中國宗教慈善法制建設(shè)研究

馮玉軍 薛敏惠

一、 引 言

宗教是慈善之母，兩者淵源深長、密不可分。宗教教義指引人們修身行善、扶危濟(jì)困，其精神與物質(zhì)的無私施與奠定了古今中外宗教慈善事業(yè)的基石。在當(dāng)代中國，宗教慈善在各項(xiàng)災(zāi)害救援中嶄露頭角，其內(nèi)在優(yōu)勢與潛力正逐漸被發(fā)現(xiàn)和挖掘，良好的社會(huì)、法律環(huán)境為宗教慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的重大機(jī)遇。值得一提的是，2012年2月，國家宗教事務(wù)局、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等六部委聯(lián)合頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的意見》，這一文件首次明確了國家鼓勵(lì)和支持宗教慈善事業(yè)的態(tài)度，無疑為宗教界開拓慈善活動(dòng)空間、創(chuàng)新慈善活動(dòng)模式打了一劑強(qiáng)心針。與此同時(shí)，宗教慈善事業(yè)也面臨著新的需求和新的挑戰(zhàn)。如何完善宗教慈善組織的規(guī)模和專業(yè)化程度？如何提升宗教慈善的運(yùn)作實(shí)效？如何實(shí)現(xiàn)宗教慈善在宗教性與社會(huì)性之間的平衡？……這諸多現(xiàn)實(shí)問題仍有待中國的宗教慈善事業(yè)在實(shí)踐與摸索中加以解答。

宗教慈善事業(yè)的發(fā)展，離不開相關(guān)法制建設(shè)的完善。2011年，吳邦國委員長在第十一屆全國人大第四次會(huì)議上宣布：中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成；然而，對于宗教慈善事業(yè)的發(fā)展來說，法制建設(shè)任務(wù)卻依然緊迫。可以說，宗教慈善法制建設(shè)的滯后性，已成為阻礙其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸；而盡快出臺(tái)統(tǒng)一、明確、符合現(xiàn)實(shí)情況又能切實(shí)推動(dòng)宗教慈善事業(yè)發(fā)展的法律規(guī)范，不僅是我國新階段法制建設(shè)的應(yīng)有之義，也是致力于宗教慈善發(fā)展的各界人士的共同期待。

二、 現(xiàn)行宗教慈善法制存在的問題

(一) 宗教慈善的法律架構(gòu)不完善

1.相關(guān)法律文件體系散亂

現(xiàn)階段，對宗教慈善事業(yè)加以集中規(guī)定的法律規(guī)范尚未成形；實(shí)踐中，宗教慈善通常被視為一個(gè)跨法律部門的領(lǐng)域，不存在統(tǒng)一的主管機(jī)構(gòu)，其日常事務(wù)由宗教和公益慈善方面的法律共同規(guī)制，具有明顯的交叉性特征*此交叉性特征，從《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的意見》由國家宗教事務(wù)局、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等國家六部委聯(lián)合發(fā)布便可看出。。改革開放以來，我國在宗教與慈善兩個(gè)領(lǐng)域各自出臺(tái)了一系列法律規(guī)范，主要文件如表1與表2所示。

表1 我國主要宗教法律規(guī)范

表2 我國主要公益慈善法律規(guī)范

雖然就宗教慈善或稱宗教界參與公益慈善事業(yè)這一整體活動(dòng)而言，統(tǒng)一的法律規(guī)范尚未形成，但根據(jù)參與公益事業(yè)的主體的不同，宗教慈善的法律規(guī)制情況仍可以稍加分類，具體表現(xiàn)為宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場所的慈善活動(dòng)，主要由《宗教事務(wù)條例》、《宗教活動(dòng)場所財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法(試行)》等宗教領(lǐng)域的法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制，而對于宗教界所設(shè)立的宗教背景的慈善組織(如基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位)等，則主要由公益慈善領(lǐng)域的法律規(guī)范予以管理。然而，這種模糊的分頭管理模式并不能解決宗教慈善法律適用所面臨的復(fù)雜問題；在某些情況下，一項(xiàng)宗教慈善活動(dòng)要同時(shí)受到多部法律文件的規(guī)制。如一宗教團(tuán)體若想開展慈善募捐活動(dòng)，其行為不僅要符合《宗教事務(wù)條例》的規(guī)定，也要符合《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》*根據(jù)《宗教社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施辦法》第九條的規(guī)定，“本辦法未規(guī)定者，均按《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定”。由此，宗教團(tuán)體的慈善活動(dòng)也要受到《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中關(guān)于財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督管理等條款的規(guī)范。的規(guī)定，當(dāng)該捐贈(zèng)關(guān)系涉及到外國人時(shí)，情況則更為復(fù)雜。此外，在實(shí)踐中起規(guī)范作用的大量政策性規(guī)定還包含在通知、復(fù)函等規(guī)范性法律文件之中，內(nèi)容涉及財(cái)產(chǎn)歸屬、免稅資格、年度檢查、信息公開等諸多細(xì)節(jié)，給法律檢索及適用增加了難度。

