深化財(cái)稅體制改革，方向何在？

高峰

人物簡介

中國科學(xué)院教授，中國金融智庫研究員，財(cái)經(jīng)作家。研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)。

海外經(jīng)歷：柏林大學(xué)博士，莫斯科大學(xué)訪問學(xué)者，耶魯大學(xué)訪問學(xué)者。辛辛那提大學(xué)客座研究員。在法蘭克福，巴黎，倫敦，柏林工作過7年。

學(xué)術(shù)成果：累計(jì)發(fā)表文章500萬字，獲獎70多次。作品被翻譯成30多種文字。

財(cái)稅體制改革的大幕正在拉開。6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》；7月4日，財(cái)政部通過部長樓繼偉的專訪公開了財(cái)稅改革的時(shí)間表和路線圖。

這項(xiàng)關(guān)系國家治理的基礎(chǔ)性改革，會重構(gòu)中國各經(jīng)濟(jì)主體的行為模式和相互關(guān)系，政府作為此次變革的核心，其管理社會經(jīng)濟(jì)的方式和手段必然更少行政的、隨意的成分，而更多市場的、法律的、基本制度層面的因素。

在這樣的背景下，宏觀調(diào)控的兩大抓手之一財(cái)政政策會發(fā)生什么變化？財(cái)政政策近年表現(xiàn)出的貨幣化、順周期的特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)往往不能很好的發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，這種財(cái)政政策缺失的格局會否由此而改變？

異化的財(cái)政政策

貨幣政策和財(cái)政政策是兩大宏觀經(jīng)濟(jì)政策，但在中國經(jīng)濟(jì)周期波動中，財(cái)政政策的作用卻顯得相對較弱。

中國的財(cái)政政策面目非常模糊，很少有人能看得明白中國的財(cái)政政策究竟有哪些內(nèi)容，具體多大規(guī)模。

這不難理解。一方面，中國正處于轉(zhuǎn)型期，體制改革、政策調(diào)整、微觀干預(yù)經(jīng)常交織在一起，這些政府行為，有的是政府責(zé)任所在，有的卻是因?yàn)檎?、市場、社會之間職能劃分不明而越界，中國的財(cái)政政策總是涵蓋了太多的內(nèi)容。另一方面，財(cái)政政策雖然是宏觀調(diào)控政策，但是制定和執(zhí)行主體卻多樣化，不僅僅是國務(wù)院和財(cái)政部，地方政府也會追隨中央推出各種財(cái)稅的減免和優(yōu)惠政策。此外，中國財(cái)政預(yù)算原本就不夠精細(xì)化、陽光化。

中國財(cái)政政策存在明顯貨幣化傾向，特別是刺激政策，增加的支出并不全是政府買單，由于銀行的國有屬性以及政府的隱性擔(dān)保，金融系統(tǒng)特別是銀行成了最終兜底者。

2008年“四萬億”刺激計(jì)劃的資金，只有1.18萬億來自中央政府，一部分來自地方政府，其他均來自社會資本。銀行在政府要求下大量放貸，從2008年11月至2009年11月的一年間即貸出10萬億元，同比2008年擴(kuò)大近3倍。為地方政府的刺激沖動買單的主要是各類融資平臺，根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的結(jié)果，在2010年底的10萬億元地方政府性債務(wù)余額中，幾乎有一半是2009年以來新開工項(xiàng)目貢獻(xiàn)的。

時(shí)間推進(jìn)到2014年，在經(jīng)濟(jì)一度出現(xiàn)下滑時(shí)采取了“微刺激”，貨幣政策甚至直接代行財(cái)政政策功能。貨幣政策本是總量工具，放松貨幣時(shí)是全面性放松，對貨幣流動方向掌握力不強(qiáng)，而現(xiàn)在央行執(zhí)行定向?qū)捤?，引?dǎo)資金流向小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)。這是財(cái)政政策缺位背景下，央行不得已而為之。 一方面，換屆后，財(cái)政政策趨于保守，另一方面，財(cái)政收支還在本輪經(jīng)濟(jì)下行中表現(xiàn)出順周期特性。

財(cái)政順周期特性是中國財(cái)政體制安排的自然結(jié)果。當(dāng)前人大批準(zhǔn)預(yù)算時(shí)，主要側(cè)重年度平衡，這就容易導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)征“過頭稅”，在經(jīng)濟(jì)熱度高時(shí)“藏稅于民”，如此，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)又會放大企業(yè)投資能力。也因?yàn)槟甓绕胶忸A(yù)算，有多少花多少，在財(cái)政收入增速會隨著經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)加速、經(jīng)濟(jì)下行放緩的同時(shí)，財(cái)政支出增速也會隨之增加或減少，所以，豐年往往會擴(kuò)大支出。

中國財(cái)政政策的自動穩(wěn)定器功能非但沒有發(fā)揮出來，反而會順周期影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。以2014年一季度為例，GDP增速較2013年一季度下降了0.3個(gè)百分點(diǎn)，但稅收收入的累計(jì)同比增速卻上升了4個(gè)百分點(diǎn)。

財(cái)政政策的不作為與亂作為同時(shí)存在。有的時(shí)候，因?yàn)橹贫劝才诺脑蚧蜇?cái)力不足，財(cái)政政策沒有及時(shí)有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用；有的時(shí)候卻會被地方政府用來吸引投資，以拉動政績，擴(kuò)大增值稅收入，地方政府用減稅或補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策拉動經(jīng)濟(jì)，是目前產(chǎn)能過剩問題的主要推動力之一，財(cái)稅政策反而惡化了中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

