李恩來

隨著時代的轉(zhuǎn)型和進步，人民警察的職責范圍在不斷調(diào)整和擴大。在這種背景下，非警務活動自然而然隨之形成，成為一種社會現(xiàn)象，表面看來非警務活動是警察在執(zhí)行公務，參與政府部署的工作、部門聯(lián)合執(zhí)法，或為百姓解決困難等等，實際上非警務活動違規(guī)或者違法占用大量警力資源，與警務活動爭警力，部分警力投向偏離于打擊犯罪、維護社會治安的主方向，使主要職責司法活動受到影響。在警務機制改革不斷深化的過程中，有必要對非警務活動進行仔細分析和重新審視，尤其要將非警務活動置于民生警務的視野下進行辯證考量和利弊權衡，做到有所取舍，進一步規(guī)范公安機關依法履行職責，確保警務活動的最大效益和可持續(xù)發(fā)展。

一、人民警察職責范圍的界定

《中華人民共和國人民警察法》第六條規(guī)定了人民警察的14條職責分工，從法律層面上明確了人民警察的職責范圍：預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；組織、實施消防工作，實行消防監(jiān)督等。《人民警察法》是1995年頒布實施的，在近20年的運行過程中，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，部分規(guī)定脫離了當時的制定背景，與社會治安總體形勢和公安隊伍建設需要有差距。在具體職責任務方面，社會管理過程中，很多當時規(guī)定的職責任務雖然現(xiàn)仍可交由公安機關履行，但隨著國家簡政放權或者職責定位的日漸清晰，現(xiàn)在可以取消某些審批項目或者劃歸政府其他職能部門負責。

二、非警務活動的成因和影響

非警務活動是指人民警察實施的那些不屬于《中華人民共和國人民警察法》和公安部《110接處警工作規(guī)則》規(guī)定范圍的活動，通俗地講是指不應由公安機關所從事、承擔的各種社會公務活動及群眾個人求助等。

（一）非警務活動的成因

一是地方政府的“要求”。公安機關目前實行條塊結合、以塊為主的領導體制，職務任免、經(jīng)費保障、工作分派與協(xié)調(diào)權主要掌握在當?shù)攸h委政府手中。地方黨委政府從自身所處的位置、所承擔的壓力出發(fā)，可以不受太多監(jiān)督制約而向公安機關下達從事或參與非警務活動的指令，但與法律要求并非總是一致。公安機關作為準軍事化的力量，其行動模式也以服從命令為常態(tài)。雖然《人民警察法》對公安機關依法履職有明確的規(guī)定，但現(xiàn)實情況是很多時候警察處于兩難境地：聽從當?shù)卣概?，不按法律?guī)定的職權履行職責，要受法律追究；而依法行使職權，不按當?shù)卣闹概桑謺艿秸熾y。以山東省某縣公安局為例，2013年，參加政府組織的各類活動15起，共計出動警力500余人次，處置因環(huán)境污染、勞資糾紛、債務糾紛導致的集體上訪事件9起，共計出動警力260余人次。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，非警務活動工作量呈逐年遞增趨勢。

二是現(xiàn)有法律不能有效“適用”。總體而言，指導公安民警執(zhí)法的現(xiàn)有法律、規(guī)章，有的內(nèi)容規(guī)定過于簡單和籠統(tǒng)，如《警察法》全文52條5000余字，大部分規(guī)定僅一句話概括，有的可操作性不強，如關于槍支使用的規(guī)定；有的程序過于繁復，增加了執(zhí)法成本，如《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》對繼續(xù)盤問的規(guī)定等。大部分公安法律規(guī)范性文件未能有效指導實踐，在法律適用上造成了極大的不便和模糊地帶。為推動公安工作，公安機關開展了各種活動，出臺了各種措施，如在執(zhí)法方面開展了執(zhí)法規(guī)范化建設等；紀律方面出臺的“五條禁令”和“三項紀律”等；在立法方面制定了一系列規(guī)定，如《公安機關涉案財物管理若干規(guī)定》、《公安機關執(zhí)法辦案場所設置規(guī)范》、《公安機關人民警察盤查規(guī)范》等。但遺憾的是這些經(jīng)過實踐檢驗行之有效的成果沒有及時提升到法律層面，未被賦予相應的法律地位，使其不能更為有效地指導警務活動。