法律體系散亂帶來的另一個(gè)問題是法律規(guī)則的內(nèi)在沖突和不一致現(xiàn)象。例如，在宗教慈善組織能否以善款的一部分作為行政和辦公成本的問題上，不同的法規(guī)就給出了不同的答案。在1998年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，這兩個(gè)組織的收入被規(guī)定只能用于“章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)”，這一條款基本上否決了工作人員從他們所從事的慈善活動(dòng)中支出日常辦公經(jīng)費(fèi)和獲得必要補(bǔ)貼的可能性。而在2001年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中，基金會(huì)工作人員從收入中獲取工資福利和行政辦公支出的合法性則得到了確認(rèn)，有效地保障了工作人員的積極性。從表面上看，這三部法律規(guī)范各自針對不同的主體所設(shè)計(jì)，在實(shí)施的過程中并無交叉，規(guī)定的不一致現(xiàn)象也無可厚非；然而，由于民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)均屬于非營利組織范疇，其根本屬性的同一性使得規(guī)定的內(nèi)在矛盾變得不可忽視。宗教慈善領(lǐng)域的諸多法律法規(guī)，由于頒布的時(shí)間與采取的理念不同，均或多或少的存在著規(guī)定的內(nèi)在不一致現(xiàn)象，從而使法律體系內(nèi)部無法真正銜接統(tǒng)一。

2.法律規(guī)范效力低下

與宗教慈善領(lǐng)域法律文件體系散亂同時(shí)存在的，是相關(guān)法律規(guī)范位階不高、效力低下的問題。慈善在長期的歷史發(fā)展中發(fā)揮著結(jié)社——表達(dá)、社會(huì)第三次分配與文化教育等多項(xiàng)功能；在現(xiàn)代社會(huì)，作為與政府、企業(yè)相分野的第三部門，其經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)作用不可或缺。正因?yàn)榇壬剖聵I(yè)與慈善組織的特殊性與重要性，各國一般以法律的形式對其加以規(guī)制。1601年，英國頒布了世界上第一部專門的慈善法規(guī)——《慈善用益法》，此后又出臺(tái)了《慈善信托法》、《慈善受托人社團(tuán)法》和《永久營業(yè)和慈善促進(jìn)法》等單行法。1960年，英國議會(huì)在對現(xiàn)行規(guī)范加以整合的基礎(chǔ)上，頒布實(shí)施了《慈善法》，此后歷經(jīng)多次修改，分別對慈善委員會(huì)、慈善組織的注冊、委員會(huì)的情報(bào)權(quán)、委員會(huì)對慈善組織的監(jiān)管、慈善組織的會(huì)計(jì)賬目、年度報(bào)告以及年度報(bào)表等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，成為規(guī)范英國慈善組織和慈善活動(dòng)的最重要的法律規(guī)范(李暉、劉少威、潘相伶，2008:58-59)。在美國，雖然沒有統(tǒng)一的慈善法規(guī)，但在慈善運(yùn)作過程中，《稅法》和《公司法》這兩部法律起到了主要的保障和促進(jìn)作用，其中前者涉及慈善的外部激勵(lì)和監(jiān)督，后者涉及慈善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理(張齊林，2007:99)，兩者相輔相成架設(shè)出法律軌道。

然而在當(dāng)代中國，正如表1與表2所示，宗教慈善法律制度大量表現(xiàn)為行政法規(guī)、部門規(guī)章以及不具有真正法律效力的通知、意見、回復(fù)等規(guī)范性文件，它們普遍存在著位階低、效力弱、穩(wěn)定性差等缺陷，作用的有效發(fā)揮受到各方面的制約。一方面，由于這些法律規(guī)范并非由立法機(jī)關(guān)即全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定，因此其法的正當(dāng)性不夠突出；另一方面，上述大部分法律規(guī)范帶有明顯的政策性特征，表現(xiàn)為一定程度的隨意性和不穩(wěn)定性，不符合建設(shè)法治國家的總體目標(biāo)，也不能讓受眾產(chǎn)生穩(wěn)定的行為預(yù)測和心理預(yù)期。法律規(guī)范位階低、效力弱這一固有缺陷，使得近年來鼓勵(lì)宗教慈善發(fā)展的政策顯得“治標(biāo)不治本”，要推進(jìn)宗教慈善事業(yè)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，關(guān)注點(diǎn)仍須集中到高位階法制建設(shè)上來。

(二) 法律定位不明，限制廣泛

新中國成立以來，宗教問題一直被視為一個(gè)敏感領(lǐng)域，在活動(dòng)空間上受限。此種態(tài)度一方面源于相對夸大了馬克思主義“宗教是人民的鴉片”這一論斷，一方面是基于對國外勢力利用宗教勢力干涉我國內(nèi)政的現(xiàn)實(shí)警惕。隨著國內(nèi)和國際形勢的深刻變化，“積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)”方針成為我國處理宗教問題的新主流；而在此大環(huán)境下，隨著宗教界在慈善活動(dòng)中的良好形象和獨(dú)特功能逐漸顯露，宗教慈善事業(yè)開始作為一個(gè)整體日益受到社會(huì)的重視。2012年2月16日，國家宗教事務(wù)局、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部門聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的意見》(以下簡稱《意見》)，可以說是近年來國家對于宗教慈善事業(yè)的第一次明確表態(tài)?！兑庖姟房隙俗诮檀壬圃谶^去發(fā)揮的良好社會(huì)作用的同時(shí)，也承認(rèn)了其在慈善領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢，即“深刻的信仰基礎(chǔ)”、“悠久的歷史傳統(tǒng)”以及“較高的社會(huì)公信度”。