制度環(huán)境變革

中國財(cái)政政策之所以會出現(xiàn)這么多的中國特色，主要是因?yàn)楝F(xiàn)行的財(cái)政制度存在的一些問題。

不可否認(rèn)，中國財(cái)稅體制自1978年以來進(jìn)行的多次變革，與價(jià)格、國企、貨幣金融等各領(lǐng)域改革一起推動了中國經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革，尤其是1994年以來的分稅制改革，被譽(yù)為市場經(jīng)濟(jì)體制的奠基性改革，私人經(jīng)濟(jì)因?yàn)槠髽I(yè)所得稅的公平化得到了快速發(fā)展，中央宏觀調(diào)控能力也在加強(qiáng)。但隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，暴露出的問題也不少，財(cái)稅體制的很多環(huán)節(jié)已經(jīng)成為當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生的根源。

作為經(jīng)濟(jì)和政治交匯環(huán)節(jié)的財(cái)稅體制，已經(jīng)被本屆政府定性為國家治理的基礎(chǔ)，并被寄予了很大的期望，希望能通過財(cái)稅的改革推動政府職能轉(zhuǎn)變。

本輪財(cái)稅改革明確要推動的三大任務(wù)，即改革預(yù)算管理、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

就預(yù)算管理改革而言，涉及的七項(xiàng)內(nèi)容幾乎都與財(cái)政政策有關(guān)。其中，建立透明預(yù)算制度和完善政府預(yù)算體系兩項(xiàng)，既要將政府的收支全部納入預(yù)算，還要陽光化，這意味著財(cái)政政策在使用中會更加透明化與可監(jiān)督，避免地方政府的亂作為；完善轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付的加大，會擴(kuò)大地方政府的機(jī)動空間；預(yù)算執(zhí)行管理的加強(qiáng)，有利于加速財(cái)政支出的速度，避免政策推出后因?yàn)槌绦蛏系膯栴}而延誤政策時(shí)機(jī)，如2014年前四個(gè)月，財(cái)政支出明顯慢于預(yù)算，反而在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)抑制了支出；對優(yōu)惠政策的清理規(guī)范，則是直接梳理地方政府財(cái)政政策工具。

特別是，從年度預(yù)算控制方式轉(zhuǎn)向跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，對財(cái)政實(shí)施中期規(guī)劃管理，這會有效消除當(dāng)前預(yù)算體制中的順周期因素。

這就允許政府在年內(nèi)增加盈余或赤字，進(jìn)而擴(kuò)大了財(cái)政政策空間，政府可以通過以豐補(bǔ)歉，減少年度預(yù)算的赤字額度對財(cái)政政策的限制。

以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，無疑會拓寬地方政府可用資金的來源渠道。這與跨年度中期預(yù)算一起，可以緩減政府因?yàn)榻鹑谑袌龌饾u失去對商業(yè)銀行控制力而造成的對財(cái)政調(diào)控能力的沖擊，讓財(cái)政的歸財(cái)政，貨幣的歸貨幣。

此次改革鎖定了六大稅種，包括增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅，而目前還在執(zhí)行的營業(yè)稅則會在“十二五”結(jié)束之前全面完成向增值稅的改革。

財(cái)政部長樓繼偉認(rèn)為，因?yàn)橹醒胴?fù)責(zé)總需求管理并跨區(qū)域管理生產(chǎn)和流通，所以增值稅和累進(jìn)稅率的所得稅收入應(yīng)劃歸中央；地方政府不負(fù)責(zé)總需求管理，地方收入應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的敏感性較低，需要有穩(wěn)定的收入預(yù)期，因此應(yīng)當(dāng)將具備這類特征房產(chǎn)稅、收入稅中非累進(jìn)部分以及使用者付費(fèi)等收入劃歸地方。

如果將目前按75：25分成的增值稅全數(shù)歸中央，將按60：40分成的所得稅調(diào)整為累進(jìn)部分歸中央，無疑會增加中央政府管理總需求的工具，降低地方收入周期性，進(jìn)而避免地方政府的順周期行為。

這其實(shí)也是中央和地方政府收入劃分改革的重要內(nèi)容，從邏輯看，會在稅種稅制改革完成后推動。而建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度還需要量化指標(biāo)并形成有共識的方案。

從公開信息看，中央和地方財(cái)力格局將會繼續(xù)保持，但支出責(zé)任會有所上收，目前，中央本級支出僅占15%。

樓繼偉在著作《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中表示，可以考慮將養(yǎng)老保險(xiǎn)、傳染病及免疫、部分高等教育和科研、跨區(qū)域重大項(xiàng)目（如跨區(qū)域交通，海域、流域管理，航運(yùn)、水利調(diào)度、大江大河治理、全流域國土整治、全國性生態(tài)和環(huán)保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)）、國家安全支出（海防、邊境安全、界河管理）、部分司法責(zé)任上移；醫(yī)療保險(xiǎn)、普通公共衛(wèi)生支出、義務(wù)教育、地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施則歸地方。

這些項(xiàng)目無疑會大大拓寬財(cái)政政策的調(diào)控對象，中央政府可以直接發(fā)力，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力會明顯強(qiáng)化。

前景是美好的，道路是曲折的。這項(xiàng)改革的基本完成，還需要六年，大方向雖然有了，部分細(xì)節(jié)也明確了，但中央和地方權(quán)力劃分仍需要進(jìn)一步討論，各方博弈后會達(dá)成什么協(xié)議，尚不可知。

不過，改革既已啟動，財(cái)政體制在環(huán)節(jié)的微小變化就會對整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生影響，中國的財(cái)政政策進(jìn)入過渡期。

專家認(rèn)為，財(cái)政政策暫時(shí)難有大的變化。財(cái)政改革與政治改革密切相關(guān)，牽涉很廣，特別是中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系推進(jìn)會較為緩慢。