試論公共部門職業(yè)年金和廉潔年金的一體化
——國際經(jīng)驗(yàn)和中國的現(xiàn)實(shí)

林東海

(廈門大學(xué) 公共政策研究院,福建 廈門 361005)

一、引言

機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員職業(yè)年金將是我國公共部門養(yǎng)老體系中的第二支柱*十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革”。根據(jù)中國的國情，本文所指的公務(wù)員是廣義的，包含機(jī)關(guān)公務(wù)員，也包含公益性事業(yè)單位的職工，下面的行文中如果沒有特指“機(jī)關(guān)”，公務(wù)員一般是廣義的。同樣公共部門也是廣義的，包含了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。，職業(yè)年金在我國是新生事物，一些地方已經(jīng)展開了試點(diǎn)(如廣東省)，但目前我們對(duì)職業(yè)年金的本質(zhì)特征的研究還有待深入。2008年事業(yè)單位養(yǎng)老改革中央試點(diǎn)啟動(dòng)，試點(diǎn)啟動(dòng)3年后的2011年，國務(wù)院頒布了《事業(yè)單位職業(yè)年金暫行辦法》，該辦法規(guī)定事業(yè)單位職業(yè)年金采取繳費(fèi)確定制，以個(gè)人賬戶的形式建立基金。在此政策背景下，學(xué)界對(duì)公共部門職業(yè)年金制度如何構(gòu)建紛紛展開研究，如劉經(jīng)緯等[1]、薛博和王道勇[2]、游春[3]這些學(xué)者從國際經(jīng)驗(yàn)借鑒、職業(yè)年金的必要性、管理模式、繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金替代率測算等方面進(jìn)行探討。對(duì)于公共部門職業(yè)年金應(yīng)該具備什么特征才能體現(xiàn)公共部門的本質(zhì)？當(dāng)前國內(nèi)還缺乏很深入的研究。正如把企業(yè)年金看作是對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)充，我們基本上把職業(yè)年金看作未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位“新人”納入社保之后的“補(bǔ)充養(yǎng)老”來看待，尚沒有賦予職業(yè)年金應(yīng)有的職業(yè)“個(gè)性”，公務(wù)員職業(yè)年金應(yīng)如何體現(xiàn)出與企業(yè)年金的差別呢？

公共部門職業(yè)年金汲取財(cái)政資源而建立，它應(yīng)和一般公共資源的使用一樣，政府面臨作為公共資源使用者的社會(huì)受托責(zé)任和公眾問責(zé)。公共資源使用而產(chǎn)生的受托責(zé)任，以及公共部門應(yīng)具備的廉潔、公正的職業(yè)倫理，客觀上要求公務(wù)員職業(yè)年金同時(shí)也是“廉潔年金”。廉潔年金，事實(shí)上就是把“廉潔、公正”這些公共職業(yè)倫理和職業(yè)年金捆綁在一起的公務(wù)員養(yǎng)老金，通常要求公務(wù)員必須廉潔、自律方能享受全額的“榮休”待遇，公務(wù)員在職業(yè)生涯中有違法犯紀(jì)行為通常會(huì)被完全褫奪或者損失部分退休權(quán)益。進(jìn)入21世紀(jì)，各國的公共管理和政府治理變革逐步使公務(wù)員職業(yè)年金走上了“廉潔年金”的道路。

二、公共部門養(yǎng)老金受托責(zé)任：如何解除？

(一)公務(wù)員養(yǎng)老金與公平問責(zé)

“政府行使公共權(quán)力、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需要耗費(fèi)一定的資源，必須以一定的形式和程序?yàn)槠湫惺构矙?quán)力提供資源保障，……并由此形成政府對(duì)公共資源的使用和管理的受托責(zé)任(Accountability)，公共受托責(zé)任按照其實(shí)現(xiàn)程度，可分為過程的合規(guī)性受托責(zé)任和結(jié)果的績效性受托責(zé)任”[4]。通常來說，政府的預(yù)算會(huì)計(jì)和預(yù)算報(bào)告是偏向于合規(guī)性受托責(zé)任，合理的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和報(bào)告是政府解除績效性受托責(zé)任的必由之路。20世紀(jì)80年代以來，隨著公共管理和政府治理的變革，政府公共資金所承受的績效受托責(zé)任，正在由傳統(tǒng)的3E(經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性)向更全面的5E(包含了公平性和環(huán)境績效)績效審計(jì)發(fā)展[5]。正是因?yàn)檎操Y源的使用越來越面臨著合理性、公平性的問責(zé)，需要除會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告之外的其他報(bào)告來加以補(bǔ)充說明。

我國行政事業(yè)單位離退休費(fèi)支出每年快速攀升的同時(shí)，伴隨著企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金“雙軌制”運(yùn)行多年而產(chǎn)生的社會(huì)公平問責(zé)愈來愈甚。2008年以來連續(xù)多年的“兩會(huì)”都有代表議案或提案對(duì)此提出質(zhì)疑，這個(gè)問題目前理論上尚沒能做出比較合理的解釋，政府難以完全解除公共資源受托責(zé)任——對(duì)公平性的問責(zé)，這很可能進(jìn)一步困擾公務(wù)員養(yǎng)老改革。

