貴州省縣級(jí)市創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)模范城市的思考*

商正松， 劉永霞， 申萬(wàn)暾

(1.貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院， 貴陽(yáng) 550081； 2.貴陽(yáng)市兩湖一庫(kù)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站， 貴陽(yáng) 561400)

1997年，國(guó)家環(huán)?？偩?現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)在全國(guó)開展了創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)模范城市的活動(dòng)(以下簡(jiǎn)稱“創(chuàng)模”)，其目的是引導(dǎo)地方政府在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷改善城市生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展道路。

2012年5月，貴州省委、省政府在全省第七次環(huán)保大會(huì)上要求貴陽(yáng)市、遵義市、六盤水市、安順市、畢節(jié)市、銅仁市、凱里市、都勻市、興義市等9個(gè)城市在“十二五”末創(chuàng)建成國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市，加快生態(tài)文明建設(shè)，此外，仁懷市根據(jù)城市環(huán)境建設(shè)和管理需要也主動(dòng)提出“創(chuàng)模”目標(biāo)，全省形成了“9+1”的“創(chuàng)?！备窬?。因此，全省共計(jì)有4個(gè)縣級(jí)市開展了“創(chuàng)?！惫ぷ?。

根據(jù)“創(chuàng)?！本唧w要求，縣級(jí)市在指標(biāo)上略有不同。鑒于此，本文擬在分析全國(guó)其它縣級(jí)市“創(chuàng)?！惫ぷ鞯奶攸c(diǎn)，以對(duì)我省縣級(jí)市“創(chuàng)?！惫ぷ魈峁﹨⒖?。

1 “創(chuàng)?！敝笜?biāo)體系

創(chuàng)模體系緊緊圍繞著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)保形勢(shì)不斷更新，共經(jīng)過(guò)6次調(diào)整[1]。2011年1月18日，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實(shí)施細(xì)則(第六階段)〉的通知》(環(huán)辦[2011]3號(hào))[2]。2011年1月27日，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建與管理工作辦法〉的通知》(環(huán)辦[2011]11號(hào))[3]，進(jìn)一步明確了創(chuàng)建與復(fù)核的工作機(jī)制。《國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實(shí)施細(xì)則(第六階段)》中規(guī)定，“創(chuàng)?！笨己酥笜?biāo)共26項(xiàng)，分為基本條件、考核指標(biāo)兩部分，其中基本條件3項(xiàng)，考核指標(biāo)23項(xiàng)。23項(xiàng)考核指標(biāo)又分為社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)4項(xiàng)，環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)5項(xiàng)，環(huán)境建設(shè)指標(biāo)8項(xiàng)，環(huán)境管理指標(biāo)6項(xiàng)。指標(biāo)考核范圍包括三個(gè)層次：全市、市轄區(qū)和建成區(qū)，見表1。

表1 “創(chuàng)?！敝笜?biāo)考核范圍劃分表

地級(jí)市與縣級(jí)市在指標(biāo)考核時(shí)存在一定的差異。首先是考核范圍的不同，包括集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市生活污水集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率、公眾對(duì)城市環(huán)境保護(hù)的滿意率在內(nèi)的5個(gè)指標(biāo)，地級(jí)市考核市轄區(qū)范圍，縣級(jí)市則考核建成區(qū)；其次，清潔能源使用率等個(gè)別指標(biāo)對(duì)于地級(jí)市和縣級(jí)市有不同的考核內(nèi)容，相比之下地級(jí)市的考核標(biāo)準(zhǔn)更高。

2 全國(guó)縣級(jí)市“創(chuàng)?！爆F(xiàn)狀

截至2012年4月20日，全國(guó)共有84個(gè)城市(區(qū))獲得國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號(hào)。其中縣級(jí)市28個(gè)，占總數(shù)的1/3，主要分布在東部沿海地區(qū)，以山東省和江蘇省居多，占全部縣級(jí)模范市的82.1%(見圖1)。集中于東部沿海城市的主要原因是由于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，對(duì)環(huán)保投入力度大，而且東部沿海地區(qū)地勢(shì)平坦、大氣擴(kuò)散條件較好等自然條件因素也是“創(chuàng)?！钡奶烊粌?yōu)勢(shì)[4]。

圖1 全國(guó)縣級(jí)環(huán)保模范城市分布

從命名時(shí)間來(lái)看，1997年，作為全國(guó)第一個(gè)被授予國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號(hào)的城市——張家港市即為縣級(jí)市。2000年至2007年，在全國(guó)上百個(gè)城市“創(chuàng)?！钡谋尘跋?，共有21個(gè)縣級(jí)市被授予國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號(hào)(見圖2)。

