)民的橋梁,無疑是鄉(xiāng)村政治生態(tài)中最為重要和分布很廣的種群和鄉(xiāng)村政治權(quán)力的中心。從全國政治生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和有效統(tǒng)治而言,需要保持一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)種群;從單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)(亞)種群的正常維系和有效治理而言,也需要保持一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和基層工作人員個體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在政治生態(tài)系統(tǒng)中作用不可或缺,但是自身的存在也必然消耗一定的資源和能量,這里的“資源和能量消耗”主要體現(xiàn)為國家和納稅人的財(cái)力、人力、物力的消耗,民意基礎(chǔ)的侵蝕乃至執(zhí)政合法性的消弱。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)種群的數(shù)量來看,中國大陸地區(qū)共有31個省級區(qū)劃數(shù),332個地級區(qū)劃數(shù),2853個縣級區(qū)劃數(shù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)達(dá)到40464個。[1]從下表可以看出,雖然近十年來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級種群總量總體來說呈下降態(tài)勢,但是與上級種群數(shù)量相比,仍然屬于政治生態(tài)種群數(shù)量最多的一種。按照生態(tài)學(xué)的一般原理,調(diào)節(jié)種群密度和數(shù)量的主要因素包括食物、疾病、種內(nèi)種間競爭、氣候等因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)生態(tài)種群的密度也受食物(資源和能量)、疾病(官僚習(xí)氣、效率低下等)、內(nèi)部和區(qū)域競爭(政績比拼、職位晉升等)、政治氣候(上級管控、地方政治文化等)。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)過多,必然消耗更多的資源和能量,加重國家財(cái)政負(fù)擔(dān)和納稅人供養(yǎng)負(fù)擔(dān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群反而呈現(xiàn)“機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下”的病變,不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群的進(jìn)化和整個政治生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化,因此在機(jī)構(gòu)改革和效能革命的政治氣候下鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群密度下降,種群數(shù)量減少也不足奇。作為政治生態(tài)系統(tǒng)中的種群,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)及其工作人員要想維持生存和發(fā)揮自身功能,必然消耗一定的資源和能量,這屬于正?，F(xiàn)象,但是作為有生命的個體和種群,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)及其工作人員在提供利他性服務(wù)的同時,也不斷強(qiáng)化自身營利性的特性,以便攫取更多的生存空間和資源能源,因此他們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、人員分流和經(jīng)費(fèi)壓縮等損害自身利益的自我革命和改革總是以各種方式抗拒、消極執(zhí)行或變相應(yīng)付。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)總是利用政治生態(tài)位的優(yōu)勢,以權(quán)力壓服和利益威脅為籌碼加緊從鄉(xiāng)村和村民汲取資源,另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)利用政治生態(tài)位的劣勢,以邀寵獻(xiàn)媚和怠于事務(wù)為籌碼加緊向上級索取和交易資源。因此,我國機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群表面上密度減小,數(shù)量減少,但是真正做到下崗分流、減員增效并不容易,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)(亞)種群內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看,很多只是(亞)種群內(nèi)部分布空間的調(diào)整,但是作為政治生態(tài)的個體——國家財(cái)政供養(yǎng)人員并沒有實(shí)質(zhì)上的減少,國家的財(cái)政經(jīng)費(fèi)開支也并沒有多少實(shí)質(zhì)的縮減,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難以走出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。

表1 2001—2012年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)計(jì)數(shù)量(單位:個)②

