美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其改革趨勢

雷 曜 張文婷

（中國人民銀行研究局，北京 100000）

一、美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的總體情況

根據(jù)美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫①美國EWG農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫http://farm.ewg.org的定義，美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指政府為了保障農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)收入、管理農(nóng)產(chǎn)品成本、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)而制定的補(bǔ)貼政策，針對的農(nóng)產(chǎn)品有小麥、飼料谷物類、棉花、牛奶、水稻、花生、煙草、油籽類和肉類產(chǎn)品等，核心政策目標(biāo)是減少由于天氣、市場價(jià)格波動(dòng)等因素造成的損失，保證農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)。

1995—2012年，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)到2925億美元，平均每年160億美元左右。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼約占農(nóng)民凈收入的13-20%。美國僅憑650萬農(nóng)業(yè)從業(yè)人口（占全國總?cè)丝诘?%），保持了農(nóng)業(yè)長期高水平發(fā)展，是農(nóng)產(chǎn)品第一大出口國。

二、美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及實(shí)施方式

自1980年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》②《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》（Federal Crop Insurance Act）由美國參議院提議，經(jīng)過14年的論證于1938年確立的。修訂和2008年《食品、保育和能源法》③《2008年食品、保育和能源法》（Food, Conservation, and Energy Act of 2008）簡稱為2008年新農(nóng)業(yè)法。實(shí)施以來，美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要分為農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、災(zāi)難支付補(bǔ)貼、聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)和保育儲(chǔ)備補(bǔ)貼四類。

一是農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼。其中，直接支付補(bǔ)貼（Direct Payments, DPs）是針對小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻和棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的基期產(chǎn)量（根據(jù)近年平均情況確定）給予補(bǔ)貼，不與農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格掛鉤。反周期支付補(bǔ)貼（Counter-Cyclical Payments, CCPs）指某類農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格低于國會(huì)設(shè)置的目標(biāo)價(jià)格時(shí)，給予生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。

每年播種前，農(nóng)民可用未來收獲的農(nóng)作物為抵押，向農(nóng)業(yè)部的商品信貸公司申請農(nóng)產(chǎn)品銷售補(bǔ)助貸款（Marketing Assistance Loans,MALs），貸款額為產(chǎn)量乘以基礎(chǔ)目標(biāo)價(jià)格。收獲后，若農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格較高，農(nóng)民可售出農(nóng)產(chǎn)品還貸；若市場價(jià)格較低，農(nóng)民可保有農(nóng)產(chǎn)品待價(jià)高時(shí)出售，先另籌資金以市場價(jià)格還貸，或直接以市場價(jià)格出售并還貸，價(jià)差損失由政府給予貸款差額補(bǔ)貼（Loan Deficiency Payments,LDPs）。

圖1 農(nóng)民申請農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)助貸款過程

平均農(nóng)作物收入選擇方案（Average Crop Revenue Election Program, ACRE）由2008年農(nóng)業(yè)法案確立，以保障生產(chǎn)者在價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)下的最低收入。當(dāng)價(jià)格較低時(shí)，ACRE與反周期支付補(bǔ)貼類似；當(dāng)產(chǎn)量由于天氣、蟲害等因素下降時(shí)，ACRE與農(nóng)作物保險(xiǎn)類似。農(nóng)民若選擇ACRE就要放棄未來100%的反周期支付補(bǔ)貼、20%的直接支付補(bǔ)貼、30%的農(nóng)產(chǎn)品銷售補(bǔ)助貸款和貸款差額補(bǔ)貼。

二是災(zāi)難支付補(bǔ)貼（Disaster Payments）。即直接補(bǔ)償農(nóng)民因干旱、霜凍、颶風(fēng)和龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害造成的損失。從1995到2012年間共補(bǔ)償224.7億美元，人均補(bǔ)貼從2008年的5008美元逐年上升至2012年的13605美元。

