把住油氣管道安全“閥門”

鄭君

隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，油氣管道與密閉空間、人員密集區(qū)、市政和民用管道、公路、鐵路、河流等各類目標交叉穿越，暴露出多種隱患，也發(fā)生過多起事故。如何提高我國油氣管道的安全水平，是當前的一大難題。

2014年6月30日，大連岳林建筑工程有限公司在進行水平定向鉆施工中，將位于大連市金州新區(qū)的中石油新大一線輸油管線鉆通，導致發(fā)生原油泄漏燃燒事故。

2013年11月22日，山東省青島市發(fā)生中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元。

2010年7月28日，江蘇省南京市塑料四廠地塊拆除工地發(fā)生地下丙烯管道泄漏爆燃事故，造成22人死亡，120人住院治療，直接經(jīng)濟損失4 784萬元。

接連發(fā)生的輸油管道泄漏爆炸、燃燒事故，不僅引起社會各界的廣泛關注，也為油氣管道的安全管理敲響了警鐘。

現(xiàn)狀不容樂觀

在青島“11·22”事故發(fā)生后，國務院安委辦就立即組織開展油氣輸送管線的安全專項排查整治工作。根據(jù)國務院安委辦2014年5月發(fā)布的《關于安全生產(chǎn)重點工作專項督查和整治情況的通報》顯示，我國陸上油氣輸送管線總長度約12萬km，其中，原油輸送管道2.34萬km，成品油輸送管道2.12萬km，天然氣輸送管道7.54萬km。9家中央企業(yè)所屬管道10.36萬km，地方企業(yè)所屬管道1.64萬km。

據(jù)排查統(tǒng)計，我國運行10年以內(nèi)、10～20年、大于20年而小于30年和30年以上的長輸管道，分別占總里程的69.8%、16.9%、6.45%和6.85%。從管道長度和管道數(shù)量兩方面看，主要集中在新疆、甘肅、陜西、浙江、河南、湖南、四川、山西、湖北、廣東、江蘇等11個地區(qū)。

截至2014年3月底，全國共排查油氣輸送管線隱患2.9萬余處，已整改2 467處。其中，管道占壓1.19萬處，已整改1 612處；安全距離不足9 171處，已整改720處；不滿足安全要求交叉穿越8 293處，已整改135處。需要政府協(xié)調(diào)整改的隱患1萬余處，其中重大隱患5 072處，整改任務十分艱巨。

中國安全生產(chǎn)科學研究院在對國內(nèi)外油氣管道的安全管理進行對比研究后，發(fā)現(xiàn)我國對油氣管道在國民經(jīng)濟中的重要地位并未引起足夠重視，尚未將油氣管道的管理納入國家的“第五大”交通運輸方式，未上升到國家經(jīng)濟和能源戰(zhàn)略高度進行管理。

反觀美國，是世界上擁有油氣管道最多的國家，約為81萬km。油氣管道被視為美國的“第五大”交通運輸方式，美國將其上升到國家經(jīng)濟和能源戰(zhàn)略高度進行管理，建立了油氣管道的“全生命周期”的管理模式。

目前，我國只有2010年發(fā)布的《石油天然氣管道保護法》這一專門的油氣管道保護法律，《特種設備安全法》《危險化學品安全管理條例》中，只有部分條款涉及油氣輸送管道的安全管理。而美國卻有 8 部管道安全管理的法案，包括《管道安全改進法案》《管道檢測、保護、實施及安全法案》《管道安全、監(jiān)管和就業(yè)法案》等。

可見，對于油氣管道的安全管理，我國的法律法規(guī)覆蓋面不全、法律法規(guī)內(nèi)容不完善、管道的設計標準滯后，而且在部門職責劃分、管道規(guī)劃、管道保護、責任落實、檢測運行、隱患排查等各方面，法律要求不明確，存在多級、多頭的管理現(xiàn)象，管理、協(xié)調(diào)機制不完善，監(jiān)管難以形成合力。

應對措施研究

2014年6月，國家安全監(jiān)管總局會同發(fā)改委、工信部、住建部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑、管線工程設計安全管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求把握好城市原有城區(qū)、新的拓展區(qū)、工業(yè)園區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)、高風險企業(yè)、危險品輸送管道之間的關系，在組織編制行業(yè)、區(qū)域、流域、海域等各類建設、開發(fā)利用規(guī)劃時，要遵循安全第一的原則，強化安全發(fā)展和安全管理論證，充分考慮安全生產(chǎn)要求，加強與行業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，確保安全生產(chǎn)工作與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展同步部署、同步推進、同步實施、同步考核評估。