圖2 歷年命名的縣級(jí)環(huán)保模范城市數(shù)量

從2011年1月開始實(shí)行《國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實(shí)施細(xì)則(第六階段)》后，截止到2012年4月20日，共有22個(gè)城市(區(qū))獲得國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號(hào)或已經(jīng)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核。其中，地級(jí)市14個(gè)，縣級(jí)市7個(gè)，直轄市的城區(qū)1個(gè)。按地域劃分，東、中、西部地區(qū)國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市比例為19:2:1，與縣級(jí)模范市全國(guó)分布情況一致。

3 貴州省“創(chuàng)?！笨h級(jí)市概況

在貴州省10個(gè)創(chuàng)模城市中，縣級(jí)市共有都勻市、凱里市、興義市和仁懷市4個(gè)城市，其中都勻市、凱里市、興義市分別作為黔南州布依族苗族自治州、黔東南苗族侗族自治州、黔西南布依族苗族自治州的州府所在地，都是各州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心；仁懷市是“國(guó)酒之鄉(xiāng)”，2013年7月1日起，成為貴州省直管市。這4個(gè)縣級(jí)市從基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息流通等基礎(chǔ)實(shí)力都排在貴州省各縣(市、區(qū))前列。

4 縣級(jí)市“創(chuàng)模”的優(yōu)勢(shì)

4.1 考核范圍的縮小

在“創(chuàng)?！钡目己酥笜?biāo)體系中，26項(xiàng)指標(biāo)的考核范圍不一，總共分為全市域、市轄區(qū)和建成區(qū)3個(gè)部分，面積大小排序?yàn)椋喝杏?市轄區(qū)>建成區(qū)。集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市生活污水集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率、公眾對(duì)城市環(huán)境保護(hù)的滿意率等5個(gè)指標(biāo)的考核范圍都是市轄區(qū)。

按中華人民共和國(guó)憲法第三十條規(guī)定，縣級(jí)市不設(shè)市轄區(qū)，所以縣級(jí)市在“創(chuàng)?！笨己酥?，涉及考核范圍為市轄區(qū)的指標(biāo)按照建成區(qū)來(lái)考核，考核范圍的縮小減輕了縣級(jí)市的創(chuàng)建壓力。

4.2 人口基數(shù)小

“創(chuàng)?！敝笜?biāo)體系中，考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)的指標(biāo)一共有4項(xiàng)，分別從居民收入、環(huán)保投入、規(guī)模以上工業(yè)增加值能耗、GDP用水量、污染物排放強(qiáng)度幾個(gè)方面考核。據(jù)《2012年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，仁懷市等4個(gè)城市的人均GDP都在2萬(wàn)元以上，在全省88個(gè)縣(市、區(qū))的排名中靠前，高于全省地級(jí)市平均水平(見表2)。

由于貴州省4個(gè)“創(chuàng)?！笨h級(jí)市人口基數(shù)小，產(chǎn)生的污染物較少，處理規(guī)模較地級(jí)市也相對(duì)較小，而且經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)。當(dāng)環(huán)保能力不足時(shí)，依靠各縣級(jí)市相對(duì)充足的資金建設(shè)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，而且建設(shè)規(guī)模較小，達(dá)標(biāo)過(guò)程中較地級(jí)市迅速。

表2 貴州“創(chuàng)?！笨h級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況(2011年)

4.3 個(gè)別考核指標(biāo)的差異

在“創(chuàng)?！敝笜?biāo)體系中，“城市清潔能源使用率”這一項(xiàng)指標(biāo)對(duì)地級(jí)市和縣級(jí)市的考核標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異。對(duì)于地級(jí)市，城市清潔能源使用率是指城市清潔能源使用量與城市終端能源消費(fèi)總量之比。要提高該項(xiàng)指標(biāo)，地級(jí)市需從根本上改變?nèi)心茉唇Y(jié)構(gòu)，需加以硬件工程措施；對(duì)于縣級(jí)市，是指轄區(qū)內(nèi)所有燃燒設(shè)備(鍋爐、窯爐、茶爐、大灶)使用清潔能源的臺(tái)眼數(shù)占燃燒設(shè)備總數(shù)的比例。相比地級(jí)市，縣級(jí)市可通過(guò)加強(qiáng)對(duì)市區(qū)內(nèi)燃燒原煤、蜂窩煤等行為的查處力度，對(duì)已使用清潔能源的燃燒設(shè)備進(jìn)行必要的技術(shù)改造，提高燃燒效率等管理手段來(lái)提高清潔能源使用率，達(dá)標(biāo)過(guò)程較地級(jí)市容易。

5 縣級(jí)市“創(chuàng)?！钡膲毫?/h2>

5.1 城市發(fā)展空間不足

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城區(qū)人口增多，由于縣級(jí)市的城區(qū)面積較小，土地資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在供需矛盾。截至2011年底，除都勻市外，凱里市、興義市和仁懷市的建成區(qū)綠化覆蓋率均達(dá)不到35%的創(chuàng)模指標(biāo)要求，而且差距較大(見圖3)。由于貴州省的大部分城市是典型的山區(qū)城市，受地形、地貌、氣候及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的制約，城市綠化拓展空間不足也因此表現(xiàn)得更為突出。

