大部制改革：歷史回顧與路徑前瞻

陳科霖

所謂“大部制”，是指在政府的部門設置中，按政府綜合管理職能，將那些職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中、整合，合并至一個政府部門管理，進而組成超級大部的政府組織體制[1]。大部制改革即政府由現(xiàn)行體制向大部制方向推進的政治體制改革，在本文特指中央政府(國務院)所推動的大部制改革。

在十八屆三中全會后公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，針對下一步改革的重大問題，提出統(tǒng)籌黨政群機構改革，理順部門職責關系，積極穩(wěn)妥實施大部門制?；仡櫸覈拇蟛恐聘母?，雖然中央政府將其作為我國政治體制改革的一個重要內容，已經推進了30年，并經歷了七輪大的改革，但是整個改革似乎進入了一個“瓶頸期”[2]、[3]、[4]。很多學者都質疑，改革是否面臨著越來越大的困難？將來再進一步推進改革是否還有前進的空間[5]、[6]、[7]、[8]？針對大部制改革的現(xiàn)狀，我們如何更好地借鑒國內外的經驗？如何確定大部制改革的基本原則？中國的大部制改革又將走向何方？何為適合于中國的理想的大部制模式？本文在回顧我國中央政府機構設置變遷歷史進行縱向比較的基礎上，通過與國外的橫向比較，提出大部制改革的三項原則，并就我國大部制改革的理想目標作出了前瞻性討論。

一、我國中央政府機構設置的變遷歷史

改革開放以來，我國中央政府機構已經歷了七次改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。通過回顧這段改革的歷史，我們可以對大部制改革產生的背景以及現(xiàn)實發(fā)展有一個基本的了解。

1.1982年改革——摸索階段

1982年改革的出發(fā)點是1978年召開的中共十一屆三中全會后黨的工作重心已經轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，并且做出了改革開放的重要決策。而由于安置老干部以及經濟恢復工作等原因[5](P118)，國務院機構迅速擴張，至1981年底，國務院機構設置達到了100個，處于歷史最高位*1982年改革之前，國務院機構共有100個。其中國務院辦公機構5個：國務院辦公廳、國務院財貿小組、國務院國防工業(yè)辦公室、國務院僑務辦公室、國務院港澳辦公室；國務院部委52個：外交部、國防部、國家計劃委員會、國家農業(yè)委員會、國家經濟委員會、國家基本建設委員會、國家科學技術委員會、國家外國投資管理委員會、國家進出口管理委員會、國家能源委員會、國家機械工業(yè)委員會、國家對外文化聯(lián)絡委員會、國家民族事務委員會、公安部、民政部、財政部、司法部、對外貿易部、對外經濟聯(lián)絡部、農業(yè)部、農墾部、林業(yè)部、水利部、冶金工業(yè)部、第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、第三機械工業(yè)部、第四機械工業(yè)部、第五機械工業(yè)部、第六機械工業(yè)部、第七機械工業(yè)部、農業(yè)機械部、煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、化學工業(yè)部、電力工業(yè)部、地質部、建筑材料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工業(yè)部、鐵道部、交通部、郵電部、商業(yè)部、中國人民銀行、全國供銷合作總社、糧食部、文化部、教育部、衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家體育委員會；國務院直屬機構43個：國家勞動總局、國家物資總局、國家標準總局、國家計量總局、國家醫(yī)藥管理總局、國家專利局、國家建筑材料工業(yè)總局、國家水產總局、國家外匯管理總局、中國農業(yè)銀行、中國人民建設銀行、國家進出口商品檢驗總局、國家建筑工程總局、國家城市建設總局、國家儀器儀表工業(yè)總局、國家機械設備成套總局、國家廣播電視工業(yè)總局、國家人事局、國家測繪總局、國家電子計算機工業(yè)總局、國家編制委員會、國務院科學技術干部局、國家出版事業(yè)管理局、外文出版發(fā)行事業(yè)局、國家工商行政管理總局、國家文物事業(yè)管理局、新華通訊社、中央廣播電視局、國務院外國專家局、國家統(tǒng)計局、中央氣象局、中國民用航空總局、海關總署、國家海洋局、國家有色金屬工業(yè)管理總局、國家旅游局、國家檔案局、國家地震局、國務院參事室、中國文字改革委員會、國務院宗教事務局、國務院機關事務管理局、毛主席紀念堂管理局。。