事實(shí)上，中國公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇和世界其他國家相比并不算高，主要是企業(yè)的養(yǎng)老金待遇偏低[6]；目前一些發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員(如美國)退休后的待遇甚至比起在職工資還高[7]；公務(wù)員享有退休金而無需繳費(fèi)也不僅僅中國才有，例如香港老公務(wù)員退休制度也是完全由財(cái)政承擔(dān)的。但是，不論是美國、英國，還是香港，這些國家和地區(qū)的公務(wù)員養(yǎng)老金都有一個(gè)共同的特征，公務(wù)員違法犯紀(jì)可能被施以褫奪養(yǎng)老金福利的懲罰，在這種法律制度下，公務(wù)員職業(yè)年金同時(shí)也是“廉潔年金”。廉潔年金事實(shí)上能夠比較合理地解釋“為什么一個(gè)國家公務(wù)員養(yǎng)老金比企業(yè)職工高是合理的”，因?yàn)椋耗軌颢@得全額養(yǎng)老金權(quán)益的公務(wù)員是廉潔的，他們需要遵守嚴(yán)格的法紀(jì)；紀(jì)律懈怠和腐敗的公務(wù)員受查處后可能被褫奪和削減養(yǎng)老金福利，這種制度設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金同時(shí)也是廉潔年金，廉潔年金和公務(wù)員養(yǎng)老金制度是一體的。廉潔年金所產(chǎn)生的養(yǎng)老金支出“廉政績效”是對(duì)公共受托責(zé)任和公平問責(zé)的很好的回應(yīng)。

(二)被忽略的養(yǎng)老金廉政績效

事實(shí)上，我國的行政事業(yè)單位工作人員的退休管理辦法中，已經(jīng)有類似于廉潔年金的規(guī)例，對(duì)違法犯紀(jì)的公務(wù)員的工資和福利進(jìn)行罰沒，但我們尚沒有意識(shí)到這其實(shí)就是廉潔年金的“雛型”，也忽視了對(duì)養(yǎng)老金的廉政績效進(jìn)行記錄和報(bào)告，來解除公眾的受托責(zé)任。

目前，我國對(duì)違法犯紀(jì)公務(wù)員的養(yǎng)老金福利罰沒的相關(guān)規(guī)例，散布于1988年(人退司函2號(hào))、1989年(人核發(fā)2號(hào))、1999年(人函177號(hào))、2001年(人函27號(hào))人事部發(fā)布的一系列部門規(guī)章和制度中。這些規(guī)定對(duì)公務(wù)員違紀(jì)被查處、拘押期間以及實(shí)施紀(jì)律處分和法律裁決后，其退休金福利如何處理作出了相關(guān)規(guī)定。最重的處罰如“公務(wù)員被判處有期徒刑以上刑罰的，取消其全部退休金和其它退休待遇”，輕的如“應(yīng)給予撤職處分的，減發(fā)基本退休金的10%，應(yīng)給予開除處分的，減發(fā)基本退休金的15%”(人函[2001]27號(hào))*這些規(guī)定多為地方政府在不知如何處理違紀(jì)公務(wù)員的工資和退休金福利時(shí)向人事部請(qǐng)示，而后人事部回函答復(fù)所形成的部門規(guī)章。，還有一些處罰規(guī)定不一一列舉。

如果是這樣，按照我國近年來各級(jí)政府公布的紀(jì)檢報(bào)告，有大量的違法犯紀(jì)官員被查處，并受到了相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)和法律處罰，相當(dāng)部分人員會(huì)按照上述養(yǎng)老金罰沒規(guī)定被褫奪部分或全部退休福利。對(duì)違反犯紀(jì)公務(wù)員的薪金和退休金進(jìn)行罰沒，其意義不同于對(duì)這些官員的違法所得和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行罰沒，前者——即公務(wù)員薪俸和福利來源于政府預(yù)算和納稅人貢獻(xiàn)，退休金罰沒體現(xiàn)了對(duì)違法犯紀(jì)者的懲戒，同時(shí)也反映出為納稅人節(jié)約了多少薪俸，體現(xiàn)了養(yǎng)老金制度的廉政績效。

表1(建議的)xx年xx省養(yǎng)老金廉政績效報(bào)告表

xx省公務(wù)員受紀(jì)律和法律處分人數(shù)按有關(guān)規(guī)例的養(yǎng)老金罰沒涉及人數(shù)涉及的權(quán)益總值(月退休待遇)罰沒的養(yǎng)老金權(quán)益對(duì)應(yīng)的精算現(xiàn)值各類紀(jì)律處分人數(shù)xxx法律懲處人數(shù):xxx完全褫奪退休權(quán)益人數(shù):200罰沒的養(yǎng)老金權(quán)益總值:1,000,000144,000,000罰沒部分退休權(quán)益人數(shù):xxx削減的養(yǎng)老金權(quán)益總值:xxxxxx

違法犯紀(jì)的公務(wù)員一般都達(dá)相當(dāng)級(jí)別。如廣東省2013年查處縣處級(jí)干部372人，這些級(jí)別的公務(wù)員預(yù)期的退休金待遇是較高的，如官員觸刑一般都要開除公職，其養(yǎng)老金待遇相應(yīng)損失。如我們假定其平均預(yù)計(jì)退休金待遇為5000元/月，每年即60000元，其本該在預(yù)期壽命下領(lǐng)取養(yǎng)老金15年的權(quán)益損失了，權(quán)益對(duì)應(yīng)的精算凈現(xiàn)值大約為72萬*報(bào)告精算現(xiàn)值是必要的，因?yàn)橐粋€(gè)公務(wù)員在當(dāng)年被懲處罰沒5000元/月的養(yǎng)老金權(quán)益后每年即減少支出60000元，按照退休之后平均生存15年估計(jì)，應(yīng)把持續(xù)15年的財(cái)政減支都折算成凈現(xiàn)值報(bào)告。。假設(shè)廣東省2013年受查處的372名處級(jí)干部有200人被按規(guī)例褫奪全部退休金福利，那么當(dāng)年養(yǎng)老金懲罰為國家和納稅人減少了1.44億元的財(cái)政負(fù)擔(dān)(見表1)，這是養(yǎng)老金的廉政績效。由于我們?nèi)狈κ芡胸?zé)任報(bào)告意識(shí)，沒有把每年紀(jì)律處分的養(yǎng)老金罰沒情況如表1專門報(bào)告。