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)亞種群和下屬部門來看,其中既有內(nèi)設(shè)直屬機(jī)構(gòu)的黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、民政辦公室,又有由鄉(xiāng)政府直接管理的財(cái)政所、水利站、農(nóng)業(yè)服務(wù)站、畜牧獸醫(yī)站、林業(yè)站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、廣播電視站、計(jì)生辦、民生辦、扶貧辦、建設(shè)辦等,又有由鄉(xiāng)政府與縣級政府職能部門雙重領(lǐng)導(dǎo)或者上級部門直接垂直領(lǐng)導(dǎo)的公安派出所、司法所、地稅分局、國稅分局、國土所、工商所、供電所、電信支局、農(nóng)村合作支行、移動公司、聯(lián)通公司等,還有鄉(xiāng)政府下屬群眾性團(tuán)體和事業(yè)單位的團(tuán)委、婦聯(lián)、計(jì)生服務(wù)所、法律服務(wù)所、中心學(xué)校、衛(wèi)生院等。由此可見所謂的“七站八所”機(jī)構(gòu)龐雜,其實(shí)數(shù)量早就超過15個,甚至多達(dá)30個以上,其中全額撥款的公務(wù)員和事業(yè)單位人員就多達(dá)100多人以上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)內(nèi)部政治生態(tài)(亞)種群和個體的數(shù)量之多和密度之稠令人難以置信,而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)內(nèi)部政治生態(tài)亞種群和個體為了維護(hù)自身的生存和發(fā)展,必然一方面把吸管伸向上級組織和鄉(xiāng)村居民汲取資源和能量,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部政治生態(tài)亞種群的調(diào)整也刻不容緩。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)生態(tài)個體特別是領(lǐng)導(dǎo)干部個體來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部職位配置一般是黨委書記1名,黨委副書記2-3名,通常情況下其中1名黨委副書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,另外1名黨委副書記兼任紀(jì)委書記,另外1名黨委副書記作為專職副書記,若干名黨員委員分別兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,組織委員、宣傳委員、武裝部長、工會主席、婦聯(lián)主任等職務(wù),少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配有負(fù)責(zé)政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)崗位。雖然不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部存在交叉任職現(xiàn)象,數(shù)量有所減少,但是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)一般都多達(dá)10人以上,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)科級和副科級干部數(shù)量多達(dá)幾十萬人以上,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)干部個體和種群數(shù)量也有過密之嫌疑。另外,在鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)中干部個體和群體利用自身在生態(tài)位的優(yōu)勢,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)普通工作人員在資源攫取和能量消耗方面也不可同日而語,因此這也是導(dǎo)致當(dāng)下公務(wù)人員及其領(lǐng)導(dǎo)干部人頭費(fèi)和“三公”經(jīng)費(fèi)消耗居高不下的原因之一。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其局部功能失衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)內(nèi)部政治生態(tài)系統(tǒng)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織組成,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有政協(xié)組織、武裝部等部門組成,其中前三者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)中的三種主要政治(亞)種群,它們之間的政治生態(tài)關(guān)系及其耦合狀況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的運(yùn)行至關(guān)重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織亞種群在不同的時間和空間的組合方式不一樣,種內(nèi)關(guān)系與種間關(guān)系也不一樣,從而體現(xiàn)出不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)類型。雖然從法律文本意義上來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織三種(亞)種群處于結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和功能正常狀態(tài),但是由于三種(亞)種群自身的生態(tài)位差異以及不同生態(tài)環(huán)境的影響,所以從實(shí)際運(yùn)行狀況來看它們之間的政治生態(tài)關(guān)系將會導(dǎo)致部分結(jié)構(gòu)失調(diào)和局部功能紊亂。

首先,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治生態(tài)關(guān)系來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是黨在農(nóng)村的基層組織,是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,表面上看兩種政治生態(tài)(亞)種群形成各安其位、各司其職、各負(fù)其責(zé)的平等型的政治生態(tài)關(guān)系,但是事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委按照黨管干部的原則掌握人事權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的權(quán)力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記,在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為首的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府之間的政治生態(tài)關(guān)系事實(shí)上是以黨對政府的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)作為核心原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對于基層公共決策的制定與執(zhí)行擁有最后決斷權(quán),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各組成機(jī)構(gòu)都須自覺地接受和服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo),協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委處理好經(jīng)濟(jì)、社會公共事務(wù),兩者事實(shí)上又形成了支配型的政治生態(tài)關(guān)系。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至實(shí)行黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一把手一身兼任,這樣黨政權(quán)力更加集中,這樣政治生態(tài)位的重疊,也是為了防止黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不同政治生態(tài)個體和種群惡性競爭有限的政治生態(tài)資源,從而產(chǎn)生不必要能量內(nèi)耗。這一政治生態(tài)關(guān)系雖然保證了黨的領(lǐng)導(dǎo),有利于公共政策過程的統(tǒng)一協(xié)調(diào),但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生態(tài)種群內(nèi)競爭中處于絕對優(yōu)勢地位,這就有可能黨政不分、以黨代政的弊病,并且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一把手的權(quán)力監(jiān)督更加困難。