1982年的改革主要采取了合并、撤銷，新組建的方式，使機構數(shù)量大大下降，機構職能得到一定程度上的明晰。此次改革涉及被合并的部門43個，合并后精簡到11個；中國人民銀行剝離了工商信貸和儲蓄業(yè)務，另成立中國工商銀行；中國農業(yè)銀行、國家外匯管理總局、中國人民建設銀行被分出，改為經濟實體；第六機械工業(yè)部的一部分改建為中國船舶工業(yè)總公司；國家有色金屬工業(yè)管理總局改建為中國有色金屬工業(yè)總公司；毛主席紀念堂管理局移交中共中央辦公廳領導。同時，原以數(shù)字排序命名的工業(yè)部也更換了名稱，改稱核工業(yè)部、航空工業(yè)部、電子工業(yè)部、兵器工業(yè)部、航天工業(yè)部等。

至此，1982年的改革完成了國務院機構的初步整合，在一定程度上理順了政府部門職能，為后續(xù)的改革奠定了基礎。同時，此次改革的“瘦身”效果明顯，部委級干部的平均年齡降到了60歲，局級平均年齡也由58歲降到了54歲。國務院工作部門由100個降到了61個，人員編制從5.1萬人降到了3萬人[9]。

2.1988年改革——探索階段

在1983～1988年的五年間，中央通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》等一系列重要文件，1987年黨的十三大還提出了“一個中心，兩個基本點”的基本路線。隨著經濟體制改革、政治體制改革的進一步深入，已有的政府職能部門的設置顯得無法跟上時代的發(fā)展。同時，隨著經濟環(huán)境的變化，國務院在這五年間又設立了國家安全部(1983)、審計署(1983)、國家土地管理局(1983)、國務院特區(qū)辦公室(1984)、國家煙草專賣局(1984)、國家核安全局(1984)、國家教育委員會(1985)、國家礦產儲量管理局(1985)、國家機械工業(yè)委員會(1986)、監(jiān)察部(1986)等多個職能部門。因此，從總體上看，職能部門過多、過繁、過雜的特征依舊突出，改革尚需要做進一步推進。

1988年，國務院開始了第二輪的機構改革。改革提出的總要求是轉變職能、下放權力、調整內部結構和精簡人員。改革后國務院職能部門分為國務院辦公廳、國務院部委機構、國務院辦公機構、國務院直屬機構和國務院部委管理的國家局。此次改革撤銷國家計委和國家經委，組建新的國家計委；撤銷煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，組建能源部；撤銷國家機械工業(yè)委員會和電子工業(yè)部，成立機械電子工業(yè)部；撤銷勞動人事部，建立國家人事部，組建勞動部；撤銷國家物資局，組建物資部；撤銷城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，組建建設部；撤銷航空工業(yè)部、航天工業(yè)部，組建航空航天工業(yè)部；撤銷水利電力部，組建水利部；撤銷隸屬于原國家經委的國家計量局和國家標準局以及原國家經委質量局，設立國家技術監(jiān)督局。

這次改革最為重要的便是提出了轉變政府職能的方針，從而使大部制改革明確了發(fā)展的方向，也進一步推動了改革由量變向質變的轉化。

3.1993年改革——發(fā)展階段

1993年的改革，其核心任務是推進經濟體制改革，建立有中國特色的市場經濟體制。但是從實際改革的效果看，1993年改革未能取得多少實際效果，部分部門甚至“死灰復燃”，例如已被撤銷的煤炭工業(yè)部在此次改革中又被從能源部中分拆出來，機械電子部再次被分拆為機械工業(yè)部和電子工業(yè)部，等等。另外，此次改革還對部、委、局的設置做出了一些小的調整。總體說來，此次改革具有相當?shù)倪^渡性。

