快速城市化背景下的管制區(qū)規(guī)劃
——以《天津市津南區(qū)空間管制區(qū)規(guī)劃》為例

劉銳 龐飛飛

(天津市津南區(qū)規(guī)劃設計所,天津 300350)

快速城市化背景下的管制區(qū)規(guī)劃
——以《天津市津南區(qū)空間管制區(qū)規(guī)劃》為例

劉銳 龐飛飛

(天津市津南區(qū)規(guī)劃設計所,天津 300350)

一直以來,在我們所編制的規(guī)劃中,“促進”城市化的規(guī)劃數(shù)量遠遠大于“限制”城市化的規(guī)劃的數(shù)量。近年來,隨著我國城市化進程的不斷加速,生態(tài)環(huán)境與發(fā)展建設的沖突日益凸顯,非城鎮(zhèn)地區(qū)的進一步開發(fā)急需規(guī)劃的理性制約。本文以天津市津南區(qū)為例,通過梳理城市固有的自然資源、構建城市整體生態(tài)格局的方式來探討如何從規(guī)劃的角度制約城市的無序擴張,并對目前空間管制區(qū)規(guī)劃存在的問題進行了反思,以期建立一種以規(guī)劃生態(tài)格局為出發(fā)點、以易于落實、便于管理為落腳點的城市規(guī)劃與管理模式。

城市化 空間管制 生態(tài)格局 制約 實施

1 引言

近年來,受濱海新區(qū)和天津市中心城區(qū)的雙重帶動作用,津南區(qū)的發(fā)展十分迅速。城市化率由2005年的35%增加到了2011年末的65%,預計到2020年將達到97%。這是對津南區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的一個肯定,同時,也意味著城市建設用地的比重在快速增加。土地的開發(fā)具有不可逆性。在城市化的過程中,我們關注的焦點應逐漸由“建設格局”向“生態(tài)格局”轉換,通過編制空間管制區(qū)規(guī)劃來引導和限制城市的空間擴展,避免開發(fā)建設對城市生態(tài)格局的破壞,促進城市化建設又好又快進行。

2 空間管制區(qū)規(guī)劃依據(jù)

2.1 “反規(guī)劃”理論

俞孔堅教授在2002年提出了“反規(guī)劃”理念。“反規(guī)劃”不是反對規(guī)劃,也不是不規(guī)劃,而是一種逆向的規(guī)劃思路,引導人們從優(yōu)先規(guī)劃和設計非建設區(qū)域入手,試圖構建保障自然、生物、人文過程健康與安全的景觀安全格局,建立區(qū)域或城市的生態(tài)基礎設施,以達到協(xié)調人地關系、促進土地可持續(xù)利用的目的。

如果我們不知道“該做什么”,至少我們要知道“一定不能做什么”?？臻g管制區(qū)規(guī)劃,是對“反規(guī)劃”中“負”的規(guī)劃思路的延續(xù),以保護城市的生態(tài)格局為出發(fā)點,優(yōu)先固定生態(tài)敏感區(qū)域,之后再對剩余的土地進行有時序的開發(fā)控制。

2.2 規(guī)劃相關法規(guī)

在新版《城市規(guī)劃編制辦法》中,明確提出中心城區(qū)的總體規(guī)劃要劃定“四區(qū)”——禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū),并指定相應的空間管制措施。該強制性內容的增加,體現(xiàn)了規(guī)劃對空間管制的日益重視。

將空間管制區(qū)規(guī)劃作為專項規(guī)劃來編制,是在優(yōu)先保護城市生態(tài)格局的前提下對城市總體規(guī)劃的一種具體和深化,也是落實總體規(guī)劃的一種有效途徑。

3 現(xiàn)狀空間管制區(qū)規(guī)劃存在的問題

3.1 實施較為困難

一直以來,空間管制區(qū)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的一部分,對規(guī)劃區(qū)域進行了劃區(qū)并提出了相應的控制要求。由于總體規(guī)劃層面的管制區(qū)界線劃分不夠嚴格,控制要求不夠細致,具體落實起來有一定難度。

