鄭功成：國家進入政企社共同支撐的新時代

備受矚目的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）?！稕Q定》中多處涉及公益慈善和非營利事業(yè)發(fā)展，如何解讀其所描繪的慈善事業(yè)改革藍圖？就公益慈善事業(yè)而言，三中全會釋放了哪些改革信號？對于社會組織的發(fā)展和公益慈善事業(yè)所面臨的問題，“改革”又給出了怎樣的回答？中國慈善聯(lián)合會帶著這些問題專訪了全國人大常委、中華慈善總會副會長、中國人民大學鄭功成教授。

國家將進入由政府、企業(yè)與社會組織

共同支撐的新時代

中慈聯(lián)：您認為三中全會的《決定》給中國公益慈善行業(yè)釋放出的最大改革信號是什么？

鄭功成： 如果說十一屆三中全會開啟了中國特色社會主義事業(yè)的改革開放大門，通過自下而上“摸著石頭過河”的制度創(chuàng)新促成了持續(xù)高速的30多年增長與發(fā)展，那么，十八屆三中全會做出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》則標志著中國特色社會主義事業(yè)將自此通過自上而下進行頂層設計、頂層推動而步入成熟、定型、可持續(xù)發(fā)展階段?！稕Q定》已經(jīng)對國家未來發(fā)展做出了總體部署，明確了政府改革與職能轉(zhuǎn)換的基本目標取向及擬采取的關鍵性措施，而充分利用市場機制與社會機制是全面深化改革的重要取向，強調(diào)社會事業(yè)改革創(chuàng)新與社會治理更表明了國家將進入由政府、企業(yè)與社會組織共同支撐的新時代，它均構成了有利于中國慈善事業(yè)健康發(fā)展的時代背景。不僅如此，三中全會《決定》中還明確強調(diào)，要加大政府購買公共服務的力度，同時提出“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！边@表明政府將通過更多途徑來支持慈善公益事業(yè)的發(fā)展，今后社會組織的成立也將不再經(jīng)由業(yè)務主管單位審查和管理，體現(xiàn)了政府進一步簡政放權，激發(fā)社會組織活力。政府在慈善事業(yè)中的角色從管理者、領導者變成了支持者、監(jiān)督者、參與者。社會組織在國家治理體系中將真正成為不可或缺的一方，必將發(fā)揮越來越重要的作用。因此，中國公益慈善事業(yè)面臨前所未有的發(fā)展機遇。

稅收政策應更加開放便捷

中慈聯(lián)： 如何進一步“完善慈善捐助減免稅制度”？

鄭功成：我曾經(jīng)不止一次指出過，中國慈善事業(yè)發(fā)展滯后，根本原因不在經(jīng)濟發(fā)展落后和慈善資源不足，而在于法制欠完備，是有效制度的供給不足造成了慈善事業(yè)發(fā)展的困境。因此，制定專門的慈善事業(yè)法律，完善捐贈稅收減免政策，無疑是當務之急。十八屆三中全會《決定》中專門強調(diào)要“完善慈善捐助減免稅制度”確實是一大亮點，它既抓住了影響慈善事業(yè)發(fā)展的一個關鍵問題，又指明了制度供給的重要方向。

在與慈善事業(yè)發(fā)展相關的稅收政策方面，至少應當在如下幾個方面同時發(fā)力：

一是完善減免企業(yè)、個人捐贈稅收制度。包括進一步提高企業(yè)所得稅法規(guī)中對企業(yè)捐贈只能在年應納稅額12%以內(nèi)享受稅收優(yōu)惠待遇的比例，打破個人所得稅只能在應納稅額30%以內(nèi)的限制性規(guī)定，以便從正面強化稅制的激勵。

二是將實物捐贈、股權捐贈、期權捐贈、有價證券捐贈、知識產(chǎn)權捐贈等納入免稅范疇，并免征特權轉(zhuǎn)移過程中的相關稅費。以便這幾類捐贈能夠得到發(fā)展，目前它確實是企業(yè)與公眾參與慈善公益事業(yè)的日益重要的方式，也是可以計價并納入享受捐贈免稅范疇給予免稅待遇的。

