著力探索片區(qū)一體化發(fā)展新模式

泰安市岱岳區(qū)編辦

泰安市岱岳區(qū)經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理、發(fā)展質(zhì)量低等問(wèn)題依然存在，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和園區(qū)之間發(fā)展不平衡，項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)，特色優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)集聚水平不高，分散的特色優(yōu)勢(shì)未能形成整體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一定程度上影響制約了跨越發(fā)展。針對(duì)上述問(wèn)題，泰安市岱岳區(qū)委、區(qū)政府按照科學(xué)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃“一區(qū)兩園五片”區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)的總體思路，把17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和泰山青春創(chuàng)業(yè)園、大汶口工業(yè)園劃分為五大片區(qū)，發(fā)揮各自基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，突出不同經(jīng)濟(jì)特色，力促統(tǒng)籌發(fā)展、連片發(fā)展、融合發(fā)展。

一、山東岱岳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展情況

泰安市岱岳工業(yè)園成立于2000年4月，2012年11月更名為山東岱岳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，下轄兩個(gè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，即：大汶口工業(yè)園、泰山青春創(chuàng)業(yè)園。2013年，園區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值123.28億元，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入6.3億元。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃功能和產(chǎn)業(yè)定位

岱岳區(qū)轄區(qū)大汶口盆地石膏儲(chǔ)量達(dá)360.51億噸，分別占全省、全國(guó)儲(chǔ)量的94.6%、63.82%，素有“中國(guó)石膏看山東，山東石膏看岱岳”的說(shuō)法。大汶口工業(yè)園作為綜合性經(jīng)濟(jì)園區(qū)，立足石膏資源優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展規(guī)模工業(yè)企業(yè)，打造一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合型園區(qū)。泰山青春創(chuàng)業(yè)園位于岱岳新城區(qū)，緊鄰泰安市旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、高鐵泰安站，按照“生態(tài)立區(qū)、科技強(qiáng)區(qū)、服務(wù)業(yè)興區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略，立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以發(fā)展高端服務(wù)業(yè)為主攻方向，打造高端商貿(mào)服務(wù)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、總部經(jīng)濟(jì)輻射區(qū)、優(yōu)化資源配置示范區(qū)、一二三產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快速拉動(dòng)區(qū)，成為與省會(huì)同城、泰西崛起的新城區(qū)。

（二）園區(qū)與駐地聯(lián)動(dòng)發(fā)展

1、繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)。適當(dāng)擴(kuò)大園區(qū)管委會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，凡是市授予區(qū)級(jí)的管理權(quán)限，除國(guó)家另有明確規(guī)定外，一律直接授予園區(qū)管理委員會(huì)。建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，除特殊產(chǎn)業(yè)、行業(yè)外，原則上直接放權(quán)或委托園區(qū)辦理。按照省、市政府有關(guān)規(guī)定，園區(qū)的建設(shè)用地出讓金凈收益、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、污水垃圾處理費(fèi)等稅費(fèi)重點(diǎn)用于駐地建設(shè)和發(fā)展。

2、加大財(cái)稅扶持。調(diào)整完善區(qū)以下財(cái)政體制，進(jìn)一步理順區(qū)級(jí)與園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政分配關(guān)系，積極探索與扶持片區(qū)加快發(fā)展的有關(guān)財(cái)政政策。為調(diào)動(dòng)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性，按“屬地管理”原則劃分稅收歸屬，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)稅收、城市教育附加等收入全部計(jì)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政收入；兩園區(qū)及粥店街道完成的財(cái)政收入，增量部分實(shí)行區(qū)與園區(qū)、街道3：7分成。進(jìn)一步完善出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制。加大財(cái)源建設(shè)扶持力度，根據(jù)區(qū)級(jí)財(cái)力情況逐年增加財(cái)源建設(shè)資金，爭(zhēng)取省、市財(cái)源項(xiàng)目的支持，不斷加大招商引資力度，及時(shí)落實(shí)好各項(xiàng)鼓勵(lì)扶持政策，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目早投產(chǎn)、早見效，切實(shí)擴(kuò)大財(cái)源建設(shè)規(guī)模。

通過(guò)園區(qū)與駐地聯(lián)動(dòng)發(fā)展，大汶口工業(yè)園完善“九縱九橫”道路框架，電力、供水、污水處理、通訊設(shè)施齊全，基本實(shí)現(xiàn)了“七通一平”，燃?xì)夤艿酪呀?jīng)鋪設(shè)、連接到大汶口鎮(zhèn)和馬莊鎮(zhèn)，交通路網(wǎng)建設(shè)已聯(lián)到一起、相互貫通；泰山青春創(chuàng)業(yè)園科學(xué)規(guī)劃“一心四軸”藍(lán)圖，著力提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，初步搭建岱岳新城發(fā)展框架。兩園區(qū)與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)相互貫通，深度融合，為鎮(zhèn)園合一、無(wú)縫銜接奠定了基礎(chǔ)。

