農(nóng)村小型水利工程建設(shè)思路和政策措施分析

王浩

【摘 要】 如何推動(dòng)小型農(nóng)村水利改革蓬勃發(fā)展，使農(nóng)村水利建設(shè)與管理的政策逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，需要對(duì)改革思路和深層次政策問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真研究。

【關(guān)鍵詞】 小型農(nóng)村水利；政策；思路

Small water conservancy projects in rural analyze ideas and policy measures

Wang Hao

(Ci County Water Conservancy Bureau Handan Hebei 056000) 

【Abstract】 How to promote the vigorous development of small rural water reform, the rural water conservancy construction and management policy of gradual improvement took formalized legal track, the need for policy reform ideas and deep-seated issues seriously.

【Key words】 Small rural water;Policy;Ideas

1. 小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)與性質(zhì)

1.1 小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)。

通常把灌溉面積１萬(wàn)畝、除澇面積３萬(wàn)畝、渠道流量１立方米每秒以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程。小型農(nóng)村水利工程種類(lèi)和功能很多，大體可歸納為以下幾類(lèi)：小水庫(kù)、塘壩、水池等蓄水設(shè)施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設(shè)施，渠道、管道、閘門(mén)等輸水配水設(shè)施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機(jī)井等提水設(shè)施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設(shè)施，保護(hù)村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型圩堤、河道堤防等防洪設(shè)施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設(shè)施，鄉(xiāng)村自來(lái)水廠、水窖等生活供水設(shè)施。小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)：一是地位作用重要，需要高度重視。二是群眾性強(qiáng)，需要廣大農(nóng)民參與。三是公益性較強(qiáng)，需要政府扶持。四是具有壟斷性，需要政府加強(qiáng)宏觀管理。農(nóng)村水利設(shè)施多地處農(nóng)田荒野，無(wú)人值守；風(fēng)吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護(hù)工作量大。除生活供水工程外，多數(shù)工程季節(jié)性使用。農(nóng)村水利的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計(jì)劃指導(dǎo)下有序進(jìn)行。

1.2 農(nóng)村水利的性質(zhì)。

（1）農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的組成部分，具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性。

（2）農(nóng)民是農(nóng)村水利事業(yè)的主體。尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民的力量，合作辦水利，是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。農(nóng)村水利的宗旨是服務(wù)。以興利為主的工程，既要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，有償服務(wù)，核算成本，降低費(fèi)用，促使工程良性運(yùn)行，又要堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對(duì)此有明確規(guī)定。

2. 明晰所有權(quán)，組建用水合作組織

“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)，誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”是農(nóng)村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來(lái)說(shuō)，不同類(lèi)型工程，應(yīng)實(shí)行不同管理體制。 

2.1 農(nóng)戶自用的微型工程，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”體制。

農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。這類(lèi)工程作為農(nóng)民的家庭私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，受法律保護(hù)。

農(nóng)戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則，調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。

2.2 較多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制。

受益農(nóng)戶較多，特別是跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程，應(yīng)當(dāng)按水系、渠系范圍，組建用水戶協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點(diǎn)：

（1）首先，它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建，更符合水利建設(shè)和管理的特殊要求，可以避開(kāi)鄉(xiāng)、村借水費(fèi)名義搭車(chē)收費(fèi)或截留挪用等問(wèn)題。

（2）第二，明確用水戶是建設(shè)主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。

（3）第三，機(jī)制靈活。合作辦水利，就是要有錢(qián)的出錢(qián)，有力的出力，有設(shè)備的出設(shè)備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個(gè)成員的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴(yán)格按章程辦事。

（4）第四，合作組織要按法律規(guī)定注冊(cè)登記，成為有法人地位的服務(wù)實(shí)體，受法律保護(hù)，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第五，合作組織有章程，民主選舉負(fù)責(zé)人，在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分?jǐn)傄约八M(fèi)計(jì)收等大事。

2.3 經(jīng)營(yíng)性的小型農(nóng)村供水工程按“股份合作制”企業(yè)體制運(yùn)作。

以向鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)供水為主，兼有村民生活供水任務(wù)的農(nóng)村供水工程，應(yīng)參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)者平等持股、合作經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)者與所有者相結(jié)合，股本和勞動(dòng)共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產(chǎn)權(quán)清晰，所有者的權(quán)、責(zé)、利十分明確，有較強(qiáng)的內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活力。為了解決建設(shè)資金不足的問(wèn)題，可以吸收有錢(qián)的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報(bào)。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷鄉(xiāng)、村公共供水設(shè)施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出發(fā)，地方政府也可酌情對(duì)工程建設(shè)給予補(bǔ)助，這部分資金形成的股權(quán)應(yīng)為政府所有，政府通過(guò)持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

