我國(guó)行政聽證制度問(wèn)題及完善探討

徐鋒莉

摘 要：行政聽證制度是民主制度在行政法領(lǐng)域的標(biāo)志之一。通過(guò)對(duì)行政處罰案件中的聽證案件相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，指出我國(guó)行政聽證制度存在的問(wèn)題，并提出完善的建議。

關(guān)鍵詞：行政聽證；申請(qǐng)聽證；聽證監(jiān)督；聽證筆錄

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2014）15-0038-01

聽取利害關(guān)系人意見的程序，法律上稱為聽證?！奥犠C”一詞包括兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：第一，任何人不能做與自己有關(guān)的案件的法官；第二，任何人或任何團(tuán)體在行使權(quán)力可能使他人受到不利影響時(shí)，必須聽取對(duì)方的意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。聽證制度最初適用于司法領(lǐng)域，隨著政府權(quán)力的不斷擴(kuò)大，聽證制度被應(yīng)用于立法和行政上，形成立法聽證和行政聽證制度。行政聽證制度指行政機(jī)關(guān)在做出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對(duì)人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。中國(guó)的行政聽證制度是個(gè)“舶來(lái)品”，主要是在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家行政聽證制度的基礎(chǔ)上形成的，加上中國(guó)的法治傳統(tǒng)重實(shí)體輕程序，表現(xiàn)在行政法領(lǐng)域就是強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽略了行政權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程的合法性和合理性。

我國(guó)雖然已開始引進(jìn)行政聽證等行政程序法的核心內(nèi)容，如1996年通過(guò)的《行政處罰法》第一次規(guī)定了行政聽證制度，彌補(bǔ)了我國(guó)聽證法律制度的空白，1998年實(shí)施的《價(jià)格法》首次在中國(guó)將聽證制度引入行政決策領(lǐng)域，之后的《立法法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《行政許可法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》都在一定程度上對(duì)聽證進(jìn)行了規(guī)定。但我國(guó)仍沒有一部完整的行政程序法，行政聽證的有關(guān)規(guī)定散見于行政法律法規(guī)，對(duì)聽證程序的規(guī)定大都是抽象的、原則性的。

就行政處罰的聽證案件情況而言，筆者查閱了相關(guān)資料，以下是東部沿海某省份近幾年行政聽證情況統(tǒng)計(jì)，較好反映了我國(guó)行政聽證現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。表1為查處的行政處罰案件數(shù)量，包括了聽證范圍的案件，表2為各要素所占的百分比。

由表1可看出，隨著行政處罰案件數(shù)量的增加，聽證范圍案件的數(shù)量也在增加，但申請(qǐng)聽證的數(shù)量卻在減少。結(jié)合表2可看出，聽證范圍的案件基本占了行政處罰案件總量的一半以上，受理聽證案件比例也很高，但申請(qǐng)聽證的案件卻不到聽證范圍案件的0.1%。這反映了我國(guó)聽證制度的發(fā)展現(xiàn)狀即當(dāng)事人申請(qǐng)聽證案件的數(shù)量極其有限，這根源于我國(guó)聽證制度的內(nèi)在缺陷。

1 行政聽證的適用范圍過(guò)于狹窄

《行政處罰法》第42條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。行政處罰法采用列舉式規(guī)定了三項(xiàng)可聽證的事項(xiàng)，范圍過(guò)于狹小，像行政處罰種類中的“沒收財(cái)物”也可能達(dá)到較大數(shù)額的程度，卻未被容納進(jìn)去。特別是對(duì)行政拘留這一關(guān)乎公民人身自由的行政處罰卻排除了行政聽證。關(guān)于行政聽證程序的適用范圍，大陸法系國(guó)家一般采用概括加排除式的規(guī)定，同時(shí)又規(guī)定了若干不適用聽證的例外情形。而我國(guó)采用列舉式，列舉式不可能最大程度的將應(yīng)予聽證的事項(xiàng)概括完全?，F(xiàn)階段，行政聽證適用的范圍較狹窄，僅適用行政處罰、政府指導(dǎo)價(jià)和定價(jià)的確定、行政立法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和行政許可等有限領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，不應(yīng)盲目擴(kuò)大聽證的范圍，應(yīng)根據(jù)社會(huì)的承受能力適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大其使用范圍。

2 聽證權(quán)利未得到充分行使

在上述列表中，占行政處罰一半以上的聽證案件，當(dāng)事人或利害關(guān)系人申請(qǐng)聽證的寥寥無(wú)幾。筆者認(rèn)為一方面是由于當(dāng)事人或利害關(guān)系人的法律意識(shí)不強(qiáng)，另一方面聽證程序中有關(guān)聽證主持人的指定、聽證記錄效力及監(jiān)管的缺失都制約著當(dāng)事人、利害關(guān)系人對(duì)聽證的信任。另外，歷史上聽證所帶來(lái)的實(shí)際效應(yīng)也直接影響著當(dāng)事人聽證權(quán)利的行使。

