PX事件的參與方博弈與危機治理

劉凌旗

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

PX事件的參與方博弈與危機治理

劉凌旗

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

自2007年至今，全國多個地方先后出現反對PX項目的非理性事件。在相似的危機情境中，地方政府、企業(yè)、公眾和媒體等參與方形成了復雜的博弈與分立態(tài)勢。危機治理旨在通過對公共事件的多方分析和治理系統的逐步完善，構建出政府與社會良性互動的參與式情境，進一步推動國家治理體系現代化的發(fā)展。在處理PX事件中，具體表現為知情權、參與權的維護以及大眾意識的糾偏，從而培育具有公共精神的公民實體。廣泛包容性的國家治理系統離不開參與式危機治理的均衡走向，在多方博弈管理的路徑下提升整體參與者行為預期的制度化：一要健全外部機制，二要培養(yǎng)多元參與方的協作意識。

PX事件； 公共參與； 多元博弈； 危機治理

在當下的危機治理的過程中，如何應對公共事件，實現社會多元主體的良性互動，是考驗政府能力和決策重要課題。就公共政策的層面而言，公眾參與指的是公民在政府制定政策過程中，借助某種途徑和方式，直接或間接地影響公共政策的制定過程，使其有利于特定團體利益或社會公共利益的實現。20世紀90年代中期以后，國家與社會的良性互動和相互增權理論逐步成熟，Joel S. Migdal的“國家在社會中”、Peter Evans的“嵌合型自主”成為修正國家主導論的典型。在這種視野下，國家與社會趨向交融與整合*Migdal主張國家與社會的相互適應和創(chuàng)造，現實中“國家的實踐”是多樣化的；Evans強調社會力量的增權并不必然削弱國家治理社會的權力，公民參與能夠增強國家能力，而國家制度反過來可以建立一種促進政治參與的情境，二者互為條件。詳見Joel S. Migdal. State in Society: Studying How State and Society Transform and Constitute One Another. Cambridge: Cambridge University Press, 2001；Peter B. Evans. State-Society Synergy: Government and Social Capital in Development. Berkeley: University of California, 1997.，具體于當下需在國家治理體系現代化的框架下對政府與社會的相互增權問題進行關注與反思。

全球范圍內的“治理”模式開始主張政府行為由單向“管理”向互動式“治理”進行轉變[1]，即主張依靠社會力量的迅速興起制衡過度的政治權威。公共危機治理，在淺層意義上追求構建政府與公眾互動的、具有廣泛包容性的治理系統，探索國家與社會關系良性發(fā)展的改進路徑；在深層意義上，則通過危機回應過程造就具有大眾參與和公共精神的公民實體，從而實現權力在國家與社會之間的良性互動和平衡分配。本文以PX事件的公眾參與為梳理對象，分析危機治理過程中利益和權利的結構性博弈。在多方博弈管理的路徑下提升整體參與者行為預期的制度化，在維護公民知情權、參與權的同時進行大眾意識的糾偏，便顯得非常重要。