4.1998年改革——深化階段

十五大以后，我國社會主義市場經濟體制建設進入了一個新的時期。因此隨之應運而生的1998年改革也成為了改革開放以來整個改革過程中的一次較大幅度的變革。此次改革的主要特點有：第一，撤銷工業(yè)專業(yè)經濟部門，將電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學工業(yè)部、地質礦產部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會全部撤銷，從而徹底實現(xiàn)了政企分離。第二，國家經委更加注重高層領導作用，從而脫離國務院組成部門的序列，而由國務院總理兼任主任，有關部長作為委員會成員，從而使其更具有宏觀領導的作用。

1998年改革對國務院機構的設置數(shù)量產生了較大的變化，自此國務院組成機構的數(shù)量趨于穩(wěn)定，奠定了如今國務院組成部門規(guī)模的基礎。

5.2003年改革——穩(wěn)定階段

2003年的改革是在新一屆國家領導人執(zhí)政以后展開的。改革提出要進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。此次改革廢除了帶有計劃經濟屬性的國家發(fā)展計劃委員會的名稱，而改為國家發(fā)展和改革委員會；同時設立了國務院特設機構——國務院國有資產監(jiān)督管理委員會；設立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，加強了對銀行業(yè)的監(jiān)管。這一次改革還撤銷了7個國家經貿委管理的國家局，從而降低了國家部委管理的國家局數(shù)量，從而使國務院的組成機構進一步得到精簡。自2003年改革后，國務院機構設置情況為：國務院辦公廳1個、國務院特設機構1個、部委28個、辦公機構4個、直屬機構18個、部委管理的國家局10個，共計62個。

6.2008年改革——穩(wěn)中有進階段

2008年的改革是2003年改革的延續(xù)，其基本原則是精簡統(tǒng)一效能；基本要求是決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，著力優(yōu)化組織結構，規(guī)范機構設置，完善運行體制，為全面建設小康社會提供組織保障。具體的實施層面包括：①合理配置宏觀調控部門職能；②加強能源管理機構，設立國家能源委員會，組建國家能源局；③組建工業(yè)和信息化部；④組建交通運輸部；⑤組建人力資源和社會保障部；⑥組建環(huán)境保護部；⑦組建住房和城鄉(xiāng)建設部；⑧國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。此次改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。

7.2013年改革——整合試驗階段

2013年改革是十八大召開后新一屆領導班子的首次改革。重點圍繞轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革。具體包括：①實行鐵路政企分開，組建國家鐵路局，將鐵道部的企業(yè)職責交給新成立的中國鐵路總公司；擬定鐵路發(fā)展與規(guī)劃的職責劃入交通運輸部；其他行政職責交給新成立的國家鐵路局；②衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會合并為國家衛(wèi)生和計劃生育委員會；③國家食品藥品監(jiān)督管理局升格為總局；④國家新聞出版總署與國家廣播電影電視總局合并為國家新聞出版廣播電影電視總局(正式定名為國家新聞出版廣電總局)；⑤重新組建國家海洋局；⑥重新組建國家能源局，不再保留國家電力監(jiān)管委員會。此次改革正部級機構減少4個，副部級機構增減相抵保持不變，改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門共計25個。

維基百科中“中華人民共和國國務院機構時間線”詞條下的內容對我國的國務院機構設置進行了系統(tǒng)的整理，所制作的圖表也十分形象[10]。通過參考這一歷史時間線，就可以縱向地查看國務院機構設置的變遷，同時也可以看到國務院現(xiàn)有組成部門的歷史源頭，從而可以為接下來的大部制改革提供參考依據(jù)。