在此三項(xiàng)優(yōu)勢中，信仰因素或宗教因素是宗教慈善的重要特色所在。可以說，宗教慈善離不開宗教信仰的支撐，因?yàn)椤霸诖壬频膭?dòng)力源中，相對于經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)認(rèn)可、感情沖動(dòng)等多種慈善動(dòng)力因素，宗教慈善的動(dòng)力持久性長，宗教里面信仰因素很值得借鑒。”(李琳、明世法，2013:38)在玉樹地震發(fā)生之后，一位四川甘孜州的宗教官員曾表示，“他們(宗教界人士)在精神層面發(fā)揮的作用，恐怕是其他任何單位無法替代的?！?參見王志遠(yuǎn)：《積極穩(wěn)健的2010年中國佛教》，佛教在線，載http://www.fjnet.com/fjlw/201108/t20110804_183360.htm，2011-08-|04；金澤、邱永輝：《中國宗教報(bào)告(2011)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第35頁。然而，這種特殊性質(zhì)在為宗教慈善事業(yè)創(chuàng)造良好條件的同時(shí)，在法律“禁止傳教”的條款下須時(shí)時(shí)謹(jǐn)慎。在我國目前的法律框架下，“禁止傳教”條款主要面臨著兩個(gè)問題：其一為規(guī)定的法制化程度有所欠缺，其二是為法律所禁止的傳教行為類型并未一一細(xì)化。在法制化問題上，“禁止傳教”條款多見于規(guī)章性的文件和政策，如《關(guān)于我國社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》等，而較少通過法定的立法程序上升為正式法律。至今為止，禁止傳教的規(guī)定并沒有在《宗教事務(wù)條例》中得到確認(rèn)，而僅僅在山東、陜西、遼寧、北京等省市的相關(guān)地方政府規(guī)章中有所體現(xiàn)，其法制化進(jìn)程十分緩慢。除此以外，禁止傳教規(guī)定的模糊帶來了更多的現(xiàn)實(shí)問題。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，宗教慈善活動(dòng)難免有傳播宗教之嫌，而宗教慈善的宣傳空間也很難獲得突破性進(jìn)展。正如學(xué)者劉波所言：“在宗教慈善活動(dòng)中，即使沒有明顯的勸說入教用語、登記入教行為，僅僅是因果報(bào)應(yīng)觀念的宣傳、佛菩薩圣號的提及、上帝教導(dǎo)箴言的勸喻，甚至主教、僧侶等宗教人士的出現(xiàn)本身就具有社會(huì)學(xué)意義上的傳播宗教效果?！?劉波，2013:72-73)綜上可知，目前既要發(fā)揮宗教慈善的優(yōu)勢，又要兼顧傳教問題上的設(shè)限，使宗教慈善的定位和行動(dòng)遭遇尷尬；這一兩難局面究竟如何破解，需要在法律上進(jìn)一步探討和研究。

由于宗教慈善活動(dòng)不可避免的宗教性，其在對外事務(wù)中受到規(guī)范和限制的情況也不乏體現(xiàn)。為了防止境外利用宗教在中國的政治、領(lǐng)土問題上進(jìn)行滲透，我國憲法確立了宗教的“獨(dú)立自主自辦”原則，規(guī)定“宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配”。這一思想和原則反映在宗教慈善領(lǐng)域即表現(xiàn)為對境外捐贈(zèng)的謹(jǐn)慎態(tài)度。1982年公布的《關(guān)于我國社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》明確規(guī)定“各宗教團(tuán)體和個(gè)人，不得以任何方式向外國宗教團(tuán)體和宗教人士索要財(cái)物。外國宗教組織提供的津貼和辦教經(jīng)費(fèi)，我國一切宗教團(tuán)體和宗教界人士個(gè)人以及其他團(tuán)體和個(gè)人都不應(yīng)當(dāng)接受。至于按照宗教習(xí)慣，外國宗教徒和國外僑胞、港澳同胞在我境內(nèi)對寺觀教堂給予布施或奉獻(xiàn)，寺觀教堂可以接受；但是如系大宗捐獻(xiàn)布施，即使可以肯定捐獻(xiàn)者純屬出于宗教熱忱而不附帶任何條件，仍須經(jīng)過省、市、自治區(qū)人民政府或中央主管部門批準(zhǔn)，方可由宗教團(tuán)體出面接受?！边@一規(guī)定構(gòu)成了境外捐贈(zèng)審查制度的雛形。依據(jù)《關(guān)于接受境外宗教組織和個(gè)人捐贈(zèng)批準(zhǔn)權(quán)限問題的通知》，宗教團(tuán)體和寺觀教堂一次接受一百萬元人民幣以上的捐贈(zèng)，須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，其中數(shù)額較大、涉及重大政策性問題或有重要影響的，須經(jīng)國務(wù)院宗教事務(wù)局轉(zhuǎn)報(bào)國務(wù)院審批。這意味著，對于境外大額捐贈(zèng)，即使有捐贈(zèng)合同證明該筆款項(xiàng)用于慈善事業(yè)，也必須經(jīng)過省政府、宗教事務(wù)局甚至國務(wù)院的審批才能接受，這樣的審批流程歷時(shí)少則數(shù)十天，多則數(shù)月，較大程度上降低了慈善活動(dòng)運(yùn)行的效率，可能延誤善款撥發(fā)與救助的最佳時(shí)機(jī)，還可能打擊境外慈善捐贈(zèng)的積極性，不利于宗教慈善的可持續(xù)發(fā)展。