我國當(dāng)前“養(yǎng)老金雙軌制”引致的社會(huì)公平問責(zé)在很大程度上可以通過如表1所建議的受托責(zé)任報(bào)告來解釋：公務(wù)員養(yǎng)老金高于企業(yè)職工養(yǎng)老金的部分看作是對(duì)其廉潔奉獻(xiàn)一生的獎(jiǎng)勵(lì)——廉潔年金，能全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的公務(wù)員都是廉潔奉公的，那些違紀(jì)的公務(wù)員得到了懲戒，可以對(duì)公務(wù)員群體產(chǎn)生警示的績效，同時(shí)也產(chǎn)生了財(cái)政減支的經(jīng)濟(jì)績效。報(bào)告養(yǎng)老金的廉政績效，能夠撫慰“養(yǎng)老金雙軌制”導(dǎo)致的社會(huì)不公的心理意識(shí)，使得政府得以就退休金支出所產(chǎn)生的公共資源受托責(zé)任進(jìn)行合理說明，尤其是公平問責(zé)。

我國目前之所以缺乏對(duì)養(yǎng)老金的廉政績效進(jìn)行記錄和報(bào)告，從淺層面上說是缺乏公共資源使用的受托責(zé)任意識(shí)，缺乏績效預(yù)算和報(bào)告理念；從更深層面上說，是我國缺乏完善的廉潔年金制度，養(yǎng)老金制度在很多方面也尚待完善。盡管我國當(dāng)前有違紀(jì)公務(wù)員退休金罰沒的規(guī)定，但是和西方國家廉潔年金制度相比較，還有一定的差距，僅能說是廉潔年金的“雛型”。下面我們以美國和香港特區(qū)的例子闡述廉潔年金制度的形成和運(yùn)行機(jī)制。

三、美國：公務(wù)員職業(yè)年金如何成為反腐利器

(一)養(yǎng)老金反腐“先揚(yáng)后抑”

19世紀(jì)80年，美國的一些大企業(yè)開始建立企業(yè)年金；20世紀(jì)20年代聯(lián)邦政府和一些州政府也開始建立公務(wù)員職業(yè)年金，這個(gè)時(shí)候美國的社會(huì)保障制度還沒有建立。應(yīng)該說，早期的公共部門退休金確實(shí)要比企業(yè)年金的退休待遇優(yōu)厚，其中聯(lián)邦政府的文職人員退休體系(CSRS)就是一個(gè)典型(見表2)。后來，一個(gè)法律事件使得美國的聯(lián)邦公務(wù)員退休金的性質(zhì)發(fā)生了一些變化，1948年聯(lián)邦公務(wù)員西斯(Hiss)被以間諜罪起訴，后經(jīng)兩年訴訟(1950)被判提供偽證罪，隨后西斯被聯(lián)邦政府褫奪了享受退休金福利的權(quán)利。

美國政府吸收了西斯案的經(jīng)驗(yàn)，在1954年通過了旨在制裁聯(lián)邦公務(wù)員違法犯紀(jì)行為的法律，這個(gè)法律通常被稱為《西斯法》(Hiss Act)。該法規(guī)定凡公務(wù)員有危害國家安全或國防安全的行為，或者是受賄、瀆職、濫用權(quán)力、特權(quán)以及違背公共利益的行為，將被褫奪全部或者部分退休金福利[8](Maskell，2013)。這個(gè)法律基本上把公職人員職務(wù)和職權(quán)犯罪的行為都納入其中，體現(xiàn)了公共部門職業(yè)倫理對(duì)養(yǎng)老金制度的滲透，使聯(lián)邦文職人員退休體系具有廉潔年金的性質(zhì)。事實(shí)上，在《西斯法》出臺(tái)時(shí)，美國已經(jīng)有9個(gè)州也通過了相應(yīng)的廉潔年金立法，對(duì)職務(wù)腐敗的公務(wù)員實(shí)施養(yǎng)老金福利的處罰。

當(dāng)時(shí)的美國聯(lián)邦文職人員退休體系是一個(gè)“職業(yè)年金+個(gè)人賬戶”雙層體系，一直延續(xù)至今，其中職業(yè)年金屬于待遇確定制，美國社會(huì)保障署2003年一份公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，其職業(yè)年金待遇大約能達(dá)到63%的替代率，個(gè)人賬戶待遇大約21%(見表2)。若公務(wù)員被施以褫奪職業(yè)年金年福利的懲罰，那么退休時(shí)僅能依靠個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，替代率最多約21%，甚至達(dá)不到低保。職業(yè)年金是公務(wù)員主要的退休生活來源，因此行為失檢或違法的公務(wù)員被褫奪養(yǎng)老金之后的生活處境是非常窘迫的，其家庭成員生活也會(huì)大受影響。因此1961年美國會(huì)再對(duì)《西斯法》進(jìn)行修訂，把褫奪養(yǎng)老金福利的違法行為限定在叛國和危害國家安全領(lǐng)域，對(duì)公務(wù)員觸及一般刑法而不危及國家安全的罪行和一般違紀(jì)不再給予褫奪養(yǎng)老金的處罰。按照文職人員退休體系的規(guī)定，公務(wù)員只要服務(wù)超過5年就按相應(yīng)年限賦予既得養(yǎng)老金權(quán)益，如公務(wù)員25歲入職40歲因違紀(jì)被開除公職，只要不屬于危害國家安全或叛國行為，他仍然可以在(未來)60歲的時(shí)候享受15年公職服務(wù)期的既得養(yǎng)老金權(quán)益，大概是他40歲離職工資的26%，還包括個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