3 關(guān)于行政聽證主持人的規(guī)定不完善

以《行政處罰法》為例，我國(guó)行政處罰法規(guī)定聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，然而對(duì)于“非本案調(diào)查人員”的來(lái)源、性質(zhì)、權(quán)力都沒有具體規(guī)定。從程序上雖符合行政職能的分離原則，但聽證主持人是由行政機(jī)關(guān)指定，其獨(dú)立性和中立性不得不被懷疑。從聽證實(shí)踐中看，聽證主持人大都是由作出行政決定的行政機(jī)關(guān)委派本機(jī)關(guān)的人員擔(dān)任，缺乏客觀性、公正性。這些人沒有實(shí)際的行政權(quán)力，只能做出處理意見或建議供行政機(jī)關(guān)做決定時(shí)參考。另一方面，對(duì)聽證主持人的保護(hù)還存在立法空白，并未對(duì)行政聽證主持人在聽證主持過(guò)程中的言行予以充分保護(hù)，使原本隸屬于行政機(jī)關(guān)的主持人不得不為自己利益考慮。因此，聽證常常流于形式。我們可以借鑒美國(guó)的聽證官制度，建立一支相對(duì)獨(dú)立的聽證主持人隊(duì)伍，同時(shí)賦予他們一定的決定權(quán)，健全聽證主持人的職權(quán)保障。

4 行政聽證監(jiān)督不完善

目前，監(jiān)督一般只是對(duì)行政行為有效實(shí)施實(shí)體方面的監(jiān)督，卻很少?gòu)某绦蛏蠈?duì)行政決策加以監(jiān)督。以《行政處罰法》為例，第43條規(guī)定“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定?！钡?8條規(guī)定“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定”?？赏茢喑?，除法定回避情形外，沒有任何機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)對(duì)聽證進(jìn)行監(jiān)督。這可能導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證而沒有聽證，不依照聽證的法定程序進(jìn)行，或剝奪聽證當(dāng)事人或其他正當(dāng)聽證參與人的合法權(quán)利。因此，為了實(shí)現(xiàn)聽證的立法目的，應(yīng)建立行政聽證監(jiān)督制度，使聽證做到公平、公正。

5 行政聽證記錄效力不明，案卷制度不完善

聽證筆錄指聽證主持人在聽證過(guò)程中對(duì)調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人、其他聽證參加人陳述的意見和提供證據(jù)所作的一種書面記載。如果說(shuō)聽證制度是行政程序法的核心制度，聽證筆錄及其在行政決定中的意義則是聽證制度的關(guān)鍵所在。行政聽證的實(shí)質(zhì)在于以犧牲行政效力來(lái)保障行政決定的正確性。一方面，各國(guó)對(duì)聽證制度的適用范圍嚴(yán)格限制，另一方面，一旦適用聽證，則聽證會(huì)的舉行必須對(duì)行政決定的做出有決定性作用。如果不能確保聽證記錄對(duì)行政決定的約束力，行政聽證將易流于形式。《行政處罰法》、《價(jià)格法》和《立法法》都沒有規(guī)定聽證記錄的效力，以《行政許可法》為例，雖然規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定?！钡⑽疵鞔_它是否適用案卷排他性原則。案卷制度的核心在于案卷排他性原則，即行政聽證筆錄在行政決定中的決定性作用，這種作用是唯一的、排他的。這造成在聽證中經(jīng)過(guò)質(zhì)證的證據(jù)常常被束之高閣，違背了聽證制度的初衷。我們必須從觀念上確立聽證記錄是行政決定根據(jù)的意識(shí)，并適時(shí)通過(guò)立法將其確定。

6 結(jié)語(yǔ)

行政聽證是現(xiàn)代法治建設(shè)不可或缺的一項(xiàng)制度，它體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，是人民參政議政的合法途徑。由于我國(guó)缺少程序至上的法律傳統(tǒng)，實(shí)踐中重實(shí)體輕程序，制度設(shè)計(jì)的缺失和權(quán)利難以救濟(jì)，主體維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)制不完善，行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位和權(quán)力的擴(kuò)張，制約了行政聽證的良性發(fā)展。聽證制度的建立和完善，需要理論界、法律實(shí)務(wù)界和普通民眾共同努力，及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹立現(xiàn)代聽證理念，在立法上實(shí)現(xiàn)新的突破，從而真正推動(dòng)我國(guó)聽證制度的發(fā)展。

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