(三) 宗教活動(dòng)場所的法律資格不健全

主體身份的確立是任何組織開展活動(dòng)的前提條件，而在法律上，一個(gè)得到承認(rèn)的法人資格則是宗教慈善主體以自己的名義開展活動(dòng)，享受權(quán)利并履行義務(wù)的必備要件。在我國，尚沒有一部統(tǒng)一的《宗教法》或《宗教法人法》對各宗教組織的法人資格問題予以規(guī)定，而目前我國宗教活動(dòng)場所的法人資格缺失問題則成為其開展宗教慈善活動(dòng)在法律上面臨的一大障礙。

首先，由于不具備法人資格，宗教活動(dòng)場所無法以自己的名義設(shè)立非營利機(jī)構(gòu)。設(shè)立規(guī)范化、專業(yè)化的非營利組織，是宗教界參與慈善活動(dòng)的重要形式。非營利組織不僅在運(yùn)作上實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立于原宗教組織的科學(xué)系統(tǒng)，方便進(jìn)行信息公開和財(cái)務(wù)情況的監(jiān)督，而且克服了宗教組織自身參與慈善活動(dòng)的缺限，將宗教性與社會(huì)性有機(jī)結(jié)合，較為完善地解決了宗教慈善的身份定位問題。然而，宗教活動(dòng)場所并不具備法人資格，若想設(shè)立慈善組織只能借助于其他主體，這一過程不僅手續(xù)繁雜，而且無法給予該宗教活動(dòng)場所以發(fā)起人地位。以少林寺為例：從2003年起，少林寺與河南省慈善總會(huì)聯(lián)合發(fā)起救助1000名孤兒的長期行動(dòng)計(jì)劃，少林寺每年將孤兒救濟(jì)款交由省慈善總會(huì)獨(dú)立發(fā)放到每位孤兒監(jiān)護(hù)人手中。由于條件基本成熟，少林寺設(shè)想將此項(xiàng)目注冊成為具有法人資格的少林慈幼院。然而，作為宗教活動(dòng)場所，少林寺缺乏相應(yīng)的法律資格，不能直接參與其中成為合法的主辦方之一，只能采取將捐款通過下屬企業(yè)法人捐給省慈善總會(huì)的“曲線慈善”途徑(釋永信，2011:5)。這樣的制度設(shè)計(jì)無疑削弱了宗教活動(dòng)場所參與慈善活動(dòng)的熱情，為宗教慈善事業(yè)的發(fā)展設(shè)置了一道無形的經(jīng)濟(jì)屏障。

其次，在不具備法人資格的情況下，宗教活動(dòng)場所無法簽訂捐贈(zèng)或受贈(zèng)合同。在這種情況下，各宗教活動(dòng)場所或者請出相應(yīng)的宗教團(tuán)體代簽合同，或者由教職人員代表該宗教場所簽訂，或者交由下屬企業(yè)單位或其他法人簽訂合同。但無論是上述哪種方式，簽訂合同的主體都無法完全地代表該宗教活動(dòng)場所的意愿和利益。尤其是在發(fā)生糾紛甚至訴訟的情況下，責(zé)任的承擔(dān)和追究就更為復(fù)雜。

最后，由于不具備法人資格，宗教活動(dòng)場所也很難享受相關(guān)法律和政策中的稅收優(yōu)惠。公益性捐贈(zèng)稅前扣除制度是國家以稅收杠桿鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)參與公益慈善事業(yè)的重要形式，它規(guī)定企業(yè)或個(gè)人的公益性捐贈(zèng)支出，可以在一定比例內(nèi)從應(yīng)納稅所得額中扣除。由于法律資格受限，宗教活動(dòng)場所目前并不能享受這項(xiàng)政策，也無法開具公益性捐贈(zèng)稅前抵扣發(fā)票，這意味著，在同等條件下與其他形式的捐贈(zèng)相比，捐贈(zèng)人向宗教活動(dòng)場所捐贈(zèng)將付出更大的成本。

(四) 雙重登記制度導(dǎo)致宗教慈善組織成立困境

雙重登記制度，是指依照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)在成立時(shí)不僅需要向登記管理機(jī)關(guān)申請，還要事先找到業(yè)務(wù)主管單位并經(jīng)其審查同意，方可以順利登記注冊成為合法組織。雙重登記制度在現(xiàn)實(shí)中帶來了一系列弊端，突出表現(xiàn)為某些業(yè)務(wù)主管單位出于“多一事不如少一事”的心態(tài)，可能因怕承擔(dān)責(zé)任而不愿意“認(rèn)領(lǐng)”慈善組織，這使得宗教慈善組織的登記之路頗為艱難。一個(gè)較為典型的案例是遼寧天主教社會(huì)服務(wù)中心，該機(jī)構(gòu)開展公益慈善事業(yè)多年，成果顯著，得到社會(huì)廣泛認(rèn)可，并且得到政府有關(guān)部門的支持，但屢次登記未果。該機(jī)構(gòu)后更名為“盛京仁愛”，掛靠在天主教遼寧教區(qū)，隸屬宗教團(tuán)體管轄，沒有獨(dú)立的法人地位(董棟，2012:50)。