3.2 劃區(qū)不夠合理

由于對規(guī)劃法規(guī)中管制的理解不同,規(guī)劃實踐中管制區(qū)的劃分也各不統(tǒng)一。現(xiàn)行的“四區(qū)”劃分中,已建區(qū)和適建區(qū)、已建區(qū)和限建區(qū)、已建區(qū)和禁建區(qū)之間存在著部分定義范圍有所重復的問題。同時,已建區(qū)對整體生態(tài)格局的影響過大,不利于區(qū)域整體生態(tài)格局的構建。

3.3 規(guī)劃相對滯后

規(guī)劃對空間管制的重視仍然不足,空間管制的專項規(guī)劃仍然較少且規(guī)劃編制相對滯后,在指導城市生態(tài)系統(tǒng)構建的過程中,較為被動。部分地區(qū)的生態(tài)格局存在著“先破壞、后修復”的現(xiàn)象,且修復成果并不樂觀。

4 津南區(qū)空間管制區(qū)劃分

4.1 津南區(qū)生態(tài)格局現(xiàn)狀

津南區(qū)位于天津市東南部,海河中下游南岸,行政管轄區(qū)面積約388平方公里。區(qū)內地勢低平,河道縱橫,極富墾殖之利。津南區(qū)古為退海之地,境內兩條貝殼堤是滄海桑田變遷的歷史足跡,現(xiàn)已被確定為天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)的一部分。區(qū)內耕地主要集中在南部,《天津市津南區(qū)總體規(guī)劃》中,確定了“南生態(tài)、北提升”的城市發(fā)展格局。

近年來,津南區(qū)城市化建設對固有生態(tài)格局的不良影響逐漸顯現(xiàn)。貝殼堤的實驗區(qū)、水庫及河道的管理范圍與保護范圍均受到不同程度的侵蝕,耕地的數(shù)量也急劇減少;生態(tài)控制用地內已建設項目的遷出較為緩慢,生態(tài)用地的修復十分困難。區(qū)內的城市化建設急需空間管制的理性制約。

4.2“三區(qū)”控制格局

規(guī)劃跟據(jù)津南區(qū)自然資源現(xiàn)狀,把敏感性較強、生命力較脆弱的生態(tài)系統(tǒng)(包括生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)、水資源保護、生物鏈保護、自然資源與文化景觀、城市生態(tài)環(huán)境調節(jié)、生態(tài)廊道)作為制定空間管制區(qū)劃定的先決條件和確定管制區(qū)類型單元的主要依據(jù)。

經(jīng)分析歸類,形成了津南區(qū)“一軸兩點三帶”的生態(tài)格局,并確定了津南區(qū)總用地的“三區(qū)”控制格局：

(1)禁建區(qū)：應加強生態(tài)環(huán)境保護,嚴格禁止各類建設活動。對于已建設項目,制定相關政策、逐步遷出,同時對該區(qū)域應實行有計劃的生態(tài)修復。

(2)限建區(qū)：以保護為主,對各類建設活動加以控制的地區(qū)。避免經(jīng)營性項目建設,禁止盲目建設。

(3)適建區(qū)：除了禁建區(qū)和限建區(qū)以外的區(qū)域,也是城市發(fā)展優(yōu)先選擇的地區(qū)。應在符合總體規(guī)劃和其他已批規(guī)劃的前提下,按照一定的時序開發(fā)建設。