其次,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治生態(tài)關(guān)系來看,從法律文本意義上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是議行合一的關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在此關(guān)系中居于主導(dǎo)地位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)由人大選舉產(chǎn)生,向其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督,但是事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(通常兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委第一副書記)在黨內(nèi)的排名順序先于人大主席。在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主要是發(fā)揮政策合法化的程序作用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)治理中的作用更為重要。無論從實(shí)際權(quán)力影響力來看,還是從居民和駐地企業(yè)等其他政治生態(tài)種群的認(rèn)可度和關(guān)聯(lián)度來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)由文本意義上的支配型的政治生態(tài)關(guān)系反而演變成實(shí)際上的被支配型的政治生態(tài)關(guān)系,正所謂不是文本意義上的“人大領(lǐng)導(dǎo)政府”而是事實(shí)上的“政府領(lǐng)導(dǎo)人大”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治生態(tài)關(guān)系的現(xiàn)狀體現(xiàn)著行政主導(dǎo)基層公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí),但也在一定程序上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能,不利于鄉(xiāng)村政治民主的發(fā)展。

最后,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治生態(tài)關(guān)系來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在基層主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法開展工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議和規(guī)定也必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過法定程序予以實(shí)施,否則有越俎代庖之嫌,應(yīng)該說兩種政治生態(tài)種群在鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)中的作用方式應(yīng)該各不相同,從文本意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動,尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威,然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過黨內(nèi)組織系統(tǒng)掌握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的干部人事權(quán),從而實(shí)際上支配了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,這樣也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作為法律文本意義上的地方最高權(quán)力中心架空。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治生態(tài)關(guān)系已經(jīng)由文本意義上的政治間接領(lǐng)導(dǎo)型生態(tài)關(guān)系演變成實(shí)際意義上的行政直接領(lǐng)導(dǎo)型生態(tài)關(guān)系。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重塑與優(yōu)化

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)這個鄉(xiāng)村政治生態(tài)種群本身的命運(yùn),學(xué)界對此的態(tài)度不盡一致,主要觀點(diǎn)有:第一,“強(qiáng)化論”,進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的權(quán)力,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能 ;第二 ,“弱化論”、“撤銷論” 、“自治論” ,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)撤銷,國家基層政權(quán)回撤到縣一級,或者把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)改造成縣的派出機(jī)構(gòu)。也有些學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)改革也許并沒有全國統(tǒng)一可行的模式,可以根據(jù)不同的地區(qū)情況進(jìn)行相應(yīng)的改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)改革的核心也許并不在于強(qiáng)化或弱化或取銷,而在于“職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化”。[3]雖然學(xué)界等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的爭論并在一定程度上影響了政治決策者的態(tài)度,并且因此影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)生態(tài)種群的生存和發(fā)展,但是處在政治生態(tài)鏈條頂端的政治決策者并沒有徹底廢置它的打算,因此目前更現(xiàn)實(shí)的態(tài)度和選擇應(yīng)該是肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)生態(tài)種群存在的必要性和合理性的基礎(chǔ)上通過內(nèi)外部調(diào)節(jié)達(dá)到一種新的數(shù)量合適、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和功能正常狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重塑與優(yōu)化的核心在于理順以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的關(guān)系,合理控制數(shù)量,增強(qiáng)民意基礎(chǔ),正確處理黨政關(guān)系,構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府執(zhí)行的分工負(fù)責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的新型鄉(xiāng)村政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