三是加緊研究并制定遺產(chǎn)稅開征制度。沒有遺產(chǎn)稅的開征，不可能有真正發(fā)達的慈善事業(yè)，尤其是中國父母為子孫造福的傳統(tǒng)文化必然會阻滯著人們參與慈善公益捐贈，完整的有利于慈善公益事業(yè)發(fā)展的稅制必然是包括了捐贈免稅與遺產(chǎn)征稅在內(nèi)的，中國客觀上已經(jīng)具備開征遺產(chǎn)稅的條件。

四是對慈善公益組織的免稅應盡快實現(xiàn)由選擇性制度安排到普惠性制度安排，慈善組織保值增值收入也應列入稅收優(yōu)惠規(guī)定。凡民政部門核準的慈善公益組織均應當享受國家慈善事業(yè)的減免稅收政策，不能再由稅務機關通過個案審查來批準。只有這一政策變成普惠所有慈善公益組織的政策，才能促進整個慈善事業(yè)的發(fā)展與繁榮。

五是必須強化慈善稅制的執(zhí)行力。目前在慈善公益領域，現(xiàn)行的稅收減免政策事實上是無法得到有效實施的，如民政部門核準的慈善公益組織因要稅務機關逐個審批，導致了一些從事慈善公益事業(yè)的社會組織不能得到國家稅收政策的支持，稅收減免對多數(shù)社會慈善組織而言仍然是無法兌現(xiàn)的空話；再如個人捐贈更是無從獲得免稅待遇。因此，必須細化減免慈善捐贈稅收的具體實施細則，真正讓法律的規(guī)定變成可操作并方便捐贈者的激勵機制。換言之，稅收政策要從限制性、消極性、障礙性轉(zhuǎn)向開放性、積極性與便捷性。只有做出上述的改革，才能真正形成有利于慈善事業(yè)長足發(fā)展的財稅環(huán)境。

此外，還必須真正落實國家財政對慈善公益事業(yè)的直接支持。即國家支持慈善公益事業(yè)不能只有稅收優(yōu)惠與遺產(chǎn)稅制，還需要國家財政的直接投入，因為許多慈善公益組織承擔的是政府的直接責任，例如，一些地方的慈善機構收養(yǎng)著孤兒、孤老，資助著貧困家庭、失學兒童等，這些其實是政府的責任，是應當通過社會保障制度安排來化解的社會問題，慈善公益機構既然承擔著政府的責任，當然也應當有權力分享到政府對社會福利事業(yè)的撥款。

三中全會做出的《決定》中強調(diào)要加大政府購買公共服務的力度，就是政府財政直接支持慈善公益事業(yè)發(fā)展的一種有效途徑，應當做實做好。有鑒于此，我多年來一直在呼吁完善有利于慈善公益事業(yè)的稅收制度的同時，也一直在呼吁國家財政預算應當將支持民間慈善公益事業(yè)的健康有序發(fā)展納入其中，并給予實質(zhì)支持。一個能夠?qū)Υ壬乒媸聵I(yè)給予有力支持的健全、成熟的財稅制度將是中國慈善公益事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。因此，在稅收與財政制度改造方面，我們還需要繼續(xù)努力。

公益慈善組織將促進社會融合與社會團結(jié)

中慈聯(lián)：公益慈善組織在未來現(xiàn)代化國家治理體系中將扮演何種角色？

鄭功成：公益慈善組織是社會組織的重要構成部分，并因其擔負著慈善公益事業(yè)發(fā)展之責而具有無可替代的社會道德角色，它在實踐中不僅可以充當調(diào)節(jié)社會財富分配格局的補充手段和潤滑社會關系的工具，而且扮演著促進社會融合與社會團結(jié)、增進社會凝聚力與向心力的正向引導者角色，還是社會自我組織、自我治理、自我發(fā)展的有益機制。因此，它在國家治理體系應當具有獨特的功能與地位，應當是政府推進社會建設與社會發(fā)展的重要合作伙伴。

政府應加快轉(zhuǎn)換職能

社會組織應推進“去行政化”

