農(nóng)業(yè)基本建設項目管理水平提升研究

曾鵬　蘇才澤

摘 要 農(nóng)業(yè)基本建設項目對于穩(wěn)定中國農(nóng)業(yè)基礎具有十分重要的意義。結(jié)合工作實際，從5個方面系統(tǒng)分析農(nóng)業(yè)基本建設項目管理過程中存在的問題，提出提升農(nóng)業(yè)基本建設項目管理能力的對策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)基本建設項目 ；項目管理 ； 管理能力

中圖分類號 S2

Abstract Agricultural capital construction projects were very important for the stably development of agriculture. Summarized the problems of project management process from five aspects of agricultural capital construction which combined with actual work， proposed to enhance the capacity of agricultural capital construction project management.

Key words agricultural capital construction projects ； project management ； management capabilities

農(nóng)業(yè)是中國的基礎產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展對于穩(wěn)定中國經(jīng)濟社會、促進中國社會主義市場經(jīng)濟的良性發(fā)展具有重要作用。近幾年來，中國不斷加強對農(nóng)業(yè)基本建設項目的投資力度，但由于多種多樣的原因，在農(nóng)業(yè)基本建設項目管理中還存在許多矛盾和問題，這些矛盾和問題的存在，嚴重阻礙了中國農(nóng)業(yè)基本建設項目的發(fā)展。解決這些矛盾和問題對于促進中國農(nóng)業(yè)基本建設項目發(fā)展，鞏固農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎，穩(wěn)定我國社會經(jīng)濟，促進我國社會主義市場經(jīng)濟的良性發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義[1]。

1 農(nóng)業(yè)基本建設項目管理中存在的問題

1.1 前期工作不扎實

1.1.1 可行性研究報告不扎實

農(nóng)業(yè)基本建設項目的可行性研究，是在投資決策前，通過調(diào)查研究與擬建項目有關(guān)的自然、社會、經(jīng)濟、技術(shù)資料，并分析、比較可能的投資建設方案，來預測、評價項目建后產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，并在此基礎上綜合論證農(nóng)業(yè)基本建設項目建設的必要性、財務上的盈利性、經(jīng)濟上的合理性、技術(shù)上的先進實用性、建設條件上的可能性和可行性，從而為投資決策和建設實施提供科學依據(jù)的重要前期基礎工作。然而，對于集諸多不確定因素于一體的農(nóng)業(yè)基本建設項目來說，目前具有資質(zhì)編寫農(nóng)業(yè)基本建設項目可行性研究報告的機構(gòu)較少，且缺乏農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才，整體技術(shù)力量較弱，因此，所編的農(nóng)業(yè)基本建設項目可行性研究報告往往出現(xiàn)理由論證不夠充分、功能定位偏低、論證不嚴密等問題。農(nóng)業(yè)基本建設項目可行性研究的報告是項目初步設計的基礎和依據(jù)，到初步設計階段如不加以明確和深化，項目一旦批復下來就會出現(xiàn)后期投資難以控制和項目執(zhí)行進度計劃工期拖延等一系列問題。

1.1.2 工程量清單計價不科學

中國在建設領域?qū)嵭泄こ塘壳鍐斡媰r是進一步深化建設工程造價管理改革、推進建設市場化的重要途徑，也是規(guī)范建設市場秩序的治本措施之一，是與國際接軌的需要。自2008版工程量清單計價規(guī)范實行以來，在實踐過程中，暴露出了一些問題。比如，工量清單的項目特征描述不夠全面完整，所選用的材料品牌規(guī)格不夠明確；工程造價信息管理方式落后，編制人員的定額計算錯誤和定額套錯；工程量清單與定額工程量的規(guī)定不統(tǒng)一，易在計算輸入數(shù)據(jù)時因疏忽而造成錯誤。這些錯誤為后期結(jié)算留下了爭議。實際上，工程量清單計價應由具有編制招標文件能力的招標人，或受其委托具有相應資質(zhì)的中介機構(gòu)進行規(guī)范而科學編制。