美國的聯(lián)邦政府的廉潔年金制度之所以“先揚(yáng)后抑”，出現(xiàn)倒退，在很大程度上與當(dāng)時(shí)美國“偉大社會(huì)”時(shí)代背景有關(guān)。二十世紀(jì)六、七十年代是美國勞動(dòng)保護(hù)和民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲的歷史時(shí)期，這一階段出現(xiàn)了“公共部門工會(huì)活動(dòng)合法化法令(1962年)”“反勞動(dòng)年齡歧視法(1967年)”、“雇員退休收入保障法(1974年)”，這些都是保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的，這種趨勢下不利于通過對(duì)勞動(dòng)者苛責(zé)的養(yǎng)老金福利褫奪條例。

表2美國聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老金新、舊制度替代率對(duì)比

項(xiàng)目聯(lián)邦公務(wù)員退休體系(FERS)文職人員退休體系(CSRS)三支柱社會(huì)保障39.9%———職業(yè)年金36.5%62.9%勤儉賬戶56.0%20.9%總替代率132.4%83.8%

數(shù)據(jù)來源：美國社會(huì)保障公報(bào)，2003[9]

(二)重塑養(yǎng)老金廉政績效

1983—1986年，美國政府對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老體制進(jìn)行了改革，把新的聯(lián)邦公務(wù)員并入社保，并構(gòu)建一個(gè)新的“職業(yè)年金+個(gè)人勤儉帳戶”的“三支柱”養(yǎng)老金體系，后兩個(gè)支柱合起來稱聯(lián)邦公務(wù)員退休體系(FERS)。這樣新的聯(lián)邦公務(wù)員的養(yǎng)老金由三部分構(gòu)成，第二支柱職業(yè)年金仍然是待遇確定制職業(yè)年金，待遇略有下降，由于個(gè)人勤儉賬戶的供款比例提高了，總的來說聯(lián)邦公務(wù)員退休體系(FERS)待遇更為豐厚(見表2)。

越來越多的新聞媒體報(bào)道那些曾因違法、腐敗受罷黜的國會(huì)議員和政府官員退休之后仍然享有豐厚的退休金，因?yàn)樾抻喓蟮摹段魉狗ā穼?duì)一般的腐敗和犯罪行為不再施以褫奪養(yǎng)老金福利的懲罰，對(duì)此美國公眾意見愈加強(qiáng)烈。

2007年，美國聯(lián)邦政府重新祭起養(yǎng)老金廉潔績效的大旗，通過了《誠信領(lǐng)袖與透明政府法》*Honest Leadership and Open Government，該法在2010年再度修訂。，該法把1961年免予養(yǎng)老金褫奪的一些職務(wù)犯罪重新納入養(yǎng)老金反腐的懲罰范圍，職業(yè)年金再度成為“廉潔年金”。為實(shí)現(xiàn)政治清廉，包括：貪污、行賄受賄、利益輸送、逃稅、賄選、舞弊、索取不當(dāng)利益、蠱惑公眾、妨礙舉證、作偽證等行為都在懲罰之列。《誠信領(lǐng)袖與透明政府法》目標(biāo)主要針對(duì)那些選舉委任的高級(jí)官員和政治家，如議員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)等，如這些官員在當(dāng)前任期和過去所做的違法犯紀(jì)行為被核實(shí)，將被褫奪相應(yīng)服務(wù)年限既得的公職養(yǎng)老金福利，僅保留社會(huì)保障和個(gè)人賬戶權(quán)益[8]。

養(yǎng)老金的廉政績效不僅在聯(lián)邦政府層面上得到重視，目前美國大多數(shù)州和地方政府也都有相應(yīng)的廉潔年金立法，對(duì)公務(wù)員職務(wù)犯罪施以褫奪養(yǎng)老金福利的懲罰。州政府退休體系和聯(lián)邦公務(wù)員退休體系一樣，大多為“三支柱”結(jié)構(gòu)，公務(wù)員可能因職務(wù)犯罪和重罪喪失第二支柱——來自于職業(yè)年金的福利*第一支柱，保障基本生存的社保福利是不可褫奪的，但是美國社會(huì)保障屬規(guī)定犯罪服刑期間社會(huì)保障待遇停發(fā)，待服刑期滿后恢復(fù)福利。第三支柱，公務(wù)員個(gè)人勤儉賬戶，由于政府也有小部分激勵(lì)性的配套繳款，這部分也會(huì)被褫奪，個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳款部分才是完全屬于個(gè)人產(chǎn)權(quán)不可褫奪的。。在西方的不少警匪電影中，一些警察因追緝嫌疑犯需要做出超越職權(quán)的行為時(shí)，往往發(fā)出義憤激揚(yáng)的感慨“我把退休金豁出去了！”——這事實(shí)上是廉潔年金制度下的真實(shí)寫照。一個(gè)典型的例子是：2012年賓夕法尼亞州前議員羅伯特·梅隆被查出其競選團(tuán)隊(duì)索取政治獻(xiàn)金和偽造退稅文件，其本可享受的每年138,958美元的退休金福利被州養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)褫奪。