雙重登記制度導(dǎo)致的注冊難是公益慈善領(lǐng)域一個(gè)老生常談的話題。對于宗教慈善組織來說，這個(gè)問題則更為突出，因?yàn)樽诮痰拿舾行允沟脴I(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)都頗為謹(jǐn)慎。為了解決這個(gè)問題，《意見》提出“對于社會(huì)需要卻又找不到業(yè)務(wù)主管單位、遇到登記難問題的、宗教界擬設(shè)立的公益慈善組織，各級宗教事務(wù)部門可以視情擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管單位，為其順利登記創(chuàng)造條件”，然而其中“可以”“視情”等斟酌性用語的采用，依然為宗教事務(wù)部門保留了較大的自由裁量權(quán)，宗教慈善組織登記難的困境并未從根本上解決。

(五) 宗教慈善綜合實(shí)力弱，國家扶持保障力度不足

宗教界參與公益慈善活動(dòng)的積極性，與其自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力狀況是密不可分的。由于宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場所并沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)體為支撐，因此大多數(shù)收入來源有限且不穩(wěn)定，自養(yǎng)能力較弱，更不用說將多余資金投入公益慈善事業(yè)。即使是部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的宗教團(tuán)體或宗教活動(dòng)場所，也很難持續(xù)性地運(yùn)行特定的慈善項(xiàng)目，其參與公益慈善活動(dòng)帶有明顯的突發(fā)性、臨時(shí)性和救急性特征，以救災(zāi)扶貧、捐款捐物為主要活動(dòng)形式，在社會(huì)效益的計(jì)劃性和規(guī)模性上都表現(xiàn)出明顯不足。

相比而言，宗教慈善組織作為常規(guī)性、專業(yè)性的宗教慈善形式，比起上述宗教慈善活動(dòng)已經(jīng)有了明顯突破。但這并不意味著宗教慈善組織的發(fā)展足夠令人滿意。1985年，我國第一個(gè)具有宗教背景的慈善組織——愛德基金會(huì)在南京成立，它只有近三十年的歷史。與西方數(shù)百年的宗教慈善組織發(fā)展歷史相比，我國的宗教慈善組織顯得有些稚嫩。同時(shí)，由于我國長時(shí)間對宗教保持謹(jǐn)慎，宗教慈善事業(yè)也發(fā)展較緩慢，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、資金來源不足、持續(xù)性發(fā)展面臨重重困境。

在這種背景下，國家對起步緩慢、先天不足的宗教慈善事業(yè)扶持力度不夠，高效的激勵(lì)機(jī)制并沒有成功建立，已經(jīng)規(guī)定的相關(guān)優(yōu)惠政策和配套設(shè)施也常有不到位的現(xiàn)象。在這一點(diǎn)上，昆明三一國際禮拜堂就是一個(gè)很好的例證。2010年，三一堂曾創(chuàng)辦了一所能容納150多位老人的敬老院，在這一過程中，無論是敬老院的創(chuàng)辦資金，還是人員配備，所有的成本均由三一堂獨(dú)自承擔(dān)。由于長期難以獲得相關(guān)援助，僅靠信教群眾奉獻(xiàn)為資金來源的敬老院終于難以支撐，不得已轉(zhuǎn)讓給其他機(jī)構(gòu)經(jīng)營(江海容，2013:32)。宗教慈善組織在沒有相關(guān)扶持的情況下運(yùn)作的難度由此可見一斑。

政府扶持的缺位不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)支持上，也體現(xiàn)在規(guī)范技術(shù)的培訓(xùn)上。目前，我國的宗教慈善組織普遍存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、信息透明度差、人員的專業(yè)性不足等等弊端。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國2000多家慈善基金會(huì)中有29家宗教背景的基金會(huì)，對比其透明指數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，除幾家宗教背景的慈善基金會(huì)排名較高之外，大部分宗教背景的基金會(huì)排名較低，有的甚至連關(guān)鍵的財(cái)務(wù)信息都沒有公開(李琳、明世法，2013:41)。所謂“授人以魚不如授人以漁”，國家應(yīng)當(dāng)改善當(dāng)前的角色定位，通過專業(yè)化、規(guī)范化培訓(xùn)幫助宗教慈善組織掌握科學(xué)理財(cái)、高效運(yùn)作以及公開信息的方法，使宗教慈善組織早日依靠自身的實(shí)力贏得公信、擴(kuò)大積極影響。

三、 完善宗教慈善法制的建議

(一) 制定專門法律，統(tǒng)一法律適用

面對當(dāng)前繁多瑣碎的宗教慈善法律規(guī)范，最理想也最實(shí)際的辦法便是通過出臺(tái)綜合性法律統(tǒng)攝宗教慈善各方面規(guī)范。針對宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場所參與的慈善活動(dòng)，專門的《宗教法》或《宗教法人法》應(yīng)予以規(guī)范，以解決宗教界參與公益事業(yè)的主體資格、行為能力以及稅收優(yōu)惠等方面的問題。而對于宗教界設(shè)立的非營利機(jī)構(gòu)(慈善組織)而言，一部統(tǒng)一的《慈善事業(yè)法》則能夠克服目前法律規(guī)則繁雜低效的弊端，引領(lǐng)宗教慈善組織向更加專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。從法律的效力上來說，這兩部法律的出臺(tái)能夠解決相關(guān)法規(guī)位階不高、效力低下的問題，實(shí)現(xiàn)宗教慈善法律從無到有的突破；從法律體系的統(tǒng)一度來說，這兩部法律則能夠在梳理現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上重構(gòu)法律框架，剔除掉其中重復(fù)、矛盾的內(nèi)容并填補(bǔ)相應(yīng)空白，完成宗教慈善法規(guī)從多到一的整合。

