創(chuàng)新扶貧機(jī)制拓寬老區(qū)發(fā)展新天地

王建軍?陳寶峰

今年5月，我們一行4人前往廣東省茂名市、汕尾市進(jìn)行老區(qū)農(nóng)村發(fā)展情況調(diào)研，先后與茂名、汕尾兩市、化州、海豐兩縣（市）和笪橋、聯(lián)安兩鎮(zhèn)的政府、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、老促會(huì)及村支書等有關(guān)同志座談，考察了2個(gè)村、2個(gè)產(chǎn)業(yè)基地，參觀了海陸豐農(nóng)民運(yùn)動(dòng)紅色遺址。通過調(diào)研，初步了解了粵東、粵西老區(qū)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)了廣東扶持老區(qū)農(nóng)村建設(shè)的新經(jīng)驗(yàn)，共同探究了全面深化改革老區(qū)農(nóng)村發(fā)展的新問題和新措施。

一

近幾年來，茂名、汕尾兩市積極適應(yīng)農(nóng)村深化改革的新形勢(shì)，創(chuàng)新老區(qū)扶貧機(jī)制，采取有力措施，推動(dòng)了老區(qū)建設(shè)工作。

加強(qiáng)精準(zhǔn)扶持

廣東省為了探索精準(zhǔn)扶貧，推進(jìn)全面小康進(jìn)程，自2008年有針對(duì)性地組織了“扶貧到戶，責(zé)任到人”行動(dòng)（即扶貧“雙到”）這樣一個(gè)制度設(shè)計(jì)，從而為老區(qū)農(nóng)村迅速改變落后面貌和貧困農(nóng)戶脫貧致富提供了強(qiáng)有力保障。茂名、汕尾兩市按照廣東省老區(qū)扶貧“雙到”的統(tǒng)一部署，把老區(qū)建設(shè)工作由“大水漫灌”變成“精準(zhǔn)滴灌”，確保建設(shè)資金和物資真正落實(shí)到老區(qū)貧困群眾的頭上。2009-2012年，茂名市有240個(gè)老區(qū)貧困村、4.2萬戶、17.2萬人，納入第一輪“雙到”扶貧工作，共投入17億多元，老區(qū)建設(shè)取得豐碩成果，有勞動(dòng)力的貧困戶99.8%實(shí)現(xiàn)脫貧，各村集體收入平均增加9萬多元。兩市老促會(huì)都把優(yōu)撫老區(qū)“五老”人員和烈屬作為老區(qū)農(nóng)村重點(diǎn)扶持對(duì)象。2013年，汕尾市老促會(huì)籌資58.74萬元，資助該市752名烈士后裔讀書，其中大專以上709人、中專43人。同期，茂名市老促會(huì)除資助655名烈士后裔讀書外，還撥款33.7萬元扶持602戶“五老”人員特困戶，戶均受助數(shù)百元至1500元。

以簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革為突破口

鄉(xiāng)鎮(zhèn)上接縣政府，下聯(lián)村基層組織和農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作如果搞不好就會(huì)造成上下貫通不暢。老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍存在財(cái)力不足、服務(wù)缺位及權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等難點(diǎn)問題。2013年，茂名市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和深化事權(quán)改革的決定》，從8個(gè)方面規(guī)范鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)，從10個(gè)方面深化事權(quán)改革，從9個(gè)方面落實(shí)配套措施，通過“明責(zé)、放權(quán)、優(yōu)化機(jī)制”三管齊下，創(chuàng)新“給錢、強(qiáng)權(quán)、重服務(wù)”三個(gè)舉措，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的職能，較好地解決了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的難點(diǎn)問題，從而大大提高了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力。

抓好農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)

完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)公共服務(wù)向邊緣老區(qū)村莊延伸，為老區(qū)農(nóng)民提供便利服務(wù)。兩市老促會(huì)都把解決“五難”（行路難、用電難、讀書難、看病難、安全飲水難）問題作為老區(qū)農(nóng)村建設(shè)突破口。近10年來，汕尾市老促會(huì)在省老促會(huì)、交通廳的支持下，投入幫扶資金500多萬元，并發(fā)動(dòng)群眾自籌資金4000多萬元，幫助100多個(gè)村修路、修橋。2013年該會(huì)籌資修建了11條村道32.2公里，解決了“末端神經(jīng)堵塞”問題。2010-2012年，茂名市老促會(huì)協(xié)調(diào)政府部門投入1.065億元，實(shí)施27個(gè)老區(qū)群眾飲水安全工程項(xiàng)目，解決了244個(gè)自然村、28萬多人的安全飲水。