四、強(qiáng)基金制度：廉潔年金的新秀

不僅是美國，21世紀(jì)是一個(gè)政府治理變革的時(shí)代，為建設(shè)一個(gè)廉潔高效的政府，越來越多的國家和地區(qū)把反腐制度設(shè)計(jì)和養(yǎng)老金改革有機(jī)地結(jié)合在一起。在亞洲，我國香港特區(qū)政府把公務(wù)員反腐制度嵌入到新的強(qiáng)基金制度中，使之成為廉潔年金的新秀。

在香港，特區(qū)政府的公務(wù)員按照入職年限分屬于兩個(gè)養(yǎng)老金體系：2000年6月以前入職的公務(wù)員納入公務(wù)員退休體系，由財(cái)政兜底，屬于待遇確定制養(yǎng)老金，退休待遇根據(jù)公務(wù)員退休前的最高工資點(diǎn)為基數(shù)，每一年工齡約按1.78%計(jì)發(fā)，退休金替代率一般超過70%。2000年6月1日以后入職的公務(wù)員養(yǎng)老金則納入香港的強(qiáng)基金制度中,2001年香港建立了強(qiáng)制公積金制度以應(yīng)對(duì)老齡化給社會(huì)保障帶來的挑戰(zhàn)，香港公務(wù)員也納入了強(qiáng)制公積金制度。公務(wù)員強(qiáng)積金包含兩個(gè)層次：第一個(gè)層次稱“基本強(qiáng)制公積金”，由政府和雇員各自按工薪的5%對(duì)基金賬戶進(jìn)行供款；第二個(gè)層次稱“自愿繳款公積金”，政府對(duì)不同工齡的公務(wù)員按照工薪的一定比例提取公積金，由財(cái)政供款。第二個(gè)層次“自愿繳款公積金”實(shí)際上就是香港公務(wù)員的職業(yè)年金，也是廉潔年金基礎(chǔ)。公積金制度建立不久，特區(qū)政府旋即在2003年公布了公務(wù)員公積金制度的實(shí)施細(xì)則，其中載明了專為廉潔績效而規(guī)定的養(yǎng)老金罰沒規(guī)定。

香港特區(qū)政府的公務(wù)員如因違法犯紀(jì)被懲處，可能因此損失養(yǎng)老金福利。對(duì)那些2000年6月前入職的可享退休待遇的公務(wù)員，其違紀(jì)后的養(yǎng)老金懲罰分三類：(1)開除公職并完全褫奪退休金福利*該命令載于香港特區(qū)政府《公務(wù)人員管理命令》第16條。；(2)勒令退休延領(lǐng)退休金，并處以罰沒部分退休金的處罰，罰沒數(shù)額最多不超過25%*該命令載于香港特區(qū)政府《退休金條例》(第89章)和《退休金利益條例》(第99章)。；(3)勒令退休延領(lǐng)退休金，但不褫奪養(yǎng)老金福利。

為了形成統(tǒng)一的廉潔年金制度，2008—2010年期間特區(qū)政府和立法會(huì)通過多次討論制定了對(duì)享受公積金福利的公務(wù)員違紀(jì)懲罰的實(shí)施細(xì)則。原則上確認(rèn)了基本強(qiáng)制公積金在任何情況下不可褫奪，養(yǎng)老金罰沒主要針對(duì)自愿繳款公積金，違紀(jì)處罰分三類：(1)開除公職并完全褫奪自愿繳款公積金的所有權(quán)；(2)勒令退休，并罰沒部分自愿繳款公積金權(quán)益，最多可褫奪25%的權(quán)益。(3)勒令退休，但保留個(gè)人自愿繳款公積金的所享權(quán)益[10]。這樣，不論是享受退休待遇的老公務(wù)員還是享受公積金福利的新公務(wù)員，其違反犯紀(jì)所遭受的養(yǎng)老金處罰基本做到了一致。

為了強(qiáng)化激勵(lì)相容的廉政制度設(shè)計(jì)，香港特區(qū)政府依據(jù)工齡漸次提高對(duì)自愿繳款公積金的供款比例，新進(jìn)職員在3年的見習(xí)期滿后，政府開始按工薪的10%向自愿公積金賬戶繳款，繳款比例分階段上調(diào)：第3—14年為10%，第15—19年為12%，第20—24年為15%，第25—29年為17%；服務(wù)滿30年之后自愿公積金繳款比例提高到20%一直到退休。自愿繳款部分都是由政府承擔(dān)，在此期間個(gè)人和政府還同時(shí)按工薪的5%各自向基本強(qiáng)制公積金繳款。按照這種制度設(shè)計(jì)，假設(shè)一個(gè)公務(wù)員25歲入職60歲榮譽(yù)退休(如果每年職薪增長率保持2.5%，公積金利率5%，并考慮平均壽命作為領(lǐng)取年限)，那么其養(yǎng)老金總替代率可達(dá)到87%，其中自愿繳款公積金可享福利的替代率約為47%。假若一公務(wù)員退休前一年違紀(jì)被處以第一類懲罰：開除公職褫奪自愿繳款公積金所享權(quán)益——那么該公務(wù)員僅?；緩?qiáng)制公積金賬戶的福利可享受，其替代率僅40%左右。

值得一提的是“勒令提前退休”處罰，我國的“提前退休”指的是不到法定年齡就開始領(lǐng)取部分養(yǎng)老金，通常是一種福利或照顧。但是香港的廉政處罰條例中的“勒令提前退休”(如45歲)，指的是45歲離開公務(wù)員隊(duì)伍，但是必須等15年直到法定年齡60歲才開始享受離職退休福利或者公積金福利，意味著中間有15年沒有任何保障。