1.1.3 招投標制度和管理不完善

隨著中國農(nóng)業(yè)基本建設項目《清單規(guī)范》的實施，推行工程量清單招標，完善招標制度，改變了過去建筑產(chǎn)品價格形成靠國家頒布的建筑工程預算定額為依據(jù)的局面[2]。但是，在招投標市場上依然存在著管理不完善帶來的一系列問題：①招投標管理機制不健全，對農(nóng)業(yè)基本建設項目招投標范圍和規(guī)模標準把握不準，應該進行公開招標的項目卻采用邀請招標，或?qū)㈨椖炕麨榱慊蚪?jīng)其他方式規(guī)避招標和虛假招標；②招標代理單位選擇不當，招標文件編制不嚴密，對招標代理機構(gòu)沒有進行有效的監(jiān)督，就會不知不覺地掉進“招標陷阱”；③投標企業(yè)的惡意競標，有些投標企業(yè)無視市場風險，為了中標惡意降低報價，中標以后不是虧損就是采用一些不正當行為，阻礙農(nóng)業(yè)基本項目建設市場的健康發(fā)展；④政府干預過多，行政干預現(xiàn)象普遍存在，有些地區(qū)還比較嚴重，使招投標制度很難發(fā)揮其在市場環(huán)境下應有的作用；⑤招標代理機構(gòu)缺乏獨立性、權(quán)威性和公正性，有些招標代理機構(gòu)在經(jīng)濟和物質(zhì)利益的驅(qū)動下，為了達到預定目的顯然出現(xiàn)一些違規(guī)操作。

1.1.4 進度計劃方案的詳細控制指標不規(guī)范

制定的進度計劃方案的詳細控制指標不規(guī)范：①決策階段就沒有按農(nóng)業(yè)基本建設項目管理的要求進行系統(tǒng)運作，施工前準備階段往往在缺乏控制、缺少管理或在極其寬松狀態(tài)下進行，通常耗用時間過長，而進入施工實施階段所剩下時間不多，施工階段難以確定進度計劃，由此必然引發(fā)一系列的施工問題；②施工進度計劃與資源配備計劃不協(xié)調(diào)，目前的施工項目管理中受舊體制的影響，新的管理理念沒有轉(zhuǎn)變過來，認為先計劃進度再說，資源配備則憑經(jīng)驗，這種被動的實施進度計劃肯定會拖延工期；③在編制進度計劃過程不可避免因掌握信息的局限性、編制人的經(jīng)驗、實施環(huán)境和現(xiàn)場情況變化使實際與計劃不符，如果沒有根據(jù)實際情況及時調(diào)整，就難以實現(xiàn)進度計劃控制目標。

1.2 合同條款不嚴密

合同條款不嚴謹，致使結(jié)算時產(chǎn)生大量爭議。簽訂合同時撇開招標文件另行一套，有的合同條款規(guī)定明顯違反招標文件的內(nèi)容及要求，有的單位工程材料價款在合同中認定不夠明確，更有甚者，有的簽訂的補充合同或協(xié)議是與主合同的部分條款明顯矛盾的“陰陽合同”，擾亂公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，導致爭議糾紛。有的建設單位與施工方在簽訂主合同中明確提到建設材料依據(jù)市場行情調(diào)價，其他輔材不調(diào)價，但是其后來的補充合同又提到其他輔材也依據(jù)市場行情調(diào)價，明顯的“陰陽合同”，涉及較大幅度的超預算。

1.3 質(zhì)量管理體制不健全

承建單位和監(jiān)理單位沒有建立起與工程項目管理相對應的組織機構(gòu)和項目管理體系，在功能服務、組織機構(gòu)等方面不能滿足工程項目管理的要求。工程項目管理的組織結(jié)構(gòu)、崗位職責、程序文件、作業(yè)指導文件等不健全，農(nóng)業(yè)基本建設項目的管理方法與手段落后，管理效率不高、成效不顯著，不能滿足農(nóng)業(yè)基本建設項目管理規(guī)范化、科學化、標準化要求。另外，農(nóng)業(yè)基本建設項目管理配套的法律法規(guī)和政策不健全，現(xiàn)行法律規(guī)范雖然對勘察、設計、施工、監(jiān)理招標代理等都有相關(guān)的法律規(guī)定，但沒有相對應的實施細則。如在工程項目招標市場，不合理低價競標的情況存在較多，承包商在低于成本價或無利潤的情況下取得工程的施工，那必然犧牲工程的質(zhì)量安全，以謀取利益。