3、園區(qū)引領(lǐng)“抱團(tuán)發(fā)展”。大汶口工業(yè)園和泰山青春創(chuàng)業(yè)園以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，駐地滿莊鎮(zhèn)和天平街道承擔(dān)轄區(qū)社會(huì)事務(wù)管理職能，園區(qū)引領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“抱團(tuán)發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)了跨越發(fā)展。

一是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了新提升。2013年，大汶口工業(yè)園規(guī)模工業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入45億元、利稅2.4億元，分別增長(zhǎng)24.3%、26%。泰山青春創(chuàng)業(yè)園規(guī)模工業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入73億元、利稅4.7億元，分別增長(zhǎng)17.94%、26.2%。二是項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)現(xiàn)了新跨越。2013年，大汶口工業(yè)園實(shí)現(xiàn)招商引資實(shí)際到位資金35億元，有7個(gè)項(xiàng)目列入市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。泰山青春創(chuàng)業(yè)園引進(jìn)過(guò)億元服務(wù)業(yè)項(xiàng)目11個(gè)，特別是投資100億元的天房城市綜合體、投資50億元的碧桂園·鳳凰城、投資25億元的汽車百貨廣場(chǎng)等項(xiàng)目順利簽約，為園區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“轉(zhuǎn)調(diào)創(chuàng)”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是發(fā)展環(huán)境實(shí)現(xiàn)了新優(yōu)化。堅(jiān)持以工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)服務(wù)業(yè)提升，創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境。泰山青春創(chuàng)業(yè)園注重科技支撐，建立了中科院武漢分院研究基地，大專院校等科研單位與10家企業(yè)聯(lián)姻，通過(guò)“企業(yè)發(fā)展我受益，企業(yè)有難我受損”教育活動(dòng)，凈化了發(fā)展環(huán)境。2013年園區(qū)駐地天平街道被授予“省級(jí)文明村鎮(zhèn)”榮譽(yù)稱號(hào)。大汶口工業(yè)園繁榮發(fā)展商貿(mào)物流業(yè)，全力打造太陽(yáng)部落、天頤湖和天樂城三大旅游景區(qū)，加快旅游設(shè)施建設(shè)和文化品牌推介，被評(píng)為全國(guó)青少年戶外體育活動(dòng)營(yíng)地、全省第一批省級(jí)現(xiàn)代漁業(yè)園區(qū)；太陽(yáng)部落游客人數(shù)在省內(nèi)四大游樂園中排名第一，獲評(píng)山東“2013游客最滿意十大景區(qū)”，有力地促進(jìn)了園區(qū)乃至全區(qū)文化旅游業(yè)發(fā)展。

二、開發(fā)區(qū)發(fā)展中遇到的問(wèn)題

（一）開發(fā)區(qū)地位需要進(jìn)一步明確

目前我國(guó)尚未出臺(tái)全國(guó)性的正式法律對(duì)開發(fā)區(qū)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，開發(fā)區(qū)法律主體地位不明確；而且大汶口工業(yè)園和泰山青春創(chuàng)業(yè)園作為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，管委會(huì)性質(zhì)屬區(qū)直屬事業(yè)單位。這些先天不足，不僅造成開發(fā)區(qū)管委會(huì)行使行政管理職能和行政執(zhí)法權(quán)的主體不適格，也有違政事分開的事業(yè)單位改革原則要求。目前大汶口工業(yè)園和泰山青春創(chuàng)業(yè)園只有一定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和部分社會(huì)管理權(quán)，導(dǎo)致園區(qū)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)部門分割、職能交叉、政策不暢通等問(wèn)題。

（二）職能權(quán)限和發(fā)展空間受限

大汶口工業(yè)園和泰山青春創(chuàng)業(yè)園沒有一級(jí)行政管理部門的職能權(quán)限，加之岱岳區(qū)為市轄區(qū)，沒有縣級(jí)政府在發(fā)展規(guī)劃、土地審批等方面的職權(quán)，致使經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的管理權(quán)限不到位，導(dǎo)致招商引資項(xiàng)目簽約落地難，制約了園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；大汶口工業(yè)園和泰山青春創(chuàng)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)用地空間不足，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均是依據(jù)轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為主體編制，受人均建設(shè)用地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)制約，導(dǎo)致可使用土地越來(lái)越少，難以滿足項(xiàng)目區(qū)快速發(fā)展的需要。

（三）人員編制不足

隨著園區(qū)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)張，轄區(qū)內(nèi)人口不斷增加，文化、教育、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)治安等社會(huì)性事務(wù)越來(lái)越重，導(dǎo)致園區(qū)“人少事多”的矛盾日益凸顯。同時(shí)，受編制員額限制，園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的專業(yè)人才匱乏，在一定程度上制約了園區(qū)發(fā)展。