(二) 明確法律禁區(qū)，減少相關(guān)限制

1.明確“禁止傳教”條款的內(nèi)涵

如前所述，宗教慈善事業(yè)發(fā)展的一個(gè)突出困境在于自身宗教特性與禁止傳教條款之間的矛盾。為解決這一難題，需將法律所禁止的傳教行為予以明確界定，從而使禁止行為外的宗教慈善活動(dòng)獲得充分的合法性。筆者認(rèn)為，法律所禁止的傳教行為不應(yīng)一概而論，而應(yīng)針對那些可能會(huì)產(chǎn)生社會(huì)危害性的行為有的放矢。在這一過程中有幾個(gè)重點(diǎn)值得注意：

首先，法律上禁止的傳教行為應(yīng)不包括宗教活動(dòng)場所內(nèi)部的宗教活動(dòng)?！兑庖姟芬?guī)定，“宗教界從事公益慈善活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺遵守憲法、法律法規(guī)規(guī)章，在法律和政策許可的范圍內(nèi)開展活動(dòng)，不得在公益慈善活動(dòng)中傳播宗教”。宗教活動(dòng)場所是宗教慈善的重要營地，同時(shí)，它也是日常宗教活動(dòng)，如誦經(jīng)講經(jīng)、宣傳宗教教義的主要場所。對宗教慈善活動(dòng)的禁止傳教規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)以宗教活動(dòng)場所的正常運(yùn)行為代價(jià)，以實(shí)現(xiàn)公益慈善目的與宗教信仰自由的平衡。

其次，法律所禁止的傳教行為應(yīng)當(dāng)在行為內(nèi)容上具有一定的社會(huì)危害性。法律是社會(huì)理性的產(chǎn)物，負(fù)擔(dān)著對其規(guī)定予以解釋和論述的任務(wù)；而某一類傳教行為之所以被禁止，亦應(yīng)當(dāng)基于其社會(huì)危害性，即對相關(guān)社會(huì)秩序的破壞。例如，新加坡處理宗教問題的重要法律《維護(hù)宗教和諧法》規(guī)定，一旦宗教團(tuán)體，機(jī)構(gòu)中成員或神父、僧侶、牧師、依瑪目、長老、官員或其他人具有或試圖具有以下行為——導(dǎo)致不同宗教團(tuán)體之間的敵視、仇恨、惡意情緒，借宣傳、信仰任何宗教之名進(jìn)行推動(dòng)政治事業(yè)或政黨事業(yè)的活動(dòng)，借宣傳、信仰任何宗教激發(fā)對新加坡總統(tǒng)或政府的不滿，發(fā)布利用宗教危害社會(huì)安全，種族、宗教和諧的言論——內(nèi)政部長可以發(fā)出限制令，限制此人的行動(dòng)及言論(馮化，2008:60)。在我國，法律禁止的傳教類型可以借鑒《宗教事務(wù)條例》中有關(guān)宗教出版物的禁止性規(guī)定，把內(nèi)容限定為“破壞信教公民與不信教公民和睦相處、破壞不同宗教之間和睦以及宗教內(nèi)部和睦、歧視、侮辱信教公民或者不信教公民、宣揚(yáng)宗教極端主義以及違背宗教的獨(dú)立自主自辦原則”等諸多方面，以此實(shí)現(xiàn)該條款的具體化。

最后，在方式上，強(qiáng)制性的宗教傳播應(yīng)當(dāng)被包含于法律禁止的范圍之內(nèi)。我國《憲法》第三十六條第二款規(guī)定：任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。所謂強(qiáng)制，即以某種有形或無形的力量強(qiáng)迫他人服從自己的意志，它有兩種表現(xiàn)形式：即以直接暴力或人身威脅強(qiáng)迫信教，以及以信仰宗教或進(jìn)行宗教活動(dòng)作為給予捐贈(zèng)的條件，通過精神壓迫達(dá)到使人信教的目的。從表面來看，第二種強(qiáng)制方式雖然不如暴力威脅直接，然而其危害性卻更為嚴(yán)重，因?yàn)榇壬凭栀?zèng)的對象大多屬于老弱病殘貧災(zāi)等底層階級，對善款救助的依賴性極大，即使捐贈(zèng)附有宗教條件，他們?yōu)榱俗约旱纳嬉矌缀醪豢赡芫芙^。這一方式不僅剝奪了受贈(zèng)人的精神自由，還玷污了慈善活動(dòng)的公益本質(zhì)，更應(yīng)當(dāng)被注意和禁止。

除了禁止傳教類型的明確與細(xì)化之外，法律還應(yīng)當(dāng)設(shè)置切實(shí)可行的責(zé)任條款，以追究違法違規(guī)者的民事、行政乃至刑事責(zé)任。如此一來，借慈善之名行惡意傳教的違法活動(dòng)可以受到打擊，而合法的宗教慈善活動(dòng)亦可充分開展，充分發(fā)揮其宗教優(yōu)勢，在宗教慈善法制的保障下闊步向前。