1 PX事件與國家治理體系的現代化

地方政府在資源保護和可持續(xù)發(fā)展問題上言行不一、態(tài)度踟躕，容易促使社會公眾針對工業(yè)污染招致的地方破壞開展自發(fā)游行[2]。政府決策團體也許需要調整增長優(yōu)位戰(zhàn)略，進一步增加工作透明度。2007年6月，廈門市民自發(fā)游行至市政府門前，反對海滄工程的啟動，之后市政府將該項目納入城市總體規(guī)劃，緩建以開展影響評價。自廈門PX(Para-Xylene)事件之后，其他城市也先后出現了類似性質的鄰避問題。2011年8月，大連數萬名市民游行抗議福佳大化工程，市委書記宣布PX項目即日停產并盡快搬遷，次年7月的《搬遷規(guī)劃方案》通過了國家權威咨詢機構中國國際工程咨詢有限公司的評估論證。2012年10月，寧波數百名村民到區(qū)政府集體上訪，反對鎮(zhèn)海工程，市政府新聞辦公室官方微博稱，經與項目投資方研究決定堅決不上PX項目，停止推進煉化一體化項目的前期工作，再作科學論證。2013年5月，春城昆明的民眾反對安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)的千萬噸煉油項目，盡管其可行性研究報告已經獲得國家相關部門核準。根據“綠色流域”(Green Watershed)*“綠色流域”是云南省大眾流域管理研究及推廣中心的簡稱。作為省民政廳正式注冊的民間環(huán)保組織，綠色流域成立于2002年8月，受云南省科技廳主管；以流域政策倡導、基層實踐、社會網絡建設、聯合國內NGO、倡導“社會影響評價”為工作領域范圍，推動政府、市場和社會相關方共同參與流域治理，增強流域開發(fā)決策的透明和誠信。詳見http://www.greenwatershed.org/。的首次現場調查，在中石油云南石化煉油項目的推進過程中，政府沒有充分重視信息披露工作，作為國家的職權行使者應當加強疏浚與社會的溝通和交流渠道。事前的工廠選址和事后的口罩實名、打字復印實名等維穩(wěn)方式，難以緩解民眾對政府信任度降低的趨勢。幾乎在同一時段，江西省上演另一PX事件，九江石化公司在潯陽晚報的項目公示，引起九江論壇民意沸騰，當地媒體集體失聲。此外，成都、南京、青島、漳州也曾發(fā)生反對PX項目建設的“散步”請愿事件。

現今時代的多樣性情境，造就了公共意志通過與特定意志之間的矛盾和競爭來展示其活力[3]，社會公眾不再局限于靜態(tài)的方式方法來維護自身權利和利益。經過梳理可以看出，不同地方的PX事件大都經過以下過程：大型重化工項目設立—民意反對—數日博弈—事件升級—地方政府妥協—項目撤銷或暫時中止。“權威難以滿足于自我存在的維持，而是希望社會接受其游戲規(guī)則的有效性與合法性?！盵4]不同地域民眾頻頻上演的反抗行為包含了感性與理性的穿插交錯，地方政府的信任程度是否面臨考驗？民意沸騰與行政強勢，環(huán)境保護與經濟發(fā)展，究竟孰輕孰重？十八屆三中全會指出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。國家主體與非政府主體的溝通、制約和相互監(jiān)督，需要為社會增權，執(zhí)行危機治理的對等信任與合作策略[5]。

國家治理體系的現代化要求國家對各領域的有效管理同各種形式的多元治理相結合，強調提高治理水平以推進治理能力的現代化*中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定(輔導讀本)[M]. 北京：人民出版社,2013:27-31.，這種民主化治理保障政府具有對社會價值進行權威性分配的持續(xù)能力，借助立法和國家政策規(guī)制或引導經濟生活，同時對社會財富實施第二次分配。道德的合理性與強制性在完善的溝通制度和監(jiān)督制度下成為相互信任的保障[6]。透過近幾年的公共危機事件，我們強調國家與社會間良性關系的構建，完成政府危機管理向公共危機治理的漸進轉型。國家和社會并非固定不變的實體，在相互增權的過程中不斷調整著結構、目標、規(guī)則和社會控制等方面的內容。通過收集世界其他國家的案例，可以了解到美國、德國、日韓等均有PX項目的實施與收效，而作為我國上馬的大型工程，為何如此“敏感”？地方政府造福于民的理念，也許難以適度轉化為財政、就業(yè)、稅收的恩澤。社會民眾知情與參與權的缺位，也許削弱著政府的公信和權威。這些公共決策和社會參與問題受制于諸多因素，制度的、社會經濟的和政治的轉型過程為其提供了整體的情境[7]。問題的關鍵或許并不在于PX事件是否再度出現，而在于我們怎樣借助制度化的解決路徑規(guī)避未知的矛盾。