1.4 造價控制管理體制不適應現(xiàn)實發(fā)展的需要

隨著改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟的建立，原有的工程造價管理體制已不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，存在較為突出的問題。①前期工作階段對造價控制重視不夠，企業(yè)對工程造價管理及其管理人員的作用重視不夠， 忽略前期工作階段作為投資控制基礎的投資估算和設計概算的作用，因此，難免出現(xiàn)后期概算超估算，預算超概算， 結(jié)算超預算的現(xiàn)象；②成本控制管理不到位，在施工過程中只重視技術(shù)、生產(chǎn)，不重視成本節(jié)約，不能優(yōu)化技術(shù)方案、改進施工工藝降低建設成本，技術(shù)人員與經(jīng)營管理人員互不通氣，造成成本的人為不可控制狀態(tài)，待工程竣工時才發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟問題；③投資估算、設計概算、施工圖預算、合同價、工程結(jié)算價分別由建設單位及其主管部門、設計單位、施工單位各自管理，互相脫節(jié)，沒有一個完整的控制系統(tǒng)；④沒有科學的評價體系，導致企業(yè)無法形成適合本企業(yè)的報價體系，這就是對企業(yè)資源的巨大浪費，珍貴的經(jīng)濟技術(shù)數(shù)據(jù)隨著建筑物的完成而消失。

1.5 組織機構(gòu)和管理團隊整體技術(shù)力量偏弱

“重技術(shù)、輕管理”的現(xiàn)象在中國的農(nóng)業(yè)基本建設項目建設領域中依然存在，中國還沒有建立起一套相對完善的法律法規(guī)和技術(shù)法規(guī)制度體系，因此缺乏引導施工建設項目的管理理論。各參建單位管理機制、監(jiān)督機制、激勵機制等有效機制不健全，領導重視程度不夠，各專業(yè)技術(shù)管理人員配備不到位，有些項目在可行性研究階段、初步設計階段、招投標階段、施工準備階段、施工過程和竣工驗收階段沒有統(tǒng)籌考慮好，另外各參建單位管理團隊整體綜合技術(shù)力量偏低，在各階段投入的人員和技術(shù)力量有限，這些問題最終造成項目實施管理各個環(huán)節(jié)脫節(jié)。

2 提升農(nóng)業(yè)基本建設項目管理水平的對策

2.1 加強組織協(xié)調(diào)，扎實開展項目前期工作

2.1.1 扎實開展項目前期準備工作

農(nóng)業(yè)基本建設項目從決策、可行性研究、初步設計、勘察設計、施工到竣工驗收整個工作過程中各個階段必須嚴格遵循先后次序。國家規(guī)定的基本建設程序不可逾越，要加強組織協(xié)調(diào)與溝通，只有上一環(huán)節(jié)的工作做好并獲批準后，方可轉(zhuǎn)入下一工作環(huán)節(jié)。要高度重視農(nóng)業(yè)基本建設項目，圍繞提升科技創(chuàng)新能力，瞄準現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設重大科技需求做好項目的可行性研究論證工作，要力求方案合理，內(nèi)容真實，預測準確，論證嚴密。項目立項批復后，要認真落實項目建設的土地使用權(quán)、城市規(guī)劃、環(huán)境保護以及電力、綠化、人防、市政等各項前置條件，認真開展項目初步設計，在可行性研究報告中不明確、不周全和不清晰的地方，都需要在初步設計中一一加以明確和深化。要依法履行規(guī)劃報建、施工圖審查、公開招投標、施工報建等地方政府審批管理的建設程序，使項目盡早開工盡早收益。

2.1.2 高度重視招標前的工程量清單計價工作

首先，適當放寬編制清單計價時間，以便讓編制人員有足夠的時間進行核對，提高準確性。其次，造價管理部門應加強對造價從業(yè)人員的業(yè)務培訓與知識更新，有針對性地舉行各種形式的培訓班和研討班，通過學習，更新知識結(jié)構(gòu)，提高工程造價從業(yè)人員綜合素質(zhì)。第三，建立起一套完善的工程造價有關(guān)信息的收集和發(fā)布機制，并通過一定的管理、監(jiān)督、反饋、激勵措施，力爭使采集到的信息能夠真實地反映市場實際。第四，充分發(fā)揮造價信息網(wǎng)絡的作用，提高信息發(fā)布的時效性和準確性。最后，通過對工程造價數(shù)據(jù)進行分類與編碼，建立一套科學、合理的分類與編碼體系，最終實現(xiàn)信息資源的共享。

2.1.3 規(guī)范和完善項目招投標管理制度

從實際出發(fā)，針對省、市、縣三級農(nóng)業(yè)行政主管部門建立《農(nóng)業(yè)基本建設項目招投標管理制度》，管理規(guī)范各農(nóng)業(yè)行政部門在農(nóng)業(yè)基本建設項目招投標管理過程中的行為，避免政出多門或者大權(quán)獨攬的現(xiàn)象。同時，嚴格招標文件編制以及預算定額程序，規(guī)范編制行為。在招標過程中，要嚴格依據(jù)公開、公平、公正的原則，依據(jù)《招投標法》、《農(nóng)業(yè)基本建設項目招標投標管理規(guī)定》等文件的規(guī)定進行招標。對于議標及邀請招標等形式，必須經(jīng)過農(nóng)業(yè)基本建設項目主管部門同意后才能進行招標。