探索創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制

兩市下氣力抓好3個(gè)方面：一是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。2013年茂名市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展到3051家，省內(nèi)排名第一；市級(jí)以上重點(diǎn)龍頭企業(yè)82家，其中國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)1家，帶動(dòng)農(nóng)戶1.76萬戶，戶均增收3393元；省級(jí)龍頭企業(yè)27家，帶動(dòng)農(nóng)戶16.3萬戶，戶均增收1450元。目前該市已有2.97萬家家庭農(nóng)場(chǎng)。二是推行“公司（合作社）+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)村。三是突出發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深加工系列?；菔兄Πl(fā)展羅非魚、化橘紅等農(nóng)林副產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)，形成了“一條魚產(chǎn)業(yè)鏈”，羅非魚從魚皮到魚肉，從魚頭到魚尾渾身是寶，產(chǎn)值達(dá)到11億元，省內(nèi)市場(chǎng)占有率達(dá)六分之一；化橘紅種植面積6.1萬畝，橘紅果及加工產(chǎn)品遠(yuǎn)銷國(guó)際市場(chǎng)，該市打造了“羅非魚產(chǎn)業(yè)鏈”和“中國(guó)化橘紅之鄉(xiāng)”兩張名片。海豐縣大力推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)向農(nóng)村延伸，為老區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供降低風(fēng)險(xiǎn)“減壓器”。兩市老促會(huì)都以科教智力支持作為老區(qū)農(nóng)村發(fā)展的主要扶持方式。近10年來，茂名市老促會(huì)累計(jì)投入368.19萬元，依托市水果局和農(nóng)業(yè)科技專家，推廣了荔枝嫁接換種、紅肉蜜柚改造、樹菠蘿育苗種植等水果栽培新技術(shù)，建設(shè)345個(gè)科技興果示范點(diǎn)，示范推廣面積38840畝，使老區(qū)群眾得到了科技種果的增產(chǎn)收益。

加大投入，以建立壯大基金為先、再用基金收益去創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)

茂名、汕尾兩市及老區(qū)縣在資金項(xiàng)目上，只要能與政策貼得上的，就堅(jiān)決為老區(qū)爭(zhēng)?。粭l件相近的，堅(jiān)決向老區(qū)“傾斜”；自己能說了算的，堅(jiān)決讓老區(qū)“優(yōu)先”。2012、2013兩年茂名市各類農(nóng)業(yè)資金向老區(qū)投入量是前5年的總和。茂名市老促會(huì)先將捐資投入那些投資少、見效快、收益穩(wěn)定的商鋪物業(yè)，經(jīng)出租獲取收益后，再將其全部增益都投入到老區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)而取得了明顯扶持效果。截至2013年底，茂名市老促會(huì)（扶貧促進(jìn)會(huì)）擁有市區(qū)繁華地片的2萬9千平方米的商鋪樓宇物業(yè)固定資產(chǎn)，包括近年來該會(huì)投入1800多萬元與市老干部活動(dòng)中心合作建設(shè)的“光彩大廈”公益樓，該會(huì)老區(qū)基金、扶貧基金累計(jì)籌集資金（資產(chǎn)）6120萬元，物業(yè)出租年度收益達(dá)717萬元，實(shí)現(xiàn)了資金安全、收益穩(wěn)定、資產(chǎn)升值和扶持成效顯著的多贏局面。

二

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村深化改革步伐的加快，一些制約老區(qū)建設(shè)發(fā)展的深層次矛盾和問題逐漸顯露。主要有：老區(qū)農(nóng)村“末梢神經(jīng)”依然處于“五難”困窘；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升引發(fā)“厭農(nóng)”、“棄農(nóng)”傾向，今年茂名荔枝大豐收，“妃子笑”品種降到5角錢1斤，還不夠雇人摘果的成本，果農(nóng)只得忍痛讓果實(shí)爛在樹上；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和加工落后制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；老區(qū)村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重；老區(qū)建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足；老區(qū)社會(huì)治理難度增大等。

老促會(huì)作為公益性社會(huì)組織，應(yīng)該替社會(huì)承擔(dān)、替政府負(fù)擔(dān)、替農(nóng)民分擔(dān)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)一部分社會(huì)責(zé)任，積極挖掘社會(huì)潛在的公益資源，注重搭建公益新架構(gòu)，引領(lǐng)制訂新政策，成為老區(qū)社會(huì)創(chuàng)新的推動(dòng)者，統(tǒng)籌老區(qū)建設(shè)發(fā)展的系統(tǒng)創(chuàng)新。endprint