3. 形式靈活多樣加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理

明確了農(nóng)村水利公共設(shè)施歸用水戶集體所有，作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，落實(shí)工程維護(hù)管理和服務(wù)責(zé)任，千方百計(jì)發(fā)揮工程效益。

3.1 用水合作組織自己直接經(jīng)營(yíng)管理。

這種方式適用各類(lèi)農(nóng)村水利工程。應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國(guó)近８０％的工程仍實(shí)行所謂的鄉(xiāng)村“集體”管理，應(yīng)當(dāng)逐步規(guī)范為用水合作組織自主經(jīng)營(yíng)管理。

3.2 用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營(yíng)管理。

用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時(shí)，可以聘用外部的“能人”具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領(lǐng)取報(bào)酬。用水合作組織對(duì)受聘者監(jiān)督，促使其真正對(duì)工程的日常經(jīng)營(yíng)管理負(fù)起責(zé)任，搞好服務(wù)。

3.3 承包。

承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過(guò)合同契約，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時(shí)對(duì)雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會(huì)上的人，可以一個(gè)人，也可以是幾個(gè)人組成的小組。

承包方法簡(jiǎn)便易行，較好地解決了工程維護(hù)管理差，管理責(zé)任不落實(shí)的問(wèn)題，易被農(nóng)民接受，已有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適用于各種類(lèi)型的農(nóng)村水利公共設(shè)施。目前全國(guó)約有１０％的工程采用這種形式，應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村水利經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制改革的主要方式之一加以提倡。

3.4 租賃。

嚴(yán)格地說(shuō)，它與承包經(jīng)營(yíng)管理屬于同一類(lèi)型，因?yàn)楣こ趟袡?quán)沒(méi)有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)分離得更進(jìn)一步，租賃者在經(jīng)營(yíng)管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中獲取報(bào)酬，同時(shí)也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的農(nóng)村水利工程。

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3.5 “拍賣(mài)”經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

“拍賣(mài)”農(nóng)村水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理權(quán)存在三種風(fēng)險(xiǎn)：一是購(gòu)買(mǎi)者不能取得預(yù)想利潤(rùn)，甚至背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；二是購(gòu)買(mǎi)者掠奪式地開(kāi)發(fā)水資源（機(jī)井）或工程設(shè)施，工程損壞報(bào)廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購(gòu)買(mǎi)者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個(gè)人養(yǎng)殖，受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的工程設(shè)施。在全國(guó)2000萬(wàn)處工程中約有近３％采用“拍賣(mài)”方式。

4. 履行政府職責(zé)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控

（1）推動(dòng)農(nóng)村水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展，要抓好三個(gè)關(guān)鍵：一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，解決體制不順的問(wèn)題；二是靈活運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，解決運(yùn)行機(jī)制不活的問(wèn)題；三是加強(qiáng)政府引導(dǎo)扶持，做好服務(wù)監(jiān)督，提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為體制與機(jī)制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。第四，提供資金、材料設(shè)備等扶持，包括正常情況下的資金補(bǔ)助和發(fā)生特大自然災(zāi)害時(shí)的補(bǔ)助；第五，通過(guò)建立和完善基層技術(shù)推廣服務(wù)體系，提供工程建設(shè)與管理中的技術(shù)指導(dǎo)、信息、培訓(xùn)、科普宣傳等服務(wù)；第六，對(duì)農(nóng)村水資源開(kāi)發(fā)利用、農(nóng)村水利經(jīng)營(yíng)管理等進(jìn)行監(jiān)督，防止政府補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)民集資和收取的水費(fèi)被截留挪用，防止無(wú)償平調(diào)農(nóng)民投工，防止壟斷公共資源、侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。

（2）關(guān)于小型農(nóng)村水利改革的名稱(chēng)問(wèn)題。許多人把小型農(nóng)村水利改革歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)制度改革”，這是不準(zhǔn)確的，它沒(méi)有全面、準(zhǔn)確地表達(dá)出農(nóng)村水利改革豐富的內(nèi)涵和關(guān)鍵所在，容易使人誤解，似乎只要解決了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一切問(wèn)題都迎刃而解，甚至“一賣(mài)了之”。產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村水利改革內(nèi)容的一部分，但不是全部。在以服務(wù)為宗旨，非營(yíng)利性質(zhì)的前提下，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)”，沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)意義。所有權(quán)一定要明晰，所有者主體一定要到位，這是改革的切入點(diǎn)。因此，小型農(nóng)村水利改革應(yīng)當(dāng)概括為建設(shè)與管理制度改革，也可以簡(jiǎn)稱(chēng)“管理制度改革”。

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參考文獻(xiàn)

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［文章編號(hào)］1619-2737（2014）05-19-785

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