五、職業(yè)年金和廉潔年金一體化的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行

(一)制度設(shè)計(jì)的基本特征

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，養(yǎng)老金被視為作為勞動(dòng)者的延期勞動(dòng)報(bào)酬，根據(jù)公共部門職業(yè)倫理，把“獎(jiǎng)懲”機(jī)制有機(jī)地融入公共部門薪酬和福利管理體系，公共部門職業(yè)年金可謂是進(jìn)行反腐制度設(shè)計(jì)的一塊非常好的“板材”。養(yǎng)老金的利益累積過程，符合隨年齡增長的趨勢，而公務(wù)員臨近退休時(shí)一般位高權(quán)重，發(fā)生腐敗的可能性越大，此時(shí)養(yǎng)老金權(quán)益也達(dá)到頂峰，與公共利益相一致的養(yǎng)老金獎(jiǎng)懲機(jī)制，符合激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)原則。確實(shí)，隨著人類預(yù)期壽命的延長，退休金蘊(yùn)含的價(jià)值在不斷增長，如果折算成現(xiàn)值甚至可抵一套房產(chǎn)，因此，很多公務(wù)員在越軌行為之前都會(huì)就“把退休金賭出去是否值得”而考慮再三。公務(wù)員退休制度所提供的不僅是養(yǎng)老金，同時(shí)也是具備廉政績效的廉潔年金，兩者是一體的。廉潔年金制度是公共資源受托責(zé)任和公共部門職業(yè)倫理的必然要求。

機(jī)制設(shè)計(jì)是把養(yǎng)老金“裁剪”成廉潔年金的關(guān)鍵，如何使廉潔年金既體現(xiàn)公共部門薪酬和人力資源管理的需要，又符合社會(huì)倫理，做到法理基礎(chǔ)明晰，許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都進(jìn)行了嘗試。

我們總結(jié)出一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公務(wù)員養(yǎng)老金與廉政績效制度設(shè)計(jì)的一些特征：(1)公共部門職業(yè)倫理與社會(huì)倫理必須同時(shí)考量。現(xiàn)代民主國家既強(qiáng)調(diào)廉潔績效，但是也注重基本生存權(quán)的保護(hù)，既要考慮有效懲處和抑制公務(wù)員違法犯紀(jì)，同時(shí)也要考慮保護(hù)其基本生存權(quán)。(2)社會(huì)保障“多支柱”結(jié)構(gòu)有利于把保護(hù)基本生存權(quán)和有效懲處結(jié)合起來。美國公共部門養(yǎng)老金的“三支柱”結(jié)構(gòu)，香港新公務(wù)員的“基礎(chǔ)強(qiáng)基金+自愿繳款公積金”雙層結(jié)構(gòu)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄在一般情況下是不可褫奪的。(3)職業(yè)年金是廉潔年金的主體。廉潔年金是職業(yè)年金適應(yīng)公共部門職業(yè)倫理的必然結(jié)果，美國社會(huì)保障的第二支柱，香港公務(wù)員公積金制度的第二層次“自愿繳款公積金”，都是廉潔年金，前者屬于“待遇確定制”，后者屬于“繳費(fèi)確定制”。這說明職業(yè)年金不管是以國家包攬的退休金制度的形式存在，還是個(gè)人帳戶繳費(fèi)型的，都可以“裁剪”成為廉潔年金。(4)養(yǎng)老金立法與廉政紀(jì)律條例相互銜接，相呼應(yīng)。各國的公務(wù)員都有相應(yīng)的紀(jì)律條款，也有相應(yīng)的職業(yè)年金條例，一般情況下這兩者是相互呼應(yīng)的，構(gòu)成廉潔年金完備的法律基礎(chǔ)。例如香港在公務(wù)員的任命書中申明：為維護(hù)廉潔，個(gè)人所享的自愿繳款公積金權(quán)益可能被褫奪和削減。2003年頒布的公積金制度公告，也闡明了這一點(diǎn)；公務(wù)員的服務(wù)準(zhǔn)則備忘錄中也指出“有關(guān)公務(wù)員在自愿繳款公積金中基于廉政目的養(yǎng)老金權(quán)益褫奪、削減或恢復(fù)的這些規(guī)定，在公職人員公積金的條款中有詳細(xì)規(guī)定”。

(二)制度的運(yùn)行和實(shí)施

除了廉潔年金的相關(guān)立法，廉潔年金制度的運(yùn)行和實(shí)施需要相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、遵照一定的程序進(jìn)行裁定，并且允許被處罰對(duì)象在裁定之后有相應(yīng)的的申訴途徑。運(yùn)行和實(shí)施涉及到幾個(gè)關(guān)鍵性問題。

(1)觸發(fā)機(jī)制。哪些行為后果會(huì)觸發(fā)養(yǎng)老金處罰？發(fā)達(dá)國家的廉潔年金立法一般都圍繞公務(wù)員“職務(wù)和職權(quán)犯罪”設(shè)定處罰機(jī)制，公務(wù)員不涉及職務(wù)和職權(quán)的一些過失行為(即便是觸犯刑律)一般不會(huì)觸發(fā)養(yǎng)老金處罰。如在美國，即便官員觸犯刑法被判有罪，如果罪行不在廉潔年金懲處范圍(如酒駕)，那么該職員被開除公職后仍然保留工齡績效對(duì)應(yīng)的既得養(yǎng)老金權(quán)益*所謂的“既得養(yǎng)老金權(quán)益(Vested Benefit)”，顧名思義就是已經(jīng)得到的將來可以按照某種既定待遇享受養(yǎng)老金的權(quán)益，即便職工離開原單位也不受影響，權(quán)益仍然保留。西方的職業(yè)年金通常規(guī)定，職工服務(wù)超過五年就可以享有依照工齡累計(jì)的養(yǎng)老金權(quán)益。例如前面提到的美國聯(lián)邦雇員退休體系(FERS)規(guī)定，雇員每服務(wù)一年，按退休前三年平均工資為基數(shù)每年給予1%待遇。假設(shè)一個(gè)雇員20歲入職45雖因罪被開除公職(但不是養(yǎng)老金罰沒之列)，那么他最后三年(44歲、43歲、42歲)的工資平均后再乘以25%就是他的既得養(yǎng)老金權(quán)益，他在62歲就可以享受這一待遇?！@相當(dāng)于香港公務(wù)員的勒令延遲退休處罰。但香港和美國有不同，香港公務(wù)員的行政紀(jì)律處分和養(yǎng)老金處罰是并列的，“開除公職”、“勒令退休”、“勒令延遲退休”本身就是公務(wù)員行政紀(jì)律處分的三種形式，即這三種處罰和“警告”、“訓(xùn)誡”、“降級(jí)”這些處罰同屬行政紀(jì)律處分，只不過程度更嚴(yán)重而已。