三是聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)（Federal Crop Insurance）。包括農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn)和農(nóng)作物收入保險(xiǎn)。其中，農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn)又分為農(nóng)作物冰雹保險(xiǎn)和農(nóng)作物多重風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)，決定哪個(gè)地區(qū)有資格設(shè)立具體農(nóng)作物品種的保險(xiǎn)，保單的出售和服務(wù)分別由16家私人保險(xiǎn)公司承擔(dān)，費(fèi)用主要由政府承擔(dān)。

根據(jù)國會(huì)研究服務(wù)局的統(tǒng)計(jì)，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)覆蓋100多種農(nóng)作物，其中四種主要農(nóng)作物，玉米、棉花、大豆和小麥占總參保金額的三分之二以上。投保的農(nóng)民只需支付大約40-50%的保費(fèi)，其余保費(fèi)根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議”①美國農(nóng)業(yè)部允許私人保險(xiǎn)公司參與聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃來轉(zhuǎn)移聯(lián)邦政府的部分風(fēng)險(xiǎn)。標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議(Standard Reinsurance Agreement，SRA)在聯(lián)邦政府規(guī)定的條款和條件下提供補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)，對符合條件的農(nóng)作物保險(xiǎn)合同出售或以再保險(xiǎn)公司的協(xié)議命名。通過農(nóng)業(yè)部和保險(xiǎn)公司協(xié)商由政府負(fù)擔(dān)。

四是保育儲(chǔ)備計(jì)劃（Conservation Reserve Program，CRP）。1985年農(nóng)業(yè)法案推出的保育儲(chǔ)備計(jì)劃由農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局負(fù)責(zé)，通過與土地所有者簽訂10到15年的合同，為農(nóng)民提供技術(shù)和資金的支持，激勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采取保護(hù)環(huán)境的措施，幫助農(nóng)民改善水質(zhì)、防止水土流失、減少野生動(dòng)物棲息地的喪失，如種植為野生動(dòng)物和傳粉昆蟲提供食物或棲息地的植被，建造防止水土流失的草地、水道和河岸緩沖帶等。該計(jì)劃由農(nóng)業(yè)部商品信貸公司出資，農(nóng)業(yè)部森林服務(wù)局和自然資源保育服務(wù)局提供技術(shù)支持，每年農(nóng)業(yè)法案都會(huì)明確補(bǔ)貼金額和申請資格。

1995-2012年美國四類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼累計(jì)總額達(dá)到2925億美元。其中，農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼1776億美元、農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼536億美元、保育補(bǔ)貼388億美元、災(zāi)難補(bǔ)貼225億美元，具體占比如圖2。

圖2 1995—2012年主要補(bǔ)貼項(xiàng)目累計(jì)總額占比

以2012年為例，該年美國的農(nóng)業(yè)出口達(dá)1358億美元，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼共148.75億美元，其中農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼53.257億美元、農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼69.50億美元、保育補(bǔ)貼18.04億美元、災(zāi)難補(bǔ)貼7.95億美元。

三、美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整

1995年以來，世界貿(mào)易組織（WTO）把農(nóng)業(yè)支持政策分為“藍(lán)箱”、“黃箱”和“綠箱”三類。其中，“黃箱”指對生產(chǎn)或貿(mào)易有扭曲效應(yīng)的支持政策，“綠箱”指對生產(chǎn)或貿(mào)易無扭曲作用或扭曲作用非常小的支持政策。WTO的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》（Agreement on Agriculture）要求成員國減少“黃箱”政策，并向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變。

為適應(yīng)WTO的農(nóng)業(yè)政策框架，美國不斷轉(zhuǎn)移“黃箱”政策上的補(bǔ)貼，擴(kuò)大在“綠箱”政策上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金（詳見表1），其特點(diǎn)可歸納為以下幾方面：

一是從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)型。美國1996年農(nóng)業(yè)法案將“差價(jià)補(bǔ)貼”政策改為“生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼”，實(shí)行直接支付補(bǔ)貼（DPs），補(bǔ)貼力度保持平穩(wěn)，標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型。