2 利益和權利問題：博弈分析與選擇匹配

在多次發(fā)生的PX事件中，即使石化企業(yè)與地方政府已經就工程的安全性有所承諾，社會公眾還是難以接受芳烴物質生產帶來的危害性后果，主要原因在于社會公眾對PX項目的固有特征和國內發(fā)展現狀不夠了解。在產業(yè)屬性方面， PX是PTA(Pure Terephthalic Acid)的重要原料，而PTA又主要用于生產PET(Polyethylene Terephthalate)，例如紡織工業(yè)滌綸的原料就包含該物質，滌綸纖維是棉纖維的替代產品。在健康安全方面，根據IARC分類規(guī)則，PX屬于第三類致癌物質，不存在證明人體致癌和胚胎致畸性的物質。同時，PX國際價格的變化產生一定的利潤空間，周邊國家大多已經啟動或擴容PX項目。制度所帶來的穩(wěn)定預期能夠減少存在于國家與社會之間的信任風險，但隨著中國經濟—社會體制與結構的轉型，適應當前形勢的制度維系與普遍信任還沒有完全建立。

2.1 成本—收益匹配：認知偏差

公共事件中的政治—社會參與和主體性博弈在不同國家具有不同的表達形式，而國家機構的決策方式和不同地域的政府質量又發(fā)揮著極其重要的作用。公共事件的危機治理往往基于政府人員、社會團體和普通公民的共同參與。我國國內PX項目的興建對不同主體具有各自相異的影響，政府、石化企業(yè)、民眾和媒體成為主要的利益方。在大多數情況下，個體最優(yōu)選擇并非是群體的最優(yōu)選擇。

就地方政府的角色和收益來說，PX項目能增加當地GDP及稅收，帶來較多就業(yè)機會，為地方政府及社會發(fā)展累積收益。地方政府需要承擔項目執(zhí)行的保障任務，如項目的土地提供、水電等配給。在該項目的特定語境下，地方政府還需要承擔較重的“維穩(wěn)”任務，其法定的行政主導地位宣稱了公共利益行使的角色，體現在政策起初實施階段以及項目中后期對市民參與的制度吸納階段。但總體來看，地方政府的成本收益是相對匹配的。對投資項目的大型化工企業(yè)而言，新項目增加產能，擴大收入，提高利潤。企業(yè)所承擔的主要是項目本身需要的成本，如資金，技術設備等。石化產業(yè)煉油環(huán)節(jié)之后，聚酯、紡織、印染、服裝等產業(yè)群極大地帶動就業(yè)，創(chuàng)造大量社會財富。PTA和PET將最終用于生產衣服、飲料瓶、食用酒瓶等；在工業(yè)生產中涂料、香料、醫(yī)藥、油墨、粘合劑等領域皆有應用。因而化工企業(yè)的成本收益也是相對匹配的。對民眾而言，部分社會民眾認為PX項目生產會嚴重污染環(huán)境，危害健康，而GDP、稅收、就業(yè)以及產業(yè)方面的收益，群眾缺乏切身及具體的認識。在產業(yè)結構上，PX項目惠及的產業(yè)很可能遍布各地，并非完全集中在當地——直接的獲益機會。我們認為，當地部分群眾認知中的成本收益是嚴重不匹配的，這可以被理解為各地PX事件的導火源。同時，由信息傳播的技術設定引來了不同的危機情境，參與強度的差別在實際公共事件中表現為危機由核心層向外的參與泛化[8]。對媒體而言，PX事件提供了充分挖掘及引導各類信息的機遇，帶來媒體聲望以及經濟利益的提升。它所需的成本主要是媒體自身運作所需的成本，如編輯、記者的時間及工資等。在公共危機事件中，不論支持還是反對PX項目，媒體的總收益是高過成本的，至少是相對匹配的。