(2)裁定機(jī)構(gòu)和申訴渠道。觸發(fā)養(yǎng)老金處罰一般沒有辦法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)相應(yīng)的裁定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁定。一般情況下，美國的聯(lián)邦和州的養(yǎng)老金處罰由“養(yǎng)老金理事會(huì)”進(jìn)行裁定，養(yǎng)老金理事會(huì)成員一般由雇主(人事主管部門)、工會(huì)和職工三方代表組成，如果當(dāng)事人不服則可上訴法院。在香港，正如上一點(diǎn)提到的，養(yǎng)老金處罰的三種類型本身是公務(wù)員行政紀(jì)律處分的三種，如果需要對(duì)當(dāng)事人處以養(yǎng)老金罰沒，由特區(qū)政府公務(wù)員局下達(dá)處罰意見，如果當(dāng)事人對(duì)處罰意見有異議需要申訴，可在行政長官下達(dá)最終裁決之前，通過專門的上訴委員會(huì)遞交請(qǐng)呈(立法會(huì) 2009.2 第5頁)。

(3)自由裁量空間。各國養(yǎng)老金廉政立法有較大差別，這種差別可能導(dǎo)致裁定機(jī)構(gòu)在做出處罰時(shí)擁有不同的自由裁量空間，如果廉潔年金立法中對(duì)哪些行為和罪行需要受養(yǎng)老金罰沒處罰給予詳細(xì)的規(guī)定，那么裁定機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老金處罰的自由裁量空間就很小。美國聯(lián)邦政府的養(yǎng)老金處罰法(不論是較早的《西斯法》，還是后來的《誠信領(lǐng)袖與透明政府法》)對(duì)哪些罪行觸發(fā)養(yǎng)老金罰沒作了比較詳細(xì)的規(guī)定，這種情況下，裁定機(jī)關(guān)的自由裁量空間比較小。相比之下，各州政府的廉潔年金立法差別較大，一些州規(guī)定比較具體，另一些州的養(yǎng)老金處罰條例只是籠統(tǒng)地規(guī)定“一旦犯有重罪將受養(yǎng)老金罰沒的處罰”，這種情況下，裁定機(jī)構(gòu)對(duì)“哪些是屬于需要罰沒養(yǎng)老金福利的重罪？罰沒多少？”就有比較大的自由裁量空間。在香港，養(yǎng)老金處罰(三個(gè)等級(jí))本身就屬于公務(wù)員紀(jì)律處分的三種，屬于公務(wù)員局的裁量空間。

(三)從“雛形”到制度化：路途仍遙遠(yuǎn)

當(dāng)前我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度雖然可觸發(fā)一些養(yǎng)老金罰沒的處罰，但從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上看只能算是廉潔年金的“雛型”。目前我國僅對(duì)已退休干部違法犯紀(jì)受查處設(shè)定了較完善的處罰機(jī)制(人函2001—27)：如果退休人員僅僅因?yàn)檫`紀(jì)需要受行政處罰，那么根據(jù)行政處罰的幾個(gè)級(jí)別給予酌扣退休金的處罰；如果退休人員觸犯法律須處以勞教、拘留、監(jiān)居、強(qiáng)制收容教育或戒毒、拘押、管制、拘役和有期徒刑緩刑，那么停發(fā)退休金，改發(fā)生活費(fèi)*這里的違紀(jì)違法行為包括退休人員在職期間所犯錯(cuò)誤后來被查處的，也包括退休后所犯錯(cuò)誤被查處的。；若觸犯有期徒刑以上刑罰，則取消退休金和其它退休待遇。相比之下，對(duì)在職公務(wù)員違法犯紀(jì)，我國尚缺乏“有意識(shí)”的養(yǎng)老金罰沒處罰規(guī)定，按照人事部“1989人核發(fā)2號(hào)文”和“人函1999—177號(hào)文”——這兩個(gè)文件針對(duì)在職干部觸犯法律的不同程度設(shè)定了工資處罰辦法，但基本不直接涉及養(yǎng)老金罰沒。為什么我們有對(duì)已退休人員的養(yǎng)老金罰沒規(guī)定而缺乏直接針對(duì)在職公務(wù)員的養(yǎng)老金罰沒規(guī)定呢？因?yàn)槲覈耐诵葜贫热狈θ缥鞣絿夷菢拥摹凹鹊灭B(yǎng)老金權(quán)益機(jī)制”*參見上一頁注釋1。，公務(wù)員沒有達(dá)到退休年齡就沒有獲得養(yǎng)老金權(quán)益，因此就談不上剝奪養(yǎng)老金權(quán)益。但是在兩個(gè)場合下對(duì)在職公務(wù)的行政和法律處罰會(huì)順帶引發(fā)養(yǎng)老金處罰：(1)公務(wù)員在拘役、緩刑期間達(dá)到退休年齡的不能辦理退休，緩刑期后達(dá)到退休年齡的(如果未開除)，根據(jù)重新核定的工資辦理退休(人函1999—177)，違法之后工資降級(jí)，退休金自然降低；(2)事實(shí)上，觸刑的公務(wù)員大多被開除公職，鮮能有在原單位退休的，開除后自動(dòng)失去了領(lǐng)退休金的機(jī)會(huì)。