三、對(duì)策思考

（一）根據(jù)開發(fā)區(qū)不同發(fā)展階段確定其性質(zhì)和功能定位

具體而言：開發(fā)區(qū)發(fā)展初期，其主要矛盾是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，且功能區(qū)比較單一，社會(huì)事務(wù)較少，此時(shí)開發(fā)區(qū)的功能定位應(yīng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，社會(huì)事務(wù)由地方政府管理；開發(fā)區(qū)發(fā)展中期，各功能區(qū)初具規(guī)模，各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理任務(wù)增加，但主要矛盾仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)仍以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，社會(huì)事務(wù)管理仍由地方政府負(fù)責(zé)。開發(fā)區(qū)發(fā)展成熟階段，開發(fā)空間已經(jīng)十分有限，各功能區(qū)已經(jīng)十分完備，其作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的使命基本完成，此時(shí)開發(fā)區(qū)的主要矛盾是“身份”問(wèn)題，開發(fā)區(qū)作為功能區(qū)，但實(shí)際運(yùn)行卻是一級(jí)行政區(qū)。上級(jí)政府、地方政府和開發(fā)區(qū)對(duì)開發(fā)區(qū)管理區(qū)域內(nèi)社會(huì)事務(wù)逐漸表現(xiàn)出一致性，這是因?yàn)殚_發(fā)區(qū)到這一階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在政府主導(dǎo)和各項(xiàng)優(yōu)惠政策的推動(dòng)下已經(jīng)十分可觀，區(qū)域規(guī)模不斷擴(kuò)大，上級(jí)政府要求開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展得有聲有色的同時(shí)，更多承擔(dān)地區(qū)社會(huì)責(zé)任；開發(fā)區(qū)管委會(huì)本身規(guī)格較一般行政區(qū)高半格，也希望同行政區(qū)黨委政府一樣擁有更多行政權(quán)限，尤其是社會(huì)管理權(quán)限；同時(shí)，地方政府在不享受開發(fā)區(qū)“特惠經(jīng)濟(jì)”發(fā)展成果的前提下，卻要替開發(fā)區(qū)管理諸多社會(huì)事務(wù)也不合理。這一階段開發(fā)區(qū)的功能定位應(yīng)調(diào)整為“經(jīng)濟(jì)”與“社會(huì)”并重，為下一步與周邊行政區(qū)整合成立新的行政區(qū)做好準(zhǔn)備。山東岱岳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)目前應(yīng)處于中期和后期之間的階段，所以應(yīng)將其管委會(huì)定位為區(qū)政府派出行政機(jī)構(gòu)，代表區(qū)政府全面行使相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

（二）以片區(qū)為載體，打破行政區(qū)劃壁壘

結(jié)合岱岳區(qū)“一區(qū)兩園”發(fā)展思路，以園區(qū)為載體打破行政壁壘，整合片區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地等資源，拓展發(fā)展空間，真正做實(shí)片區(qū)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，資源共享，利益共享，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，提高園區(qū)發(fā)展后勁和綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。一是在保持現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不變的前提下，成立片區(qū)建設(shè)“一體化”管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱片區(qū)管委會(huì)），由片區(qū)管委會(huì)對(duì)園區(qū)和涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“一體化管理”；二是對(duì)片區(qū)內(nèi)社會(huì)事務(wù)資源進(jìn)行布局調(diào)整，統(tǒng)籌規(guī)劃教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公用事業(yè)，優(yōu)化資源配置，完善社會(huì)功能，全力推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育、科教文衛(wèi)、民生事業(yè)等各類社會(huì)事務(wù)全面發(fā)展、整體提升。

（三）進(jìn)一步理順管理運(yùn)行體制

一是編制管理上，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，規(guī)范職能配置和人員配備，結(jié)合園區(qū)發(fā)展實(shí)際情況，適當(dāng)增加人員編制。二是管理機(jī)制上，在“園鎮(zhèn)共建、一體化管理”的基礎(chǔ)上，促進(jìn)園區(qū)與駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度融合，實(shí)現(xiàn)干部人事管理一體化、財(cái)政管理一體化、規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化。

（四）進(jìn)一步擴(kuò)大審批權(quán)限

結(jié)合行政審批制度改革，逐步減少或下放行政審批項(xiàng)目，擴(kuò)大區(qū)級(jí)審批權(quán)限，強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，積極打造便民服務(wù)“直通車”。通過(guò)合并流程、減少中間環(huán)節(jié)，對(duì)列為市、區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目和招商引資大項(xiàng)目開辟“綠色通道”?！鮁：FQJ

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)管理體制 片區(qū)一體化