關(guān)于中國(guó)國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束問(wèn)題的一點(diǎn)思考

王琍

摘 要：改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)順利推動(dòng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的騰飛。但是，迄今為止，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一些遺留問(wèn)題至今仍未被解決。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)主體，國(guó)有經(jīng)濟(jì)至今仍在中國(guó)社會(huì)中發(fā)揮巨大的影響力。本文試圖從軟預(yù)算約束的角度來(lái)分析國(guó)有企業(yè)當(dāng)今所面臨的一些現(xiàn)象，思考其背后隱含的一些問(wèn)題，并對(duì)此提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有經(jīng)濟(jì)；軟預(yù)算約束；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

1 中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

中國(guó)當(dāng)前的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)歷著一條漫長(zhǎng)的變遷之路，要追溯它的變遷史，最早可以回到1949年新中國(guó)成立。當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，便開(kāi)始逐步對(duì)原有的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改造，通過(guò)接受國(guó)民黨政府官僚壟斷資本及贖買民族資本的方式，經(jīng)過(guò)三年恢復(fù)和第一個(gè)五年計(jì)劃，建立起了以全民所有制和集體所有制為核心的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)模式。

1978年十一屆三中全會(huì)后，改革開(kāi)放的基本國(guó)策被確立。隨后國(guó)企改革便奉行了“放權(quán)讓利、強(qiáng)化刺激”的基本思想。1991年前，國(guó)有企業(yè)的主要手段是承包制。1992年鄧小平南巡講話奠定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本發(fā)展方向，隨后國(guó)企改革便進(jìn)入了深水嶺。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革開(kāi)始被推動(dòng)，在此之中，絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)被私有化。以第二產(chǎn)業(yè)為例，1978年，全民所有制工業(yè)企業(yè)數(shù)量占24.0%，工業(yè)總產(chǎn)值中占77.63%；集體所有制工業(yè)企業(yè)數(shù)量占76.0%，工業(yè)總產(chǎn)值占22.37%；2007年，在全部規(guī)模以上工業(yè)中，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)數(shù)量?jī)H占6.1%，工業(yè)總產(chǎn)值占29.5%；集體企業(yè)數(shù)量占3.9%，工業(yè)總產(chǎn)值占2.5%。

但是，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在許多行業(yè)中還是處在主導(dǎo)地位。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年的一份關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的報(bào)告中寫道，需由國(guó)有經(jīng)濟(jì)壟斷或高度控制的行業(yè)有：（1）關(guān)系國(guó)家安全的行業(yè)，（2）提供重要公益性服務(wù)的行業(yè)，（3）具有自然壟斷性的行業(yè)，（4）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)大部分隸屬于國(guó)務(wù)院及地方的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，也有少數(shù)中央及地方行政部門下屬一些企業(yè)。而國(guó)有金融類企業(yè)則都由財(cái)政部直接控股。我們通常所說(shuō)的央企，則是指國(guó)務(wù)院國(guó)資委控股的113家企業(yè)（集團(tuán)），它們主要集中在航天、軍工、能源、鋼鐵、冶煉、化工、機(jī)械、鐵路基建、水利等行業(yè)。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2013年，國(guó)有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額24050.5億元，同比增長(zhǎng)5.9%。其中，中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)16652.8億元，同比增長(zhǎng)7.4%；地方國(guó)有企業(yè)7397.7億元，同比增長(zhǎng)2.7%。

但是，國(guó)有企業(yè)高利潤(rùn)的現(xiàn)狀，確也引起了人們的擔(dān)憂。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的質(zhì)疑，通常集中在，國(guó)有企業(yè)是否真正憑自己的運(yùn)營(yíng)能力創(chuàng)造出了這么多效益，還是仰仗于一些軟預(yù)算約束條件的存在而攫取了超額的利潤(rùn)額。

2 中國(guó)國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束問(wèn)題

（一）軟預(yù)算約束問(wèn)題的由來(lái)