三是其他行政職能部門“缺位”。我國社會正處于轉(zhuǎn)型期，政府能為社會和公民提供公共服務和公共產(chǎn)品的能力仍有不足。在所有行政機關中，除了公安機關幾乎沒有提供24小時應急備勤公共服務的單位，警察成為社會治理的全能部門?，F(xiàn)實的困境是，公安機關往往赤膊上陣沖鋒在所有矛盾糾紛的第一線，不得不建立龐大的機構體系，疲于應付各種非警務工作，任務逐漸偏離警察的職業(yè)功能，全社會的服務功能有向警察機關集中的趨勢。另外，公安工作具有廣泛的社會性，很多時候需要其他部門的支持配合，礙于“面子”或者“禮尚往來”，造成公安機關難以拒絕其他部門的參與邀請。

四是公安機關內(nèi)部的“承諾”。人民警察的宗旨是為人民服務。近年來，由于公安機關自身職責定位出現(xiàn)“模糊”，過度強調(diào)有困難找警察，把這一本應作為公安機關內(nèi)部要求的事項公開向社會承諾。比如90年代末作為經(jīng)驗在全國推廣的110“四有四必”承諾，就給公安工作帶來了較大的負面效應。隨著社會日益發(fā)展，矛盾的日益增多，人民群眾的困難也勢必增多，但這些困難往往絕大部分都與人民警察的職責范圍無太大的關系，導致公安機關的非警務工作量不斷增大。以山東省某縣公安局接處警統(tǒng)計為例，2014年1-3月，指揮中心共接到有效警情1820起，其中糾紛類警情145起，占7.9%，群眾求助警情996起，占54.8%，交通類警情486起，占26.7%，刑事類警情193起，占10.6%。由此可見，群眾求助類警情占了全部警情的半成多，而在此類警情中絕大部分是非警務活動。

（二）非警務活動的影響

非警務活動的危害性已被廣泛關注，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是有損警民關系且影響公安機關和政府公信力。公安機關越俎代庖越權插手一些職責以外的事務，不僅影響警察執(zhí)法的嚴肅性，也造成公眾對整個政府形象的質(zhì)疑。二是使正常警務工作得不到群眾理解支持。正是因為警察被頻繁地推向征地拆遷、聯(lián)合執(zhí)法第一線，公安機關成為政府不作為、亂作為的替罪羊，損害了民警在公眾中的形象，使警民關系惡化，警察權威下降。三是占用寶貴的警察資源。110的設立使“有困難找警察”成為現(xiàn)實，在提高公安機關打擊現(xiàn)行違法犯罪活動、處置各類突發(fā)事件的快速反應能力的同時也為群眾提供快捷、有效的“危、難、險”綜合服務。然而公眾對警察的預期遠遠超出公安機關的職責和精力，使非警務活動沖擊、影響了正常的警務活動。

三、科學確定人民警察職責范圍，解決非警務活動占用警力問題的意見建議

非警務活動給公安工作帶來的困擾與難題是歷史遺留、基本國情、實踐需求等多種因素造成的。解決非警務活動影響正常警務活動的問題，既需要外部保障，也需要內(nèi)部規(guī)范，這依賴于依法治國的深入推進、公安體制改革的不斷深入和警務改革的創(chuàng)新和探索。