中慈聯(lián)：慈善領域的政社分開應從何處入手？

鄭功成：政社分開應從政府轉(zhuǎn)換職能與社會組織“去行政化”及 “社會化”入手。一方面，政府不能再扮演萬能政府的角色，而是需要建立在法治與服務的基礎之上，而法治政府是有限責任政府，它的權力來源于法律授權，既不能缺位，也不能越位與錯位，服務型政府則強調(diào)政府的服務功能，不是事事都須親力親為，而是在為市場、社會服務的過程中充分調(diào)動社會各界的積極性，共同促進社會公平正義和增進人民福祉。如果沒有政府的法治化與向服務型政府的轉(zhuǎn)換，政社分開便只能停留在紙面上。另一方面，社會組織必須“去行政化”，并真正向社會化轉(zhuǎn)化。慈善是民間的事業(yè)，無論是何種慈善組織，都應當“去行政化”，只擔當行善的責任，而不能步入官僚化的窠臼。

合作的政社關系最能激發(fā)社會組織的活力

中慈聯(lián)：什么樣的政社關系能激發(fā)社會組織活力？

鄭功成：我認為，合作的政社關系最能激發(fā)社會組織的活力。需警惕慈善事業(yè)陷入另一個誤區(qū)：將政府與慈善組織或社會組織截然對立，非此即彼，從而排斥了政府與慈善組織有效合作這一選項。這是因為，盡管政府包辦慈善公益事業(yè)是不當?shù)?，慈善公益事業(yè)最終應當回歸民間，并主要由社會組織來推進，但不應忘記傳統(tǒng)體制的路徑依賴非一日可以改變，傳統(tǒng)文化的氛圍也非一日可以改變。在承認政府可能失靈的同時，還應當承認，市場機制、社會機制也存在失靈的現(xiàn)象。在轉(zhuǎn)型時期，中國至少應當允許慈善事業(yè)的多樣化，既要讓民間的慈善組織有足夠的發(fā)展空間，也要繼續(xù)發(fā)揮有官方背景的慈善組織的優(yōu)勢。也就是說，慈善公益機構去行政化是一回事，政府大力推動慈善事業(yè)的發(fā)展又是一回事，我們可以討論政府推動慈善事業(yè)的方式與方法，卻不應當懷疑甚至排斥政府在現(xiàn)階段推進慈善事業(yè)發(fā)展進程中的不可替代的作用。

政府在中國慈善事業(yè)發(fā)展進程中的重大責任可以用五個“離不開”來概括。即：慈善事業(yè)的法制建設離不開政府的有力推動，慈善事業(yè)的社會氛圍離不開政府的理性引導，慈善事業(yè)的業(yè)務運作離不開政府的有效監(jiān)管，慈善資源的持續(xù)動員離不開政府的財稅支持，慈善組織的成長離不開政府的培育助力。

總之，中國現(xiàn)階段慈善事業(yè)大發(fā)展，必須摒棄政府包辦和放任民間慈善組織自生自滅兩個極端，而是既需要發(fā)揮社會組織與各界舉辦慈善事業(yè)的積極性、自主性，同時更需要政府在促進慈善事業(yè)發(fā)展方面強力作為，在法制建設、財稅支持、有效監(jiān)管等方面擔當起責任。要明確慈善事業(yè)民間屬性和政府邊界問題，使政府和慈善組織在推進慈善事業(yè)發(fā)展中的角色更加明確，行為更為規(guī)范，避免出現(xiàn) “越位”、“缺位”、“錯位”的問題。

社會組織將成為

支撐現(xiàn)代社會發(fā)展的重要主體

中慈聯(lián)：“推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織”對慈善事業(yè)和公益慈善組織發(fā)展會產(chǎn)生什么影響？

鄭功成：事業(yè)單位是有中國特色的組織，它作為中國結(jié)構中的一個組成部分，過去一直被視為政府的附庸并承擔著部分行政職責。此類組織的社會化，意味著它們將回歸到社會本位，可以從附庸轉(zhuǎn)變成獨立自主的社會組織，同時意味著其發(fā)展的自由度與發(fā)展空間會迅速放大，同時還意味著需要依靠自己的努力在滿足社會需要的條件下獲得發(fā)展機遇。因此，三中全會《決定》明確提出“推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織”，是對事業(yè)單位改革的深化，它將使社會組織作為一個支撐現(xiàn)代社會發(fā)展的主體得到迅速擴張，最終扮演好共同支撐整個社會發(fā)展的重要角色。