筆者對中國政府機構改革的變動情況做了一個統(tǒng)計，從總數(shù)的變化上看，在七次大部制改革的過程中，機構數(shù)在1982、1993、2003年都有著較為顯著的下降。而這三次數(shù)量的下降分別有著不同的成因：1982年機構數(shù)的下降主要源于國務院直屬機構的大幅裁撤，這是基于“瘦身”第一步往往易于裁撤邊緣部門所致；1993年機構數(shù)的下降原因與1982年較為類似，主要體現(xiàn)在邊緣部門的裁撤；2003年機構數(shù)的下降是與1998年的改革一脈相承的。實際上，1998年的改革已經較為徹底，但囿于一定的歷史原因，工業(yè)專業(yè)經濟部門的撤銷采用了轉國家局的形式加以過渡，而2003年機構總數(shù)的下降實則是完成了1998年改革的最后一步，而在其他方面變化則較少。2003年之后的10年間，大部制改革在數(shù)量上沒有太大的變化，機構改革的核心逐漸轉變?yōu)樾姓毮艿奈⒄{。

隨著時間的推移，大部制改革也呈現(xiàn)出了“難上加難”的趨勢，部門利益化甚至有增無減。例如在2003年即提出的“大交通部”的概念卻因為鐵道部的強烈反對而推行艱難，“大農業(yè)部”改革依然處于計劃階段，遲遲未能實施。在這樣的案例中，部門利益的驅動起著重要的作用。

因此，縱觀我國改革開放以來的歷次大部制改革，有三個問題值得注意：第一，從數(shù)量上看，機構減少數(shù)量的速度逐年下降，進一步減少將面臨著較大的障礙[5](P153～155)，那么我國大部制改革是否走入了瓶頸期？第二，扎實穩(wěn)步推進改革的最優(yōu)路徑是怎樣的？第三，自1982年以來，通過設置國務院部委管理的國家局的形式減少了部委的數(shù)量，但同時這些國家局的地位都相當于副部級，從總體上看，部委的數(shù)量是減少了，但整個國務院機構設置的“盤子”并沒有實質性減小，那么這些國家局是否具有存在的特殊性？在下一步的改革中將會何去何從？這是在理論與實踐層面上需要回答的問題。

二、我國大部制改革路徑前瞻

中國的大部制改革應當走向何處？大部制改革的理想形態(tài)是怎樣的？大部制與相關改革之間又有著怎樣的關系？這些問題都是我國大部制改革所面臨的前瞻性問題，結合前文分析，本文就這幾個問題所做的回答如下：

1.中國大部制改革應當走向“精兵簡政、職能明晰”的方向上去。

第一，精兵簡政是效能政府的必然要求。善政(goodgovernment)是一個政治體所夢寐以求的目標，要想建成一個“好的政府”，它是要遵循一定邏輯的，即遵循著“廉潔政府→法制政府→責任政府→有效政府→公平政府→法治政府與民主政府→服務政府”的發(fā)展路徑[11]。大部制改革首先需要實現(xiàn)的是“有效政府”，簡而言之就是有效率的政府。政府的效率體現(xiàn)在兩個方面：一是降低行政成本，二是提高服務產出。精兵簡政就是要減少政府冗余人員，裁汰多余、不合理的行政崗位，從而使行政機構、行政人員得以精簡，進而降低行政成本支出，同時又能減少部門人員間的不必要的掣肘與制約。因此，大部制改革的一項重要內容便是減少政府職能，裁減政府部門工作人員，同時提高公職人員的工作效率，進而實現(xiàn)政府管理的高效能。

第二，職能明晰是提高政府效能的重要基礎。長期以來，我國政府部門設置的一個重要問題便是職能不明晰、多頭領導，政府職能越位、錯位、缺位現(xiàn)象嚴重。為此，應當力圖首先在界定清晰政府應當擁有職能的基礎上，將政府管不好、管不了、不該管的職能都下放到市場或行業(yè)組織中去，從而減輕政府職能的負擔；其次，應當理順政府各職能部門的邊界，確保政府各職能部門既互不重疊，又沒有遺漏，既相互區(qū)分，又有機統(tǒng)一。這是職能部門間關系理順的理想狀態(tài)。