2.2 參與過程的多方博弈分析

上述分析可以窺視PX事件發(fā)生的合理性，主要矛盾集中于PX項目給當地部分群眾造成了成本—收益嚴重不匹配的認知。從理論角度來看，危機治理中的參與呈現出制度化與非制度化參與并存的現象。公共參與的組織化程度較低，社會結構也容易導致部分公民產生較強的社會挫折感，以至出現非制度化、非理性化的參與[9]。公民的認知發(fā)酵于媒體及國家對環(huán)境保護、GDP增長以及生命健康的長期宣傳，而且該認識形式是抽象的、概念化的。國家與社會關系中涉及多方主體，政府、企業(yè)和民眾在PX事件發(fā)展過程中的博弈可謂跌宕起伏，如果要改善綜合的治理效果，就需要我們創(chuàng)造條件使個體最優(yōu)選擇與群體最優(yōu)選擇相匹配，提升整體參與者的福利。

表 政府、企業(yè)和民眾的博弈

在上表中，若當地建設PX項目，GDP、稅收、就業(yè)等總體相關收益大于成本，政府增加的收益可賦值為10G，如果將PX移至其他地域，則當地政府的獲益基本沒有變化，賦為0G。值得特別說明的是，在產業(yè)發(fā)展和需求缺口的現實情境下，國內PX項目建設給政府整體帶來的收益應當是既定的，只是利益直接分配于哪個地方政府的問題。若當地政府反對建設PX項目(G-)，那么以零的福利增加值換取其他政府的正向增加值。化工企業(yè)的成本收益也相對匹配。企業(yè)生產PX的過程會導出部分笨、硫化氫等有害物質，但國內外皆無廠區(qū)與居民區(qū)的100公里規(guī)定；在國家石油和化學工業(yè)局《石油化工企業(yè)衛(wèi)生防護距離SH3093-1999》中，各防護距離的推薦值大多在1公里之內。作為易燃類化學品，PX在危險標記、毒理學資料和災害防護標準上均不屬于高危高毒產品。企業(yè)的距離選擇不作為控制因素，而應具體考量生產環(huán)境是否達到國家環(huán)保標準。不論何種因素重新選擇建設地點，會造成企業(yè)一定的福利損失，在上表中用10E到8E來表達。

由于客觀的產業(yè)經濟發(fā)展要求，PX項目建設需要擴容，一般情況下會給非項目所在地的公民帶來福利。這主要是基于新項目造成產能擴大，價格相對降低的原因。至于項目所在地的民眾，其福利的認知情況取決于他們是否支持PX項目在本地興建。項目所在城市的公民因遭受環(huán)境污染等影響，收到-1P的利益賦值；更換選址時，原有地公民感受不到壞處，反而因PX總產能擴大、價格下降而間接得利，故將非項目所在地的公民福利設為基準值1P。

3 危機治理的外部機制和主體協作

參與主體的公共意識培育和能力提升，是危機治理主體成長的兩個主要內容。在實際情況中，不同的利益階層為了爭取各自的經濟利益，一般會借助政治表達與保障參與訴求的基本方式。公民及其民間組織不應被排斥于決策之外，需要吸納進入治理參與的綜合過程，將主動性和協作性內化成行為習慣[10]。(E+,G+,P+)意味著政府、企業(yè)和民眾都能同意PX項目的建設和實施。這一治理過程下各方主體如何達到福利相對最優(yōu)，以及怎樣實現國家與社會的相互增權，改進政府、企業(yè)同意而民眾反對的現實情況，是我們在幾番PX事件后需要著重反思的對象。

第一，協作性的法律體系和規(guī)范構成了危機治理的首要外部機制。西方國家在公共危機治理領域的法律法規(guī)已經形成一整套較為完善的制度體系，就政府在危機治理中的職責、非政府參與的法制化渠道等進行詳細規(guī)定[11]。而我國在政府與非政府主體互動合作的制度化方面，還需進一步完善和健全。《基金會法》、《商會法》等有關非政府組織的分類法律，是國家在現代化監(jiān)督和治理過程中需要考慮的立法對象。從法律規(guī)范上明確國家與社會的良性互動和相互增權關系，有助于肯定非政府主體參與危機治理的法律地位，明確其權限范圍?？梢杂凇秶彝话l(fā)公共事件總體應急預案》增加其他社會組織參與應對危機的具體條款，確保各參與主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現功能互補和有序協作。