當然，此類組織的改革需要有妥善的方案，必須堅持真正切斷政府與事業(yè)單位的“親子關系”，實現(xiàn)政事分開，讓這些組織按照法人治理要求進行結(jié)構優(yōu)化，并賦予新的使命與運行環(huán)境；同時，還需要有相應的過渡性方案，實現(xiàn)事業(yè)單位及其工作人員平穩(wěn)過渡。

總體而言，事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織是值得期待的一項改革，它對慈善公益事業(yè)的發(fā)展有利無害，不僅會迅速壯大從事慈善公益事業(yè)的社會力量，而且必定有助共同爭取有利于慈善公益事業(yè)發(fā)展的空間與政策支持。一些事業(yè)單位也應當抓住這樣轉(zhuǎn)變角色的契機，爭取獲得更大、更好的發(fā)展空間。

應牢固樹立慈善事業(yè)專業(yè)化、職業(yè)化的

發(fā)展理念

中慈聯(lián)：人才缺乏和流失一直是制約慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸，請您談談如何建立和完善公益慈善專業(yè)人才培養(yǎng)體系，需要哪些政策和制度的支持，才能吸引人才進入公益慈善領域，并促進高素質(zhì)人才在慈善行業(yè)和其他行業(yè)之間的合理配置和順暢流動？

鄭功成：慈善事業(yè)雖然特別需要退休人員與志愿者的參與，但絕對不是退休者的“余熱”事業(yè)，也不是志愿者“志愿”事業(yè)，它能夠成為一項事業(yè)的前提是具有足夠的專業(yè)人士、足夠的慈善公益組織與足夠的法制規(guī)范與政策支持。在法制條件基本具備后，足夠的專業(yè)人士就顯得異常重要。因此，盡可能地培養(yǎng)、吸引高素質(zhì)的慈善事業(yè)專業(yè)人士是中國慈善事業(yè)大發(fā)展的必要條件。

一是要牢固樹立慈善事業(yè)需要專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展理念。在美國、德國、英國等很多國家，都以立法形式確認，現(xiàn)代慈善事業(yè)雖然具有傳統(tǒng)的道德教化功能，但更是社會分工走向更加專業(yè)化的一種職業(yè)工作，它需要大量專業(yè)人員來從事籌款、組織管理、善款分發(fā)和理念傳播。中國慈善公益事業(yè)的發(fā)展，同樣需要逐步走上專業(yè)化道路，需要培養(yǎng)專業(yè)人才，我們應該把慈善事業(yè)當作社會分工發(fā)達的一種表現(xiàn)，是職業(yè)分工的一種，只有將慈善隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、普通化，慈善公益事業(yè)才能夠迅速發(fā)展起來。

二是要承認慈善事業(yè)也需要管理及運行成本，改變現(xiàn)行法規(guī)中基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%的規(guī)定，提高公益慈善人員的薪資水平，并在戶籍、社保及薪酬待遇上給予支持，確保公益慈善人才能體面的有尊嚴的生活和工作。必須看到，慈善事業(yè)雖然具有道德功能，但慈善組織不能成為無本之木，慈善組織的工作人員也有權利依靠自己的專業(yè)工作享受應有收入并達到相應的生活水準。不承認慈善事業(yè)也需要管理及運行成本費用的觀念，不僅讓一些慈善組織陷入發(fā)展困境，其工作人員也不可能職業(yè)化、高素質(zhì)化，直接限制了慈善組織的資源動員能力。在國際上，慈善組織的行政成本通常在其總支出的15%—20%，對于慈善機構從業(yè)人員的薪資，美國國稅局并沒有規(guī)定上限，而是通過審計來調(diào)查這些機構從業(yè)人員的薪水（包括工資、紅利、退休金、醫(yī)療保險等各種形式的福利）是否超過了其應得的部分。慈善機構給每一個員工的薪水只要有據(jù)可依就行。而中國相關立法規(guī)定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%，低于國際水平，不利于吸引和保留優(yōu)秀人才，這種限制性的政策必須打破。

三是必須高度重視培養(yǎng)全民慈善意識與專業(yè)慈善工作者。大學、公益慈善組織、家庭直接肩負著慈善教育的使命，是培養(yǎng)公民、捐款人、NGO領導人以及慈善家的土壤，也在很大程度上決定著未來慈善事業(yè)的發(fā)展方向。公益組織可以通過與高校聯(lián)合開辦公益課程的方式，包括公益理念課程和公益實踐課程，進入到高等教育領域。目前，國內(nèi)已有這樣的先例，將公益慈善課程作為本科生必修課，列入通識教育課程。希望未來有更多的捐款人能直接關注教育里面關于慈善教育的這個分支，直接選擇捐款用于慈善教育。