2.1.4 科學執(zhí)行項目計劃進度方案

進度計劃的編制、審批及實施，是對整個工程項目的難易程度、施工工藝及工程質(zhì)量要求及其他方面因素進行綜合分析后制定的計劃目標。事先安排編制各類進度計劃，管理人員人手一份，項目進展一目了然。并且各參建單位各方負責人定期座談溝通，及時調(diào)整進度計劃，有利于項目成本控制和質(zhì)量控制。進度計劃控制采用動態(tài)循環(huán)的控制方法，在項目實施管理中通常運用里程碑計劃、橫道圖計劃和網(wǎng)絡圖計劃檢查項目的實施進度。施工單位嚴格按照進度計劃執(zhí)行項目，把進度計劃細化，編制出月（旬）作業(yè)計劃和施工任務書，安排落實到班組，布置到位，調(diào)配好人力、物資和資金；同時在施工過程中及時檢查、發(fā)現(xiàn)和記錄影響進度的問題，掌握施工現(xiàn)場的實際情況，并采取適當?shù)募夹g(shù)和組織措施，及時做好調(diào)整工作，使計劃進度與實際進度保持動態(tài)平衡。

2.2 加強合同管理，仔細簽訂并嚴格執(zhí)行合同

簽訂合同文件必須采用國家規(guī)范文本，合同的主要條款在招標文件中明確規(guī)定，實行合同審核會審。各種合同條款要求內(nèi)容全面、越具體越好，能事先預料到的問題都在合同中予以明確，語言應精練嚴密，雙方權(quán)利、索賠條款清楚。對于直接影響工程造價的內(nèi)容，如合同中要明確雙方對風險的承擔范圍，工程量清單項目價款與結(jié)算支付條件，工程量、綜合單價、措施費用及材料價格風險等的調(diào)整條件和調(diào)整方式應有詳細的條款等都具有很強的可操作性。要加大施工合同的監(jiān)管力度，健全施工合同備案制度，通過合同備案，使施工合同具有合法性、嚴密性、準確性，避免合同條款出現(xiàn)瑕疵或漏洞引起日后糾紛。

2.3 密切跟進施工進度，嚴控工程質(zhì)量指標管理

工程項目必須要有科學的管理方法，嚴格的規(guī)章制度和良好的組織協(xié)調(diào)能力，才可以確保工程的良好質(zhì)量。①貫徹以預防為主，事先控制的原則，監(jiān)督各方建立健全技術(shù)標準、質(zhì)量管理體系、質(zhì)量檢驗制度、綜合質(zhì)量評定考核制度等，并落實到位；確定監(jiān)理方質(zhì)量控制目標，做到質(zhì)量監(jiān)督工作有章可循，有法可依，同時，加強合同管理；②督促監(jiān)理單位加強事中控制，應積極向監(jiān)理授權(quán)，在施工過程中的“四控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”都授權(quán)監(jiān)理單位執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，充分樹立監(jiān)理的威信，業(yè)主不要參與過多，參與方式應靈活，使監(jiān)理工作充分做到責、權(quán)、利相結(jié)合，并要求監(jiān)理單位作好監(jiān)理旁站記錄、巡視與抽查記錄、監(jiān)理日記和監(jiān)理月報。同時實行動態(tài)監(jiān)管，定時或不定時的巡視、旁站，跟蹤抽查，聯(lián)合普查工程施工各個環(huán)節(jié)，這樣才能使工程質(zhì)量得到有效控制；③對施工結(jié)果與計劃目標的進行分析比較，提出控制措施，及時向各參建單位反饋控制信息，重點是使下一輪施工活動得到有效的控制，總結(jié)過去的經(jīng)驗與教訓，把今后的事情做得更好。同時，做好相關(guān)資料的跟蹤管理。