可以看出，上述這些規(guī)例較為零散，缺乏針對(duì)性、系統(tǒng)性，和西方國家有意識(shí)直指職務(wù)和職權(quán)犯罪的廉潔年金立法還有較大差距。

六、以公共受托責(zé)任驅(qū)動(dòng)我國廉潔年金制度建設(shè)

我國現(xiàn)有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度和2000年以前的香港公務(wù)員退休制度很類似，都屬于待遇確定制型，由國家財(cái)政保障的公務(wù)員退休福利，退休金替代率在80%左右，與亞洲及西方各國相比，這種養(yǎng)老金水平不算高——關(guān)鍵在于必須把廉政績效的公共部門倫理融入養(yǎng)老金制度，以履行政府對(duì)社會(huì)公眾的受托責(zé)任。

2008年國務(wù)院頒布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，以“基本養(yǎng)老+職業(yè)年金+個(gè)人賬戶”的“三支柱”模式在若干省市進(jìn)行試點(diǎn)，該方案同時(shí)指出將來公務(wù)員養(yǎng)老也將實(shí)行“三支柱”的新模式?？梢越柚谶@個(gè)機(jī)遇把廉潔年金制度嵌入到新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度，使廉潔年金制度成為預(yù)防腐敗與黨風(fēng)廉政建設(shè)的一個(gè)長效機(jī)制。值得一提的是，一些地方的試點(diǎn)已經(jīng)朝向這個(gè)思路邁進(jìn)。深圳市已經(jīng)按照“三支柱”模式為部分機(jī)關(guān)和事業(yè)單位新進(jìn)職工建立養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)率為14%，事業(yè)單位職業(yè)年金按照8%繳納，這兩部分通過財(cái)政撥款由單位全額繳交(深人社規(guī)2012(12)號(hào))。深圳市把新增的聘任制公務(wù)員納入養(yǎng)老金試點(diǎn)改革，借鑒了香港公務(wù)員廉潔年金的思路，這些公務(wù)員須“在二三十年內(nèi)廉潔奉公，方能在退休時(shí)享受廉政的職業(yè)年金”[11]。

但是深圳市只是對(duì)新進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員采取這一改革，舊體制下的老員工仍從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度。前面提到，我國退休管理辦法中雖然有一些對(duì)違法犯紀(jì)公務(wù)員退休福利罰沒的相關(guān)懲處規(guī)例，但僅能說具備廉潔年金的雛形，若要形成制度化的廉潔年金，法理結(jié)構(gòu)和立法的層次有待進(jìn)一步完善。

也就是說，未來我國公務(wù)員養(yǎng)老改革不能簡單地以“老人老辦法，新人新辦法”來實(shí)施，我國公共部門退休金或養(yǎng)老金比企業(yè)高的現(xiàn)象在未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)仍將繼續(xù)存在，政府仍將面臨公共受托責(zé)任何和公平問責(zé)，“老人老辦法”中的一些福利條款需要從廉潔年金和廉政績效的角度加以改進(jìn)。公務(wù)員新舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都需要考慮現(xiàn)代政府治理所承擔(dān)的公共資源受托責(zé)任和現(xiàn)代公務(wù)員管理體制的需要，養(yǎng)老金屬于勞動(dòng)者的延期勞動(dòng)報(bào)酬，這些養(yǎng)老金福利和懲罰條款將構(gòu)成公共部門與公務(wù)員之間勞動(dòng)契約的附屬部分，養(yǎng)老金處罰條款只有在退休金條例或者公務(wù)員管理法規(guī)中載明，才能起到對(duì)公職人員的宣示和警示作用，養(yǎng)老金廉政績效才有明晰的法律基礎(chǔ)。2005年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》，2007年國家頒布《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，一個(gè)與現(xiàn)代公務(wù)員制度相適應(yīng)的管理和紀(jì)律處分條例基本形成，遺憾的是這些法律中都還未載明對(duì)違紀(jì)的公務(wù)員的養(yǎng)老金處罰規(guī)定。

近年來，一些人看到公務(wù)員養(yǎng)老金相對(duì)于企業(yè)社保養(yǎng)老金待遇水平高，就認(rèn)為公務(wù)員養(yǎng)老金待遇應(yīng)該調(diào)低，這是簡單的形而上思維，背離了十八大以來中央一再強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)籌決策、頂層設(shè)計(jì)的思維。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)。我國當(dāng)前正面臨機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革的任務(wù)，同時(shí)更面臨黨風(fēng)廉政建設(shè)的艱巨任務(wù)，應(yīng)該看到兩者具有協(xié)同推進(jìn)的必要性與可能性：廉潔年金既解決了縈繞公務(wù)員養(yǎng)老改革多年難以回答的難題——“公務(wù)員養(yǎng)老金比企業(yè)高是不是合理？”；又能把激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)理論融入公務(wù)員隊(duì)伍管理，產(chǎn)生廉政績效。這是我們在認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)文件和習(xí)主席講話精神的時(shí)候應(yīng)該做的靈活、務(wù)實(shí)的思考。

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