在目前的政治生態(tài)環(huán)境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)雖然數(shù)量眾多,自身的資源和能量消耗不少。但是由于在現(xiàn)有的政治生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺,因此取銷它們的存在并不可取,這將增大其他政治生態(tài)種群生存壓力,導(dǎo)致縣級政權(quán)管轄幅度過寬,鄉(xiāng)村控制弱化,治理成本增加。另外,現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)已進(jìn)行大規(guī)模的撤并,表面上看已經(jīng)大大減少了國家財(cái)政供養(yǎng)人員等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)個體,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)撤并的幅度也是有限度的,并非數(shù)量越少越好,而現(xiàn)在一些縣撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)速度過快,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)數(shù)量急劇較少,將會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)下轄行政村和村民小組過多,能量輻射范圍有限,提供公共服務(wù)能力不足,村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)辦事距離和時間延長,辦事成本增加,這在一定程度上引起了村民的不滿。因此,合理控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)數(shù)量以便正確發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的行政功能和服務(wù)功能,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化的重要問題。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等鄉(xiāng)村政治生態(tài)主體之間的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委處于中心地位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府其次,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最弱,應(yīng)該重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威,合理理順黨、人大、政府之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)和重要人選的推薦上,而不應(yīng)強(qiáng)行干涉政府和人大的內(nèi)部事務(wù),而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意志和主張必須通過人大的法定途徑上升為國家的意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)該正確行使法律賦予的人事任免權(quán)、重要事務(wù)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán),避免給人留下“橡皮圖章”式機(jī)構(gòu)印象。政府也必須在法定范圍內(nèi)活動,自覺接受黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督。

鄉(xiāng)村政權(quán)生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重塑與優(yōu)化的另外一個關(guān)鍵問題是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的民意基礎(chǔ),否則將會鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與村民之間政治生態(tài)關(guān)系的惡化。雖然從理論上說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對黨和國家負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)是一致的,對上級負(fù)責(zé)與對下級負(fù)責(zé)也是一致的,但是我們并不能用這種整體利益的一致性來掩蓋現(xiàn)有不同主體之間利益關(guān)系的復(fù)雜性。現(xiàn)實(shí)生活中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和村民之間缺乏相互的尊重、信任和支持,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)工作人員抱怨村民工作難做,簡直是“刁民”;而村民抱怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)工作人員工作態(tài)度粗暴,相互推諉,亂開“空頭支票”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與農(nóng)民之間的相互信任心理非常缺乏。因此,很有必要加強(qiáng)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)民意基礎(chǔ),促進(jìn)雙方之間的相互信任,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的產(chǎn)生上,應(yīng)該真正推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和人大、政府直選,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員直選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體公民選舉產(chǎn)生人大和政府,同時在程度上進(jìn)一步完善罷免程序;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要事務(wù)決策上,全體黨員和村民應(yīng)該對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和村民之間形成相互信任的良性政治生態(tài)關(guān)系。

[注 釋]

①由于篇幅限制,本文主要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)種群內(nèi)部關(guān)系和亞種群之間關(guān)系,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與上級政權(quán)、村民自治組織、村民、駐地企業(yè)等外部種群之間的關(guān)系不做重點(diǎn)考察。

②本表主要根據(jù)近十年來的中國統(tǒng)計(jì)年鑒和民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而成,其中鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道合計(jì)數(shù)量未包括數(shù)量不多的民族鄉(xiāng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),本文對民族鄉(xiāng)、街道暫不作為研究對象。需要說明的是不同單位不同時間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有所出入,但差別不大。

[1]國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2012[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm,2013-08-24.

[2]張雪萍.生態(tài)學(xué)原理[M].北京:科學(xué)出版社,2011:64-65.

[3]吳理財(cái).改革與重建——中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究[M].北京:高等教育出版社,2010:74.

[4]吳理財(cái).改革與重建——中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究[M].北京:高等教育出版社,2010:129.