第三，國家局地位的調整。下一步改革中，精兵簡政的一個重點將放到國家局。首先，國家局作為政府體制改革的產物，在某種程度上具有一定的過渡性。為此，在改革中，一方面為了緩解某些部門撤部的壓力，通過逐步降級如“部→總局→國家局→部屬局”的方式，使某些部門得以逐步裁撤；另一方面，國家局在職能方面具有專業(yè)性，它可能是對某一特殊領域的職能體現(xiàn)(例如國家地震局)；亦有可能是對某一領域職能的具體化體現(xiàn)(例如國家鐵路局)。針對特殊領域職能體現(xiàn)的國家局，一方面暫時予以保留，另一方面，通過“大部歸口”的方式，在改革中需要逐漸尋找合適的部門予以吸納；針對某一領域職能具體化體現(xiàn)的國家局，可以調整為部屬局，國家如需在某一時期強調某一領域的特殊職能，可通過設立具有臨時性的議事協(xié)調機構的方式加以實現(xiàn)。

2.中國大部制改革應當遵循漸進式的改革路徑

第一，合并而不是重建。所謂“合并”是指將職能相近的部門加以合并成為新的大部的形式。而“重建”則是指政府通過劃定某一區(qū)域的職能，通過建立新部的方式加以管理。相比于重建，合并具有一定的優(yōu)勢：一方面合并的策略降低了改革的副作用，使改革易于平穩(wěn)進行；另一方面，在整體框架難于做出大的改變的基礎上，指定某一領域的政府管理職能并建立新的大部門，難于做到與其他部門的職能協(xié)調，這將可能帶來更大的職能交叉。

第二，先合并，后理順。首先，合并是第一位的，大部制改革首先需要做到機構人員設置的減少，為此首先要通過將職能相近的部門加以合并的方式。其次，在職能相近部門合并的基礎上，對其職能加以理順，進而開展下一步的裁汰人員、部門的工作。這樣的改革措施可以獲得相對平穩(wěn)的進程，否則在部門數(shù)量繁雜，多頭領導現(xiàn)象依然嚴重的情形下，難于做到先理順、后合并。

第三，做到“二合一”，避免“三合一”。在合并的具體策略上，可以考慮兩個部門合并為一個部門的形式，而避免更多的部門合并為一個部門。一方面，“二合一”的方式使公務員，特別是領導崗位的整合較為容易進行，而“三合一”，乃至于“四合一”的方式，就需要處理大量的部門關系、利益關系與人員關系。中國政治生態(tài)與西方國家有所不同，中國的官員是職業(yè)化的，因而缺乏退出機制[12]，因此官員的安置就是改革過程中所面臨的重要問題。大部制改革采納“二合一”的策略是漸進式改革的體現(xiàn)。漸進式改革與激進式改革有著重要的區(qū)別，它具有三大特征：一是增量改革，其優(yōu)勢在于對于矯正不合理的結構可以避免調整成本，同時還有利于維持穩(wěn)定與速度的平衡；二是試驗推廣，其優(yōu)勢在于盡可能地減少改革風險、能夠及時提供在哪些領域進行改革具有最大收益的信號，以及為市場的建設和發(fā)育創(chuàng)造了一個過程；三是非激進改革，其優(yōu)勢在于過程的可控性以及避免大的社會動蕩和資源的浪費[13]。