軟預(yù)算約束概念最早由科爾奈在其著名論文《資源約束型與需求約束型體系》和其著作《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出，用以解釋短缺的出現(xiàn)和再生、企業(yè)價(jià)格反應(yīng)的遲鈍、以及社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中各種其他無(wú)效率現(xiàn)象中的作用?，F(xiàn)在，軟預(yù)算約束概念已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)詞匯的一部分并廣泛應(yīng)用于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。研究軟預(yù)算約束對(duì)研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)有企業(yè)發(fā)展與改革有著重要的意義。

科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中運(yùn)用軟硬來(lái)描述預(yù)算約束的有效性。科爾奈認(rèn)為，純粹的硬預(yù)算約束是很難達(dá)到的，市場(chǎng)必須嚴(yán)格滿足以下五個(gè)條件：外生價(jià)格、硬的稅收制度、不存在無(wú)償?shù)膰?guó)家撥款、不存在信貸、不存在外部的貨幣投資基金。只有這樣，預(yù)算約束才能成為事前的行為約束。

但真實(shí)市場(chǎng)都存在一些可以使預(yù)算約束偏離上述純粹硬的狀態(tài)的現(xiàn)象。尤其是在社會(huì)主義國(guó)家中，科爾奈認(rèn)為預(yù)算約束是軟化的，即預(yù)算約束不能起到事先的行為約束的功能，這必然扭曲企業(yè)行為。具體指企業(yè)對(duì)生存問(wèn)題并不關(guān)心、不能很好地配置資源、不需要適應(yīng)價(jià)格、將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o國(guó)家與納稅人、企業(yè)的需求無(wú)法滿足等等。

軟預(yù)算約束的成因是多樣的，主要有以下觀點(diǎn)：

父愛(ài)主義?？茽柲巫约禾岢龅?，“父愛(ài)主義是使預(yù)算約束軟化的直接原因”。他認(rèn)為，在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中國(guó)家與微觀經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系類似于家庭中父母與子女的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。事實(shí)上在各個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，類似的父愛(ài)主義都普遍存在，而由于社會(huì)主義國(guó)家國(guó)有企業(yè)的公有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使企業(yè)的所有者與企業(yè)管理者的目的不一致，使企業(yè)破產(chǎn)所有者承擔(dān)了更大的負(fù)擔(dān)與損失。因此國(guó)家面對(duì)太大的破產(chǎn)代價(jià)會(huì)選擇進(jìn)行幫助。

政策性負(fù)擔(dān)。林毅夫在他的文章中提出軟預(yù)算約束產(chǎn)生于企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)。如在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)普遍承擔(dān)著兩方面的政策性負(fù)擔(dān)：戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)和社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)。這都會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的成本上升。同時(shí)政府對(duì)企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)所造成的虧損負(fù)責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，政府為了讓這些承擔(dān)著政策性負(fù)擔(dān)的國(guó)有企業(yè)繼續(xù)生存，必然對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行事前的保護(hù)或補(bǔ)貼，但由于信息不對(duì)稱，企業(yè)經(jīng)理人員會(huì)將各種虧損都?xì)w咎于政策性負(fù)擔(dān)，政府無(wú)法分清，就得負(fù)擔(dān)企業(yè)的全部損失。

動(dòng)態(tài)承諾不一致。德瓦特里龐和馬斯金構(gòu)造了一個(gè)兩期時(shí)間非一致性模型，從動(dòng)態(tài)承諾不一致的角度解釋預(yù)算軟約束問(wèn)題。DM主要闡述了由于信貸集中而產(chǎn)生的軟預(yù)算約束，進(jìn)而解釋了為何中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體存在更嚴(yán)重的軟預(yù)算約束問(wèn)題。

（二）中國(guó)國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束產(chǎn)生的根源

在改革開(kāi)放之前，軟預(yù)算約束存在于計(jì)劃指令體制下的方方面面。在公有制體制下，國(guó)有企業(yè)遇到財(cái)務(wù)困難時(shí)總能夠得到國(guó)家的補(bǔ)貼、救濟(jì)，因而沒(méi)有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，所以絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)連年虧損卻始終維持運(yùn)營(yíng)。然而，這也成為了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)低效率的重要原因。