2.4 工程造價實行全過程控制和跟蹤監(jiān)督管理

現(xiàn)階段出現(xiàn)很多農(nóng)業(yè)基本建設項目的工程預算超標、結(jié)算超預算、預算超概算等問題，嚴重損害了建設單位投資工程建設的效益。產(chǎn)生這種情況的原因主要是建設單位一般把控制工程造價的主要精力放在了招標和施工后竣工結(jié)算階段的工程價款審核上，而真正的建設工程造價的管理和控制應貫穿于工程建設的全過程，要堅決把投資控制工作貫徹于投資決策、勘察設計、招投標、合同簽訂、施工過程和竣工結(jié)算等各個階段。①建立科學決策體系，進行方案技術(shù)經(jīng)濟比較，客觀、認真地做好項目評價，即要考慮“先進適用”，又要“經(jīng)濟合理”，從而優(yōu)選出最佳方案，合理確定投資；②從設計技術(shù)經(jīng)濟角度看，合理控制工程造價，要從設計做起，優(yōu)化設計方案。在設計中加強技術(shù)經(jīng)濟分析，推行限額設計，推廣標準化設計，實踐證明設計階段影響工程投資的可能性為75 %-95 %，施工階段影響工程投資的可能性只有15 %-25 %[3]；③招投標制是中國基本建設項目管理體制中重要管理手段，也是市場經(jīng)濟條件下控制工程投資的有效方法[4]。如業(yè)主完全有決定權(quán)在招投標階段根據(jù)項目特點及國家相關(guān)法律法規(guī)，實行合理低價中標；④建設工程合同承包人進行工程建設，發(fā)包方支付工程價款，明確雙方當事人權(quán)利的有效依據(jù)，也是確保工程質(zhì)量、進度、造價的關(guān)鍵文件；⑤施工期間的投資控制，要從經(jīng)濟、技術(shù)、合同等方面采取措施，重點控制變更，認真做好現(xiàn)場簽證，通過對原合同價格中主要費用正確計量、結(jié)算程序，監(jiān)督費用如期正常發(fā)生，防止超前過量支付；⑥竣工結(jié)算重點放在審查變更簽證是否符合有關(guān)規(guī)定、手續(xù)是否齊全及內(nèi)容是否清楚，認真核實，避免虛增簽證工程量，工程量計算和預算單價套用是否正確，各項取費標準是否符合現(xiàn)行規(guī)定。

2.5 健全項目管理體系，提升管理團隊的能力

根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)基本建設項目管理辦法》及相關(guān)的管理規(guī)定，完善項目管理制度。針對每個農(nóng)業(yè)基本建設項目的規(guī)模和特點制定可操作性強的項目管理辦法、工作細則、施工安全管理暫行規(guī)定及工地安全監(jiān)督管理辦法，同時監(jiān)督參建各方建立健全技術(shù)標準、質(zhì)量管理體系、質(zhì)量檢驗制度、綜合質(zhì)量評定考核制度等，規(guī)范操作可以少走彎路、減少盲目性，使項目在實施全過程有章可循，有法可依。項目管理機構(gòu)的設置根據(jù)工程規(guī)模大小和工程難易程度等因素，按組織設計原則，選配一專多能的復合型人才成立項目決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行3個層次的管理機構(gòu)，每個層次的管理機構(gòu)因事設職，因職選人，各司其職，各負其責。項目管理的人員配備就是通過系統(tǒng)安排、資源整合，有效地發(fā)揮每一個參與項目的人員作用。農(nóng)業(yè)基本建設項目的特點是有詳細又明細的目標，通常是新事物新目標，資源成本又具有一定的約束性，項目實施是單次性，不確定性非常大。應利用崗位分析確定項目組織結(jié)構(gòu)及具體人員，要盡量做到在一個項目實施全過程中，保持項目成員的相對穩(wěn)定，并加強人員培訓和教育。以人為本，動態(tài)優(yōu)化，加強考核，提升項目成員的歸屬感，激發(fā)團隊成員的創(chuàng)造性，為農(nóng)業(yè)基本建設項目管理培養(yǎng)德才兼?zhèn)涓咝в辛Φ捻椖抗芾韴F隊。

農(nóng)業(yè)基本建設項目管理涉及到項目實施全過程的各個環(huán)節(jié)，對農(nóng)業(yè)基本建設項目管理過程中存在的5個方面的問題進行系統(tǒng)分析，結(jié)合實際工作經(jīng)驗，提出對提升農(nóng)業(yè)基本建設項目管理能力的思考。希望對于促進中國農(nóng)業(yè)基本建設項目的建設和農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展，鞏固中國社會主義市場經(jīng)濟的基礎有借鑒作用。只要抓好這5個方面的關(guān)鍵工作，以高度的責任感和嫻熟的業(yè)務知識，發(fā)現(xiàn)問題并及時解決，中國農(nóng)業(yè)基本建設項目建設管理水平將有質(zhì)的飛躍。

參考文獻

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