中央已明確由全國人大內(nèi)務司法委員會

牽頭組織起草《慈善事業(yè)法》

中慈聯(lián)：針對中國慈善立法的現(xiàn)狀，您認為應該如何完善？

鄭功成：慈善事業(yè)建立在社會捐獻基礎之上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。在中國社會建設任務繁重、社會治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

從中國的現(xiàn)實出發(fā)，慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備了相應的立法基礎。例如，國家立法機關通過的《公益事業(yè)捐贈法》、國務院頒布的相關法規(guī)和主管部門制定的相關規(guī)章等已經(jīng)為慈善事業(yè)專門立法奠定了較為堅實的基礎。一些地方立法機關也已經(jīng)率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南等地均制定了慈善事業(yè)地方性法規(guī)。可見，中國的慈善事業(yè)立法已經(jīng)起步，目前需要努力的就是加快推進慈善事業(yè)的專門立法，同時完善相關制度。

第一，必須制定專門的慈善事業(yè)法，立法中應突出慈善機構。慈善機構是慈善事業(yè)的主體，確立其獨立的法人地位，明確其性質(zhì)和運行規(guī)則，有助于慈善事業(yè)的獨立發(fā)展。在如今國家立法滯后的情況下，地方立法可以先行，通過地方性法規(guī)規(guī)范慈善機構的運行，既有利于當?shù)卮壬剖聵I(yè)的發(fā)展，又可為國家慈善事業(yè)法制定提供參考。

第二，取消慈善機構需要有主管單位的明確規(guī)定，否則，難以維護慈善機構的獨立法人地位，也難以讓慈善機構在自律的條件下良性發(fā)展。沒有大量自立、自治、自強的慈善機構，就不可能有發(fā)達的慈善事業(yè)。

第三，確立完善的、統(tǒng)一的財稅制度。一方面，真正讓企業(yè)、個人等向慈善機構捐贈享受稅前扣除的待遇成為全國統(tǒng)一的政策，讓慈善機構合法提取運行成本，使社會參與慈善的環(huán)境得到改善。另一方面，基于國家財力持續(xù)大幅度增長和中國慈善機構當前承擔的事物實際上大多是需要政府承擔的社會救助職責，國家財政也應當對慈善事業(yè)有實質(zhì)性的支持。此外，借鑒國際慣例，允許慈善機構從善款中提取一定比例的管理運行經(jīng)費，亦是慈善機構生存發(fā)展的必要條件，同時也是慈善機構發(fā)展慈善事業(yè)的激勵機制。

第四，調(diào)整政府和慈善機構的關系。政府是規(guī)制者，提供運行的依據(jù)和標準；政府是監(jiān)督者，監(jiān)督慈善機構是否依法運行，從而保持它的良性運轉(zhuǎn)；政府是支持者，支持包括對慈善機構采取的優(yōu)惠政策，對在慈善事業(yè)中有貢獻的人或機構的褒獎。另外，在中國慈善事業(yè)沒有發(fā)展成熟的條件下，政府還扮演著協(xié)調(diào)者的角色，保障慈善事業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展。

第五，強化處罰機制，對慈善事業(yè)中的違法犯罪行為嚴加處罰，特別是防止企業(yè)、個人或社會團體借慈善之名行逃稅之實。慈善立法還應該禁止無序的慈善活動，即并非任何機構和個人都可以募捐或舉辦慈善活動，它必須納入正常有序的慈善活動并通過合法的慈善機構來進行。

可以告訴大家的是，《慈善事業(yè)法》不僅已經(jīng)列入第十二屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，而且中央已經(jīng)明確由全國人大內(nèi)務司法委員會牽頭組織起草。它相對于過去由民政部門起草并需要經(jīng)過眾多部門協(xié)調(diào)及國務院法制辦、國務院常務會議等許多環(huán)節(jié)的繁瑣程序而言，顯然要簡單一些，從而也可以期望立法進程會加快。當一部專門的《慈善事業(yè)法》制定之時，便可以視為中國慈善事業(yè)可以獲得大發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的標志。