2.放寬境外捐贈(zèng)審查

境外捐贈(zèng)審查，是新中國剛剛成立時(shí)特定環(huán)境下形成的制度。然而世殊事異，中國今天所處的國際環(huán)境早已發(fā)生了翻天覆地的變化。全球化代替兩大陣營冷戰(zhàn)成為國際主流趨勢，交流與合作日益成為不可忽視的發(fā)展方向。這一轉(zhuǎn)型趨勢在我國現(xiàn)行宗教法律中也已得到了一定的體現(xiàn)。在2004年通過的《宗教事務(wù)條例》中，境外捐贈(zèng)審查的問題并沒有被單獨(dú)提出；在《關(guān)于接受境外宗教組織和個(gè)人捐贈(zèng)批準(zhǔn)權(quán)限問題的通知》中，條件也規(guī)定得較為寬緩，只要“不附帶政治條件”，“不干涉我國宗教事務(wù)”，原則上均可以接受；只有在數(shù)額較大、涉及重大政策性問題、有重要影響以及捐建宗教院校和寺觀道堂的情況下，境外捐贈(zèng)才需要經(jīng)過政府審查。雖然目前的法律規(guī)定已經(jīng)有了很大進(jìn)步，但是在境外慈善捐贈(zèng)方面，審查的要求還可以進(jìn)一步放寬甚至取消。在宗教慈善活動(dòng)中，宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場所僅扮演著境外慈善捐贈(zèng)中轉(zhuǎn)站的角色，該筆善款最終用于受益人而非宗教事業(yè)本身；因此，通過慈善捐贈(zèng)干涉或操縱宗教事務(wù)的可能性較小，對于此類捐贈(zèng)，只要將有明確公益慈善用途的捐贈(zèng)協(xié)議呈報(bào)有關(guān)部門備案，無論其金額多少，都應(yīng)酌情給予審查豁免，從而達(dá)到引進(jìn)資金、鼓勵(lì)海外捐款的目的。

(三) 創(chuàng)建宗教活動(dòng)場所法人形態(tài)

對于我國14萬寺、觀、道、堂等宗教活動(dòng)場所來說，被法律承認(rèn)并保障的法人資格是實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、活動(dòng)獨(dú)立、責(zé)任獨(dú)立的前提條件，這一模式在世界上也多有立法例可循。例如：日本通過《宗教法人法》，將宗教活動(dòng)場所明確列為宗教團(tuán)體的一種類型，在設(shè)立登記后可獲得法律承認(rèn)的獨(dú)立地位；美國的教堂等宗教活動(dòng)場所也可以申請登記為非營利組織或信托公司，從而獲得其法律主體資格；而在蒙古、烏茲別克斯坦等亞洲非基督教國家，宗教活動(dòng)場所也可作為法律規(guī)定的宗教組織的一種類型，依照相關(guān)要求申請法人資格。*參見董棟：《國外“宗教活動(dòng)場所”法人地位問題研究》，國家宗教事務(wù)局，載http://www.sara.gov.cn/zzjg/yjzx/yjcg11/16462.htm，2014-05-10.

宗教活動(dòng)場所是開展宗教活動(dòng)的主要單位，也是我國依法管理宗教事務(wù)的重要對象。針對我國宗教活動(dòng)場所因不具備獨(dú)立法人資格所面臨的種種困境，我國應(yīng)通過《宗教法》或《宗教法人法》創(chuàng)建宗教活動(dòng)場所法人形態(tài)。在具體制度設(shè)計(jì)上，以下問題值得予以關(guān)注：(1)宗教活動(dòng)場所法人是以“人的集合”還是以“財(cái)?shù)募稀睘閭?cè)重？個(gè)人財(cái)產(chǎn)與法人財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系如何處理？(2)宗教活動(dòng)場所法人和宗教團(tuán)體法人的關(guān)系如何？權(quán)利義務(wù)如何配置？(3)宗教活動(dòng)場所法人的登記應(yīng)予實(shí)質(zhì)批準(zhǔn)還是形式審查？具體登記條件如何設(shè)置？(4)該法人的設(shè)立條件是否應(yīng)按照不同宗教的歷史傳統(tǒng)和教義規(guī)定予以區(qū)別化處理？(5)宗教活動(dòng)場所法人參與公益慈善活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)如何？相關(guān)政策優(yōu)惠和免稅措施如何享受？財(cái)務(wù)運(yùn)營、項(xiàng)目管理、信息公開如何予以規(guī)范和監(jiān)督？……以上問題的妥善解決，是宗教事務(wù)管理法制化進(jìn)程的重要課題，在宗教慈善領(lǐng)域則能夠完善為數(shù)眾多的宗教活動(dòng)場所的制度創(chuàng)造性，從而激發(fā)出宗教慈善的新活力。

(四) 改革登記制度，方便組織注冊

自上世紀(jì)80年代以來，對我國現(xiàn)行雙重登記制度的爭議已經(jīng)持續(xù)多年。這一制度所帶來的后果不僅在于增加了注冊的難度，還由于登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位各自擁有一定的監(jiān)督權(quán)，且權(quán)力有一定交集和模糊地帶，致使兩者在執(zhí)法時(shí)職責(zé)不明，監(jiān)管缺位。這種嚴(yán)進(jìn)寬管的登記和監(jiān)管模式，不僅與宗教慈善事業(yè)的發(fā)展需求不符，也不符合“降低準(zhǔn)入門檻、加大監(jiān)管力度”的國際現(xiàn)代趨勢。