5 管制區(qū)規(guī)劃的實施

5.1 控制方式

5.1.1 矢量圖控制

與區(qū)域的控制性詳細規(guī)劃相結合,細化空間管制區(qū)邊界,將界線落實為坐標精確的矢量圖紙,為建設項目的選址提供準確的控制界線與嚴格的控制要求。

5.1.2 指標控制

根據(jù)不同生態(tài)控制區(qū)域的特點,對限建區(qū)的可建設容量給出控制指標上限;對于市級重點項目和公益性建設項目,在不影響區(qū)域生態(tài)格局的情況下,允許小規(guī)模的用地性質置換。

5.1.3 多部門控制

規(guī)劃應體現(xiàn)各相關部門的控制要求,多部門相結合,共同控制。通過多部門的平行控制,為規(guī)劃的調整增加多重阻力,從而保證規(guī)劃的嚴格落實。

5.1.4 公示控制

將批準的規(guī)劃成果通過網(wǎng)絡等媒介進行公示,方便公眾對規(guī)劃的編制情況和落實情況進行有效的監(jiān)督。

5.2 實施建議

5.2.1 增強規(guī)劃的嚴肅性

規(guī)劃一經(jīng)批準,應嚴格實施,避免“朝令夕改”,提高規(guī)劃的調整門檻,保證規(guī)劃意圖不被更改,保護區(qū)域生態(tài)格局不被破壞。

5.2.2 提高規(guī)劃的靈活性

規(guī)劃應充分考慮城市發(fā)展各階段的特點,提高規(guī)劃的動態(tài)更新能力,結合實施動態(tài),形成針對性的規(guī)劃策略,科學配置和管理城市空間中的各種要素。

5.2.3 公眾參與、公眾監(jiān)督

規(guī)劃的制定過程中,應做好規(guī)劃的公示工作,廣泛聽取公眾建議、征集公眾意見;應及時公布規(guī)劃的落實情況,接受公眾的監(jiān)督。

5.2.4 與其他規(guī)劃的銜接

應落實城市總體規(guī)劃的規(guī)劃意圖,并對進一步制定專項規(guī)劃提出指導性建議。在空間管制區(qū)規(guī)劃的基礎上編制河道設計導則、設施農業(yè)專項規(guī)劃等,有利于空間管制區(qū)規(guī)劃的落實。

5.2.5 遠近期結合

對近期規(guī)劃較難落位的區(qū)域,提出遠期控制要求。禁建區(qū)和限建區(qū)內的已建成項目,應分期、分批遷出。

6 結語

每個城市都有自己獨特的空間格局。對區(qū)域自然資源的保護和尊重,是對城市固有景觀生態(tài)格局的保護,也是對城市文脈的傳承,有利于形成差異化的城市性格。在對城市的建設用地編制規(guī)劃之前,編制空間管制區(qū)規(guī)劃,可以對城市的無序擴張進行規(guī)劃制約,從而有效的避免快速城市化過程對城市生態(tài)安全格局的破壞。

空間管制區(qū)規(guī)劃在現(xiàn)階段還存在立法保障、政策措施、機構管理、公眾參與等實施機制方面的不足,實際操作層面的規(guī)劃實施和管理經(jīng)驗也相對缺乏。通過數(shù)據(jù)輸入、梳理、分析和總結,建立區(qū)域層面空間管制的動態(tài)跟蹤、實施反饋機制,探索城市空間管制的實施評價體系,對于空間管制區(qū)規(guī)劃控制模式的提升有著重要的意義,也有待于進一步研究。

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[3]彭德勝.“反規(guī)劃”理論在城市總體規(guī)劃中的應用.城市發(fā)展研究,2005.01.

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[5]俞孔堅,李迪華,劉海龍.“反規(guī)劃”的途徑.中國建筑工業(yè)出版社,2005.

[6]金繼晶,鄭伯紅.面向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間管制規(guī)劃.現(xiàn)代城市研究,2009.02.

劉銳,男,1980.10,在職研究生,工作于津南區(qū)規(guī)劃設計所,工程師。龐飛飛,女,1987.07,本科,工作于天津市津南區(qū)規(guī)劃設計所,助理工程師。