表1 2008-2012年美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的調(diào)整方式

二是財(cái)政支持農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的費(fèi)用顯著增加。近年來，美國農(nóng)作物保險(xiǎn)力度不斷加大。保費(fèi)補(bǔ)貼從2001年的17.7億美元增加至2012年的69.5億美元，對保險(xiǎn)公司及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼則從6.48億美元增加至16億美元，財(cái)政支持在鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)作物保險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用，如圖3。

圖3 2005—2012年直接支付補(bǔ)貼和農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼總額（單位：美元）

三是建立以收益為核心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。從根本上解決因不正當(dāng)激勵(lì)而導(dǎo)致的市場效率降低等問題。以反周期支付補(bǔ)貼（CCPs）為例，當(dāng)實(shí)際價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)生產(chǎn)者會(huì)收到反周期支付補(bǔ)貼，農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)利潤最大化會(huì)盡可能增加產(chǎn)量，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供大于求，偏離市場有效均衡。2008年新農(nóng)業(yè)法將“基于價(jià)格的反周期支付補(bǔ)貼”調(diào)整為“基于收益的反周期支付補(bǔ)貼”，成為“綠箱”政策。當(dāng)每單位特定農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際收益（一般以州為單位）低于全國的目標(biāo)收益時(shí)，農(nóng)民才可收到反周期支付補(bǔ)貼。2009年推出的平均農(nóng)作物收入選擇方案（ACRE），不直接對農(nóng)民的收入水平提供支持，而是根據(jù)各州的收益水平進(jìn)行計(jì)算。農(nóng)民若要得到ACRE補(bǔ)貼必須滿足兩個(gè)條件，即所在州的實(shí)際收益小于ACRE目標(biāo)收益，并且農(nóng)戶的實(shí)際收益小于農(nóng)戶目標(biāo)收益。其中，ACRE目標(biāo)收益和農(nóng)戶目標(biāo)收益均根據(jù)近年平均產(chǎn)量和平均價(jià)格確定。ACRE補(bǔ)貼力度不斷提高，自2009年啟動(dòng)時(shí)的4億美元，到2012年累計(jì)支出達(dá)24.5億美元。

農(nóng)產(chǎn)品銷售補(bǔ)助貸款（MALs）和貸款差額補(bǔ)貼（LDPs）與當(dāng)年生產(chǎn)的產(chǎn)品類型、數(shù)量和價(jià)格直接相關(guān)，是美國目前僅存的一類“黃箱”補(bǔ)貼政策，但補(bǔ)貼支出已從2008年的8960萬美元縮減到2012年的11萬美元。

附錄：2005—2012年主要補(bǔ)貼項(xiàng)目總額 （單位：億美元）

[1]王永春, 王秀東. 美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼及其對我國的啟示[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2008(S1):199-205.

[2]Adapted from CRS Report for Congress:Agriculture: A Glossary of Terms, Programs,and Laws, 2005 Edition - Order Code 97-905, a document in the public domain.

[3]Shield, Dennis A. Federal Crop Insurance:Background and Issues. Congressional Research Service, R40532. April 17, 2009.

[4]U.S. Department of Agriculture, Risk Management Agency. Costs and Outlays of Crop Insurance Program.http://www.rma.usda.gov/aboutrma/budget/costsoutlays.html

[5]資料來源：美國EWG農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫http://farm.ewg.org

[6]王寧. 基于國際經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對中國農(nóng)業(yè)的啟示[J].世界農(nóng)業(yè), 2013(04): 46-48(136).

[7]Babcock, Bruce A. Examining the Health of the U.S. Crop Insurance Industry. Iowa Ag Review,Volume 15, Number 4. Fall 2009.http://www.card.iastate.edu/iowa_ag_review/fall_09/article1.aspx

[8]林學(xué)貴. 美國、歐盟、日本的“綠箱”支持政策及其評價(jià)[J].經(jīng)濟(jì)與管理, 2013(01): 56-63.

[9]許烜. WTO框架下中美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的比較及對我國的啟示[J].國際經(jīng)濟(jì), 2011 (08): 165-167.