第四，公務員有序分流。結合上面的分析，有序的合并過程可以使公務員的裁減速度趨于穩(wěn)定，這能夠避免過度裁減后帶來的機構人員數(shù)量反彈的問題。結合我國現(xiàn)行《公務員法》及相關實踐，部門合并后公務員的裁撤有如下分流措施：一是黨政分開性的過渡措施。例如2013年初國資委的“雙首長”體制，部門行政領導與黨組領導分由二人任職，既有利于分權，同時也有利于人員安置。二是分流入國企。例如2013年鐵道部的拆分，將原屬于鐵道部的大多數(shù)人員分流至國有企業(yè)，從而實現(xiàn)了政府部門人員的減少；或者將被裁撤政府部門的首長調動至國有企業(yè)，亦是如此。三是分流入行業(yè)協(xié)會。通過將年屆退休的領導干部分流入行業(yè)協(xié)會任職，作為退休前的過渡，亦是可以考慮的策略之一。四是分流入人大、政協(xié)。通過將干部分流入人大、政協(xié)，充實立法機關與統(tǒng)戰(zhàn)機關的力量，加強專職人員的隊伍與素質，從而改善與提升人大、政協(xié)的工作質量。

3.正確處理大部制改革與簡政放權之間的關系

針對大部制改革，媒體、社會的認識也是在不斷變化的，這是與我國國務院機構設置的總體變遷歷史相關的。結合前面的分析，大部制改革的前期主要表現(xiàn)在機構數(shù)量上的減少，因此媒體、社會關注的焦點都在于“如何減少機構數(shù)量”；而近期的大部制改革在數(shù)量上則不斷放緩。一方面在于市場經濟環(huán)境下，作為具有“行政國家”[14]色彩的政府必須擁有一定數(shù)量的政府職能以維持整個國家的正常運轉，現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)的“守夜人”擁有本質的差別。故而，在政府職能一定的條件下，政府機構的縮減必然會趨近于一個合理的規(guī)模。另一方面，從辯證地看待“質”和“量”的關系來看，量的變化必將帶來質的飛越，大部制改革在“量”上取得進展之后，“質”的變化必然成為下一步的重點。因此，這可以解釋大部制改革在機構數(shù)量上的變化日趨縮小的原因。

但與此同時，大部制改革又不能以“質變”的形式忽視“量變”的存在。實際上，大部制改革相對于政府的簡政放權來說，前者是形式，后者是實質。大部制改革的最終歸宿是要通過大部制促進效能政府的建設，進而實現(xiàn)服務型政府以及善治(goodgovernance)。因此即使在大部制改革形式上對政府機構的調整沒有大的變化的前提下，簡政放權，真正實現(xiàn)行政職能的“瘦身”，要比機構數(shù)量的“瘦身”具有更大的意義。因此，李克強總理也指出：“改革是今年政府工作的首要任務。要以經濟體制改革為重點，區(qū)別情況，分類推進，抓好牽一發(fā)而動全身的舉措，力求取得實質性進展，更多釋放改革紅利。深入推進行政體制改革。進一步簡政放權，這是政府的自我革命?！盵15]簡政放權與大部制改革是相輔相成的，簡政放權通過清理政府權力，構建“權力清單”，可以優(yōu)化政府權力結構，指引大部制改革的整合方向；大部制改革通過機構的撤并、調整，亦能促進政府進一步將“管不了、管不好”的權力下放下去，減輕政府的行政負擔，從而更好地建設效能政府與服務型政府。

4.我國大部制改革的突破口與發(fā)展目標

通過對比實行大部制的國家與未實行大部制的國家的部門數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，大部制改革在減少機構數(shù)量方面效果明顯：

表1 是否實行大部制國家的內閣部門數(shù)量比較[16]

可以看到，實行大部制的國家其機構數(shù)量都小于20個，而未實行大部制的國家其機構數(shù)量則都大于25個。由此可見，我國大部制改革可初步以縮減政府部門至20個為目標，改革的突破口在于職能易于歸口，機構設置復雜的領域，例如交通、農業(yè)、教科文衛(wèi)等領域，都可以成為下一輪改革的突破口。作為國家在某一特定時期需要強調的職能，可以通過設立臨時性的議事協(xié)調機構，而不必成立新的政府部門。與此同時，改革亦應在部門職位與職能轉變兩個改革向度上“兩手都要硬”，這是避免“精簡-膨脹”循環(huán)的根本性途徑。