針對新的規(guī)劃與舊的管線交叉現(xiàn)象普遍，安全隱患較大的問題，國家安全監(jiān)管總局總工程師、規(guī)劃科技司司長吳鑫表示，在《通知》起草過程中，五部門通力合作、密切配合，一個共同心愿就是針對城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑，特別是管線工程設計中存在的問題，能夠拿出一個進行全面系統(tǒng)整頓的辦法。在此基礎上，國家安全監(jiān)管總局提出“三堅持、三注重”的對策措施。第一，堅持關口前移，注重落實城鄉(xiāng)規(guī)劃建筑、管線工程設計的安全保障條件。第二，堅持過程管控，注重嚴把開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和管線工程的建設關。第三，堅持綜合治理，注重消除隱蔽的致災因素。

通過研究國外油氣管道的安全管理經(jīng)驗，中國安全生產(chǎn)科學研究院建議，我國需將體制機制改革與技術創(chuàng)新有機結合，在管理上提高重視程度，在科技上投入人力、物力解決技術難題，從根本上提升油氣管道的本質(zhì)安全水平。

中國安全生產(chǎn)科學研究院院長吳宗之認為，我國應高度重視管道安全的立法工作，完善管道安全標準規(guī)范，對于各部門職責的明確分工、應急協(xié)作機制、管道風險管理、從業(yè)人員資格認證、管道“完整性管理”、公眾教育等方面，需要立法明確。

建立石油天然氣管道安全管理的配套標準和規(guī)范，提高設防等級，加快制定《輸油氣管線穿跨越城區(qū)城市安全布局規(guī)劃設計規(guī)范》《輸油氣管道內(nèi)外腐蝕檢測規(guī)范》和《油氣管道風險評價導則》等標準，特別是制定油氣管道安全距離和土地使用規(guī)劃紅線控制等方面的法規(guī)和標準，為政府和企業(yè)對管道的規(guī)劃建設及周邊土地利用，提供法規(guī)標準依據(jù)。

“應從國家層面，把管道安全定位為‘第五大運輸系統(tǒng)，將管道安全上升到國家經(jīng)濟和能源戰(zhàn)略高度，納入國家公共安全體系中進行管理。” 吳宗之建議說，可參考借鑒美國的做法，設立國家管道統(tǒng)一呼叫中心。任何參與拆遷、挖掘和建筑施工的個人或機構，必須在工程實施之前，通過統(tǒng)一呼叫中心，聯(lián)系管道運營商，獲取目標區(qū)域的相關地下管道信息。

“美國的國家管道統(tǒng)一呼叫中心的電話為811，任何單位或個人在進行地面挖掘前，都需要撥打811電話，明晰相關企業(yè)在這一區(qū)域標記的隱藏管線的位置，然后才能進行地面挖掘施工?！眳亲谥榻B說，811電話還有報警功能，任何人看到有破壞管道安全的行為或管道存在某些隱患，都可撥打811電話進行報警。

鑒于當前我國管道的事故發(fā)生率較高，吳宗之認為，應盡快啟動重點城市、重點區(qū)域和重大管道工程的全面普查和風險評估工作，使其覆蓋所有區(qū)域的重點油氣管道及其他戰(zhàn)略性管線。逐條建立石油天然氣管道檔案，開展壓力管線定期檢驗、風險評估和使用登記工作，建立國家和區(qū)域管道地圖系統(tǒng)（地理位置和相關屬性信息），使其成為支持管道日常管理、緊急響應、檢測和決策的基本工具。

建立全國性或區(qū)域性的國家管道事故數(shù)據(jù)庫（包括單位長度管道事故率、平均故障間隔時間、平均故障修復時間等安全數(shù)據(jù)指標），開展油氣管道安全評估、風險分析及可靠性設計分析，用于指導新建及在役管道的安全管理工作。

同時，中國安全生產(chǎn)科學研究院也將加大對油氣管道安全課題的研究。吳宗之介紹說，下一步將著重開展油氣管道發(fā)生重特大事故的機理研究；提出適合我國國情的高風險區(qū)域油氣管道完整性管理技術方法和程序；進行管道運行安全和應急管理體系研究，以及我國管道服役超限后正常退出機制研究，為解決我國油氣管道安全規(guī)劃、設計、建設、檢測檢驗等方面的安全難題，提供技術支持。

編輯 鄭 君