改革開(kāi)放后的國(guó)有企業(yè)改革，目標(biāo)之一就是為了擺脫虧損國(guó)企對(duì)政府財(cái)政造成的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。初期的“放權(quán)讓利”（1979～1984年）政策增強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，但并沒(méi)有觸動(dòng)企業(yè)效益與政府之間的紐帶，政府仍可以隨時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助。由管理人自負(fù)盈虧的“承包制”（1984～1992年）在一定程度上硬化了企業(yè)的預(yù)算約束，因?yàn)椤俺邪啤蹦Ｊ较缕髽I(yè)的所有權(quán)和管理權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離，管理層的自主運(yùn)營(yíng)使政府沒(méi)有任何必要對(duì)企業(yè)進(jìn)行援助。1992年以后推行的現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)被私有化，從根本上消除了這些企業(yè)存在的軟預(yù)算約束的可能。國(guó)企改革邁上了里程碑式的一大步。

但是，幾經(jīng)改革波折，仍有不少國(guó)有企業(yè)被保留了下來(lái)。相比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代普遍虧損的國(guó)企狀態(tài)，當(dāng)今不少國(guó)有企業(yè)都有著極強(qiáng)的盈利能力。但是，軟預(yù)算約束，卻成了這些利潤(rùn)來(lái)源揮之不去的陰影。

（1）國(guó)有壟斷行業(yè)的設(shè)置產(chǎn)生的軟預(yù)算約束

2006年12月18日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任李榮融在接受新華社記者采訪時(shí)明確表示，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。上述七大行業(yè)就被界定為了國(guó)有壟斷行業(yè)，民營(yíng)及外資很難進(jìn)入這些領(lǐng)域。

根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，寡頭和壟斷模式都會(huì)造成效率上的“無(wú)謂損失”。而且，國(guó)有壟斷行業(yè)內(nèi)部的幾家央企，有時(shí)會(huì)形成卡特爾形式的壟斷組織。由于它們的國(guó)有屬性，相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管部門也很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。此外，依據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第七條，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步?！边@實(shí)質(zhì)上已給予了國(guó)有壟斷行業(yè)內(nèi)企業(yè)壟斷調(diào)查豁免權(quán)的地位。

在這種前提之下，國(guó)有壟斷行業(yè)內(nèi)的企業(yè)在面臨自身運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，可通過(guò)操控市場(chǎng)價(jià)格的形式來(lái)維系運(yùn)營(yíng)，從而形成軟預(yù)算約束。

（2）政府救助國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生的軟預(yù)算約束

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，政府財(cái)政補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)象很常見(jiàn)。近年來(lái)，雖然國(guó)企總體運(yùn)營(yíng)態(tài)勢(shì)良好，但在面臨金融困境的時(shí)候，一些國(guó)企仍會(huì)伸手向國(guó)家要求注資。 “財(cái)政部注資”的頻頻發(fā)生，實(shí)質(zhì)上損害了國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)自主性。當(dāng)國(guó)有企業(yè)面臨運(yùn)營(yíng)危機(jī)時(shí)由政府財(cái)政解決之時(shí)，實(shí)質(zhì)上也使得企業(yè)埋下了軟預(yù)算約束的隱患。

（3）政府歧視私有企業(yè)產(chǎn)生的軟預(yù)算約束

在一些地方，政府官員眼里仍抱有對(duì)民營(yíng)資本的偏見(jiàn)。在一些利潤(rùn)率可觀的行業(yè)中，當(dāng)?shù)卣ǔ?huì)培植自己的國(guó)有企業(yè)進(jìn)入其中，而對(duì)與其競(jìng)爭(zhēng)的民企設(shè)置準(zhǔn)入門檻。這種所有制歧視的手法，實(shí)質(zhì)上損害了社會(huì)的公平與效率，也為其扶植企業(yè)滋生軟預(yù)算約束的可能。