目前，廣東省老區(qū)建設(shè)發(fā)展工作已經(jīng)著手創(chuàng)新策劃，并開始嘗試組織系列工作創(chuàng)新試驗(yàn)。

扶持政策方面：制定并實(shí)施大扶持、超常規(guī)、全方位的扶持政策與規(guī)劃。當(dāng)前，革命老區(qū)的農(nóng)村建設(shè)發(fā)展邁入一個(gè)新的攻堅(jiān)階段，需要全方位扶持、大力度建設(shè)和超常規(guī)發(fā)展，才能迎頭趕上全國(guó)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的平均速度。汕尾市在努力爭(zhēng)取海陸豐地區(qū)享受到原中央蘇區(qū)縣的政策，茂名市爭(zhēng)取享受粵桂邊區(qū)比照滇桂黔石漠化扶貧攻堅(jiān)片區(qū)的政策扶持，兩市積極向省爭(zhēng)取有關(guān)優(yōu)惠政策。兩市提出了有關(guān)扶持政策建議：將發(fā)達(dá)省份的老區(qū)列入中央對(duì)欠發(fā)達(dá)省份縣級(jí)基本財(cái)力保障的補(bǔ)助范圍，列入一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算；適當(dāng)增加對(duì)發(fā)達(dá)省份老區(qū)民生政策中央補(bǔ)助資金；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目安排、扶貧開發(fā)及用地、人才引進(jìn)等其他政策支持方面對(duì)老區(qū)予以“同等優(yōu)先”支持和照顧；減免支持老區(qū)項(xiàng)目的配套資金；全面免除老區(qū)鄉(xiāng)村多年來因各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等所形成的公益性債務(wù)，使老區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展輕裝上陣；把產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局和發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目?jī)?yōu)先轉(zhuǎn)向老區(qū)；安排珠三角發(fā)達(dá)縣（市）對(duì)口幫扶兩市蘇區(qū)（老區(qū)）縣。這樣，通過爭(zhēng)取全方位的扶持、大力度的建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)老區(qū)農(nóng)村建設(shè)的超常規(guī)發(fā)展。

扶持方式方面：從硬件到軟件，從物質(zhì)到科技，注重能力培養(yǎng)，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶持。注重拓展引路式扶持方式，大力培養(yǎng)老區(qū)農(nóng)民掌握科技知識(shí)和技能，拓寬扶貧技能培訓(xùn)覆蓋面，確保貧困戶子女都能得到免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)；通過愛心接力、“借畜還仔”等多種辦法擴(kuò)大有限扶持資金效能；建立村級(jí)小額貸款擔(dān)保金制度，在貧困戶和金融部門之間搭起一座橋梁，切實(shí)解決老區(qū)農(nóng)民發(fā)展種養(yǎng)貸不到款、農(nóng)村信用社擔(dān)心貸款發(fā)放收不回的問題，使貧困戶能夠用上無抵押貸款，有本金去干事；以縣為單位建立種子種苗基地，為老區(qū)貧困農(nóng)戶無償提供種子種苗及種植技術(shù)，幫助他們起步發(fā)展農(nóng)林業(yè)項(xiàng)目。老區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)務(wù)必要堅(jiān)持“精準(zhǔn)扶持”方式，要把鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶持與區(qū)域發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，加快推進(jìn)老區(qū)建設(shè)發(fā)展，不斷完善老區(qū)建設(shè)工作機(jī)制，逐步理清老區(qū)建設(shè)思路，大幅度提高老區(qū)建設(shè)投入，積極動(dòng)員社會(huì)力量幫助扶持老區(qū)發(fā)展。

動(dòng)員對(duì)象方面：由大企業(yè)轉(zhuǎn)移到中小企業(yè)，由國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)向地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小業(yè)主、鄉(xiāng)村能人和鄉(xiāng)村名望人物，挖掘“鄉(xiāng)土資金”。過去茂名、汕尾老促會(huì)一昧瞄準(zhǔn)地方國(guó)營(yíng)企業(yè)和大企業(yè)。老促會(huì)已經(jīng)很難向這些企業(yè)“化緣”。他們開始把目光轉(zhuǎn)向市內(nèi)中小企業(yè)，尤其是地方中小業(yè)主、小商戶、鄉(xiāng)村能人和知名人士。海豐縣老促會(huì)大力協(xié)助工商部門培植小商戶，通過小商戶的茁壯成長(zhǎng)逐步擴(kuò)大公益捐資圈。茂名市老促會(huì)幾年如一日幫助香港家鄉(xiāng)籍太平紳士協(xié)調(diào)有關(guān)地方投資問題，逐步贏得其信賴，使其成為該市老區(qū)建設(shè)捐資大戶。

扶持機(jī)制方面：由直接投入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目到創(chuàng)立和壯大基金，先積累資金，再利用基金收益創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)。過去，老促會(huì)拿到捐款后，都是直接投入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，由于產(chǎn)業(yè)扶持難度加大、市場(chǎng)把握難度更大，往往投入產(chǎn)出周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，很難保證捐資保本增值。茂名市老促會(huì)先將基金投入那些投資少、見效快、收益穩(wěn)定的商鋪物業(yè)，經(jīng)出租獲得收益后，再將基金增益的100%投入老區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)而取得明顯的扶持效果。endprint