近幾年來，隨著各地政府對雙重登記制度的調(diào)研，一些試點(diǎn)和改革也在比較發(fā)達(dá)的地區(qū)開展起來。2008年，作為我國改革開放的“排頭兵”，深圳市率先實(shí)行了社會(huì)組織登記程序改革，允許工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類的社會(huì)組織直接申請登記，而不再必須事先獲得業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)。這一“無主管登記”制度不僅方便了注冊登記，而且減輕了原業(yè)務(wù)主管單位的負(fù)擔(dān)，可謂一舉兩得。在這一改革推行的四年多時(shí)間里，深圳的社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)良好，自治積極性得到了明顯提高。此后，該措施推行至全廣東省，實(shí)施“無主管登記”的組織類型也進(jìn)一步放寬。2013年，北京市也進(jìn)行了改革，允許行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織全面實(shí)行直接登記，雙重登記在該地成為歷史。盡管改革勢頭良好，但我們不得不承認(rèn)，在現(xiàn)階段這一制度仍存在著一定的局限性：其一，“無主管登記”制度只在地方試點(diǎn)、未在全國推行，使得目前其真正能發(fā)揮的影響力依然有限；其二，對于這一新興改革，我國的一系列登記注冊法規(guī)尚未來得及反饋，該嘗試的合法性和正當(dāng)性尚未有中央法律法規(guī)予以確認(rèn)；最后，無論是深圳還是北京，其適用“無主管登記”制度的組織類型都存在一定模糊和重合地帶，如何更精準(zhǔn)地進(jìn)行組織分類，依然需要在實(shí)踐中摸索。對于宗教慈善組織而言，這一改革更需要通過開放的思維為宗教脫敏，使宗教慈善組織同其他公益慈善組織一樣，享受改革的利好。

(五) 借鑒香港模式，加強(qiáng)政府扶持

在我國，香港是一個(gè)宗教慈善組織十分發(fā)達(dá)的地區(qū)，這不僅體現(xiàn)在組織規(guī)模和募款金額上，還表現(xiàn)于組織的專業(yè)性和規(guī)范性上。在香港地區(qū)，政府自一開始就高度重視社會(huì)組織的功能，注重培育慈善組織承擔(dān)社會(huì)福利任務(wù)，并與慈善組織形成了合作關(guān)系。《社會(huì)福利白皮書》明確規(guī)定，由志愿機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體操作社區(qū)服務(wù)、青年服務(wù)、家庭福利服務(wù)、康復(fù)工作、老年人服務(wù)等方面的社會(huì)服務(wù)，而其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)則由政府撥款，此外政府負(fù)有對上述志愿機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任并提供輔助性服務(wù)(陶飛亞、陳鈴，2012:107-108)。這種合作關(guān)系的形成并不是偶然，因?yàn)樵谏鐣?huì)服務(wù)領(lǐng)域，大量的志愿者是進(jìn)行社會(huì)工作的必然要求，而宗教慈善組織有其歷史悠久的義工傳統(tǒng)，此外眾多的信眾也為其開展工作提供了天然的便利。通過政府購買服務(wù)，宗教慈善組織資金短缺的問題被成功解決，成員的主動(dòng)性被充分調(diào)動(dòng)，能夠積極開展慈善活動(dòng)而無后顧之憂。此外，這一模式也不同于內(nèi)地注重善款募集、金錢捐贈(zèng)的慈善方向，它更強(qiáng)調(diào)人作為人之本體和目的的自我實(shí)現(xiàn)過程，通過具體的慈善行為來彰顯個(gè)人價(jià)值，而這一點(diǎn)與各宗教注重自我修習(xí)、自我完善的要求也是不謀而合的。

此外，香港特區(qū)政府在購買宗教慈善組織服務(wù)的同時(shí)，也通過主動(dòng)地規(guī)范和引導(dǎo)，使其走上現(xiàn)代化的發(fā)展軌道。在定期的評估中，政府會(huì)對慈善組織的機(jī)構(gòu)狀況、財(cái)務(wù)情況、信息公開程度等進(jìn)行全面的檢查，每一項(xiàng)評估都有明確的指標(biāo)和操作要求，不符合要求的慈善組織會(huì)被取消政府資助甚至免稅資格，從而失去其核心競爭力。在這一場規(guī)則明確且有著淘汰機(jī)制的比賽中，每個(gè)慈善組織都必須積極應(yīng)對、全面提升自身素質(zhì)。除了負(fù)面激勵(lì)機(jī)制之外，政府也會(huì)在定期的規(guī)劃中為慈善組織設(shè)定目標(biāo)，并指引其逐步完成。在香港特區(qū)政府與宗教慈善組織的互動(dòng)中，宗教慈善組織自身的水準(zhǔn)也在穩(wěn)步提升，自主性得以加強(qiáng)，其與政府形成了平等的對話機(jī)制而非單邊的依賴關(guān)系。這樣的設(shè)計(jì)同樣應(yīng)被引入《慈善事業(yè)法》中，改變傳統(tǒng)的政府單一的、自上而下的監(jiān)管者形象，從而為我國宗教慈善事業(yè)的發(fā)展注入更多的活力。

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