3 解決中國(guó)國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束的有效途徑

結(jié)合上述的分析，軟預(yù)算約束的問(wèn)題在國(guó)有企業(yè)中普遍存在，突出表現(xiàn)在壟斷地位、政府注資與政府指導(dǎo)收購(gòu)三方面。而軟預(yù)算約束造成的不良影響也在前文指出，從整體上來(lái)說(shuō)，中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，多種所有制并存，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，政府表現(xiàn)出生產(chǎn)型政府的特點(diǎn)，這些是軟預(yù)算約束產(chǎn)生的條件。也正因?yàn)槭袌?chǎng)還處于不成熟階段，軟預(yù)算約束可能對(duì)經(jīng)濟(jì)造成更嚴(yán)重的創(chuàng)傷與不利。

但是，自從2008年全球范圍內(nèi)爆發(fā)金融危機(jī)以來(lái)，我們也聽(tīng)到了另一種聲音，對(duì)市場(chǎng)的有效性提出了質(zhì)疑，認(rèn)為應(yīng)加大政府的監(jiān)管與干預(yù)，用有形的手去指導(dǎo)無(wú)形的手。各國(guó)政府紛紛出臺(tái)天文數(shù)字的救市方案，資金大量流入市場(chǎng)，大量的資產(chǎn)被聚攏于國(guó)家手中，民企的大量破產(chǎn)與國(guó)企的變相崛起。這種做法是否有利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，尚待時(shí)間檢驗(yàn)，但我們希望通過(guò)上述的案例研究與討論，表明軟預(yù)算約束問(wèn)題，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。

政府是否應(yīng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，各方意見(jiàn)各不相同，但無(wú)論如何，政府干預(yù)什么，怎么干預(yù)，對(duì)現(xiàn)階段的中國(guó)，是值得商榷的。為了解決軟預(yù)算約束的問(wèn)題，我們認(rèn)為可以有以下幾點(diǎn)措施：

（1）推進(jìn)法治建設(shè)，維護(hù)《憲法》和《物權(quán)法》賦予給私營(yíng)業(yè)主的權(quán)利

一些地方政府在指導(dǎo)并購(gòu)過(guò)程中，出臺(tái)的一些規(guī)定，事實(shí)上有違憲法精神的，是對(duì)產(chǎn)權(quán)的漠視。因此，解決軟預(yù)算約束問(wèn)題，應(yīng)從政府職能轉(zhuǎn)型入手，限制政府的權(quán)力，由生產(chǎn)型政府向公共財(cái)政型政府轉(zhuǎn)變，政府不應(yīng)直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和監(jiān)管，即政府不能既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員。

（2）政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制的改革

應(yīng)從審批制轉(zhuǎn)為強(qiáng)制披露制。監(jiān)管很大一部分原因是為了解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，強(qiáng)制披露就足夠了，審批過(guò)多導(dǎo)致地方濫權(quán)，給“國(guó)進(jìn)民退”提供土壤。

（3）政府要擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步開(kāi)放市場(chǎng)給各種所有制的企業(yè)

對(duì)一些國(guó)有命脈行業(yè)的壟斷其實(shí)是一個(gè)偽命題，只要監(jiān)管得當(dāng)，向私人資本開(kāi)放這些行業(yè)是完全可能且更有效率的。電信、金融、石油石化、煤炭等行業(yè)都應(yīng)該允許外資和民企進(jìn)入。

（4）繼續(xù)推動(dòng)私有化以及國(guó)有企業(yè)的重組改革

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一造成國(guó)有企業(yè)缺乏正確的激勵(lì)，政府的資助是企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。目前，中央企業(yè)母公司95%以上是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)；從子企業(yè)層面看，50%左右是投資主體多元化的股份制企業(yè)，但多為國(guó)有企業(yè)相互參股，其他經(jīng)濟(jì)成分較少，大多數(shù)企業(yè)激勵(lì)與約束機(jī)制不健全。因此，真正解決軟預(yù)算約束，私有化是一個(gè)根本的手段。

眾所周知，中國(guó)正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。而軟預(yù)算約束問(wèn)題會(huì)給轉(zhuǎn)型期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)在宏觀和微觀層面都帶來(lái)許多問(wèn)題。軟約束與我們的國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系緊密相連。事實(shí)上，軟預(yù)算約束問(wèn)題已成為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的核心問(wèn)題。能否硬化企業(yè)的預(yù)算約束已成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的先決條件。

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