第二，有效的溝通模式和立項決策公開，利于在公共參與過程中提高政府回應性。從國家治理的層面來看，危機治理的有效性需要實現治理成本縮小且治理績效最優(yōu)。政治體制如若缺乏公民表達真正訴求的有效渠道，政府便更難對社會進行良好地治理[12]。作為各地PX事件的抽象表達，(E+,G+,P-)反映出大部分矛盾直接源于民眾的否定態(tài)度同政府、企業(yè)的建設規(guī)劃之間形成的張力。社會公眾缺乏足夠的專業(yè)知識基礎，政府和媒體宣傳沒有發(fā)揮普及的效力與安撫舉措的實現，造成大多數公民在認知和主觀感受上充斥負福利狀況。項目建設利于緩解國內PX供應緊張局勢，減少進口量以有效分配外匯使用。應當于其中引入媒體的行為方式，達成總體的福利改善，使社會公眾改變狹隘認知，揭示整體獲益的建設前景。參與式公共治理的項目實施過程，離不開方案說明、公眾意見收集、聽證會召開、問卷調查和咨詢服務等系列環(huán)節(jié)。公眾參與決策過程，能夠提升預先規(guī)劃的合理性，使其認可工程項目發(fā)展所帶來的就業(yè)機會和財政收入，實現其社會經濟效益。制度的開放性同時也為公共議程提供了體制基礎，引導社會大眾對公共政策的合法性不斷地進行感受與認知。

第三，在具體協作方面，政府的服務型理念應當借助福利轉移或其它方式，適當增加本地民眾的福利和收益。作為“守門”的主角，地方政府可以通過稅收政策和財政政策回應本地公民的社會福利。十八屆三中全會也強調全面深化改革，注重統籌協調，關心群眾生活，促進社會的和諧穩(wěn)定。政府的主導性作用是構建公共危機治理網絡和整合國家體系、社會體系的堅實基礎。同時，在社會生產機構方面，應當增強企業(yè)的社會責任和參與危機治理的意識。結合國際經驗與國內情境，PX項目的生產企業(yè)應當降低實際污染排放。通過理性規(guī)劃，科學選址，嚴格管理生產、運輸環(huán)節(jié)，以及事先應急救援體系，能夠逐步消除PX“妖魔化”與輿論聚變的感性趨勢。而在信息傳播層面，媒體的不當意識也需要校正。在危機事件的傳播實踐過程中，媒體受到多個因素的影響，習慣性地過濾信息。商業(yè)利益是大眾傳媒生存的物質基礎，但過度滿足公眾獵奇心理、傳播未經證實的消息，有損于公共危機治理傳播軌道的規(guī)范化。為進一步增強危機治理的績效，促進治理主體多元化的常態(tài)進程，需要確立一種媒體公正介入公共事件的秩序。同時，媒體應當強化自我責任觀念，提高自律意識，充分發(fā)揮社會監(jiān)督以及公民與國家良性互動的橋梁作用。

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Diversified Game and Crisis Governance in PX Accident

LIU Ling-qi

(SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871，China)

Since 2007, irrational events against the PX project have taken place in many cities of China. Local governments, enterprises, citizens and the media all participate in them to form a complex and diversified game. Based on the analysis of these different subjects, we should promote the modernization of present national governance system in order to balance the power between the state and the society. The inclusive governance system cannot work without the equilibrium of crisis governance. Through the multi-play game management path, the expected institutionalization on overall behavior could be improved including the promotion of external mechanism and the cultivation of collaboration awareness of diversified participants.

PX accident; public participation; multi-player game; crisis governance

2014-01-16

劉凌旗(1990—)，女，山西運城人，博士研究生，主要從事中國政府與政治，比較政治學研究。

劉凌旗.PX事件的參與方博弈與危機治理[J].東華理工大學學報：社會科學版，2014，33(2)：162-166.

Liu Ling-qi.Diversified game and crisis governance in PX accident[J].Journal of East China Institute of Technology(Social Science)，2014，33(2)：162-166.

D630.8

A

1674-3512(2014)02-0162-05