圖3 各縣級(jí)市建成區(qū)綠化覆蓋率(2011年)

5.2 污染物排放的增加

隨著各“創(chuàng)?！笨h級(jí)市城市經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展、建成區(qū)面積、人口規(guī)模、能源與資源消費(fèi)總量、“十二五”重大項(xiàng)目的建成投產(chǎn)等可能影響環(huán)境質(zhì)量的諸多因素，使得污染物排放量大增，水、大氣污染物減排的壓力以及環(huán)境保護(hù)的壓力也將隨之增長(zhǎng)，給創(chuàng)建工作帶來(lái)較大的壓力。以興義市為例，根據(jù)《“十二五”主要污染物總量控制規(guī)劃編制技術(shù)指南》計(jì)算，到2015年，興義市總共預(yù)計(jì)新增COD排放量11 727.06 t，氨氮500.15 t(見表3)。

表3 各縣級(jí)市水污染物新增量預(yù)測(cè)表 t

按照興義市與黔西南布依族苗族自治州簽訂的《興義市“十二五”主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書》，到2015年，興義市轄區(qū)內(nèi)COD和氨氮排放總量分別控制在10 600、1 045 t以內(nèi)。根據(jù)預(yù)測(cè)的新增量，需分別削減COD和氨氮為12 377.02 t和476.39 t，減排壓力較大。根據(jù)“創(chuàng)模”指標(biāo)體系，按期完成主要污染物總量削減任務(wù)是三項(xiàng)基本條件之一，是“創(chuàng)?！北貍錀l件，較大的減排壓力給各縣級(jí)市政府提出了新的要求。

5.3 城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施亟待完善

隨著各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，人民生活水平有了顯著提高，但相應(yīng)的生活污水和工業(yè)廢水處理設(shè)施建設(shè)仍嚴(yán)重滯后。雖然興義市、都勻市、凱里市和仁懷市的人口基數(shù)較少，但是城市建設(shè)初期環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不足、城市污水管網(wǎng)覆蓋不全、生活垃圾清運(yùn)系統(tǒng)不完善等因素，增加了“創(chuàng)模”的難度。

5.4 城市綜合管理水平有待提高

由于個(gè)別地方未將環(huán)境保護(hù)工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制，導(dǎo)致地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部重生產(chǎn)總值增長(zhǎng)、輕環(huán)境保護(hù)，不重視環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)，一些地區(qū)污染治理工程進(jìn)展緩慢，邊治理邊破壞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化。急需創(chuàng)新管理體制和手段，推行城市管理人性化、精細(xì)化，及時(shí)解決人民群眾關(guān)心的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題。

5.5 環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)水平亟待提高

由于各地政府對(duì)環(huán)保部門人員編制、辦公經(jīng)費(fèi)等投入不足，各“創(chuàng)?！笨h級(jí)市的環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)均達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，都存在人員缺編、辦公用房面積不足、執(zhí)法設(shè)備不全等現(xiàn)象。而且各縣級(jí)市都未設(shè)立環(huán)境信息、環(huán)境宣教部門。可見，各地環(huán)境監(jiān)管能力需按照環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步加強(qiáng)，才能滿足創(chuàng)模要求。

6 結(jié)論

“十二五”時(shí)期是貴州省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進(jìn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史性跨越的關(guān)鍵時(shí)期，貴州省委、省政府以各中心城市“創(chuàng)模”為推手，促進(jìn)全省環(huán)保工作的推進(jìn)，加快全省生態(tài)文明建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)互利互惠，協(xié)調(diào)發(fā)展。在全省“創(chuàng)模”的背景下，都勻市等4個(gè)縣級(jí)市雖然在考核范圍、指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)等方面有先天優(yōu)勢(shì)，但也存在著環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境管理水平低下等不利因素。各縣級(jí)市只有集全市之力，建立高效創(chuàng)建機(jī)制，狠抓 “創(chuàng)模”重點(diǎn)工程，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，才能在“十二五”末有望創(chuàng)成國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市。

[1] 林逢春,燕華. 國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市的時(shí)空演化及相關(guān)制度回顧分析[J]. 環(huán)境污染與防治,2009(03):88-92.

[2] 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實(shí)施細(xì)則(第六階段)》的通知[EB/OL]. [2011-1-18].http ://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201101/t20110125_200178.htm.

[3] 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建與管理工作辦法》的通知[EB/OL]. [2011-1-27].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201102/t20110212_200595.htm,.

[4] 姜文錦, 于雷, 王成新, 等. 國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建新形勢(shì)研究[J]. 環(huán)境科學(xué)與管理, 2013, 38(11): 168-172.