（一）完善立法，明確責任。從約束公安機關自身來說，刑事司法活動是在嚴格的法律規(guī)定下進行的，未經(jīng)法律授權的執(zhí)法行為要嚴格禁止，在這方面來說要做到“有法必依，執(zhí)法必嚴”。而涉及行政治安管理和為民服務方面，立法方面還存在一些空白，需要進一步加強。我們應該看到，公安部早在《2011年公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》中就已經(jīng)明確規(guī)定“嚴禁公安民警參與征地拆遷等非警務活動”，但近年來涉及此類大規(guī)模調(diào)動警力參與超越公安機關職權范圍的活動，還是屢禁不絕。這說明僅靠幾個部門內(nèi)部文件并不足以從單方面遏制公安機關參與非警務活動。首先要通過立法，以法律的形式對警務活動和非警務活動的范圍進行更明確的界定，明確警務活動緊急處置權力及其條件，明確大規(guī)模調(diào)動、使用警力的權限及審批程序、內(nèi)外監(jiān)督程序，規(guī)定對強迫、指使和參與公安機關非警務活動的相關責任人實行責任追究。其次，要從更深層面認識到解決公安機關參與非警務活動的問題，是建立“有限政府”的一個重要組成部分和表現(xiàn)。在未來的《行政程序法》立法中要對政府的行政、執(zhí)法程序予以規(guī)范、約束，進而促使其對公安機關的行政指令兼具程序和實體的合法性。最后，法規(guī)規(guī)章的制定機關，應該及時清理不符合法律規(guī)定的、不合時宜的文件、規(guī)定，給公安機關這一執(zhí)行機關更為適用的法律和政策依據(jù)。

（二）依法行政，各司其職。解決公安機關非警務問題，除自身努力外，必須依托于政府強力主導、部門真正聯(lián)動以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)行政的大背景之下。各級黨委、政府要帶頭執(zhí)行法律法規(guī)，切實做到依法行政。公安機關自身警務活動決策要依法進行，堅持行政合法性原則，堅持“三個慎用”原則，決不能超出法律規(guī)定的公安機關職責范圍開展警務工作。需要大規(guī)模調(diào)動警力進行警務活動之前，必須按照規(guī)定逐級上報審批，堅決杜絕參與非警務活動。就解決群眾非警務求助而言，各地大都建設了城市應急中心與公安110指揮中心一套班子運作，要加強與司法、環(huán)保、安監(jiān)等職能部門間的協(xié)作，加快其他部門的“反應”速度，確保能夠在最短時間內(nèi)介入，最短時間內(nèi)處理，減少公安機關的警力投入。建議在政府對各部門的績效考核如依法行政考核中設立相應指標增加公安話語權，樹立城市應急聯(lián)動中心的指揮權威，扭轉(zhuǎn)警察一家成為“守夜人”的局面。

（三）加強引導，強化監(jiān)督。公安機關要依法實行警務公開，加大法律法規(guī)宣傳力度，利用微電影、微電臺、微博等媒介，采取擺攤宣傳、“流動警務”等方式，主動向人民群眾宣傳相關法律法規(guī)，講明公安機關、人民警察的職責，積極促使部分領導干部思想觀念轉(zhuǎn)變，杜絕以言代法、以權壓法的現(xiàn)象，最大限度減少公安機關因外力影響而從事非警務活動的潛在可能。日常為民服務應堅持立足本職、適當延伸，而不能大包大攬、超越警力資源條件，以免失信于民和浪費警力。應積極告知群眾如何正確撥打110，強調(diào)“有危難找警察”而不是“有困難找警察”。與此同時，由政府牽頭開展非緊急報警求助分流工作，組織相關部門積極實行社會服務聯(lián)動，同時在市場經(jīng)濟條件下積極探索公共服務社會化之路，為群眾提供更多、更好的公共服務產(chǎn)品，隨時滿足群眾的各種需求。要進一步加大內(nèi)外監(jiān)督力度，尤其是強化人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，形成良好的監(jiān)督制約機制和良性發(fā)展環(huán)境?！踝髡邌挝唬荷綎|省公安廳 E：ZLH

關鍵詞：非警務活動 占用警力 規(guī)范