公眾參與環(huán)境保護機制研究*

吳喜雙

(閩江學院法律系 福建福州 350121)

公眾參與環(huán)境保護機制研究*

吳喜雙

(閩江學院法律系 福建福州 350121)

健全的機制是推進公眾依法有序參與環(huán)境管理決策的重要保障。 目前我國公眾參與環(huán)境治理仍存在法律保障不健全、缺乏有效路徑以及環(huán)境問責和救濟制度不健全等問題，這極大地影響了公眾參與的有效性和公正性。因此，應建立健全環(huán)境信息公開、政府回應、環(huán)境訴訟、責任追究等機制，進一步激發(fā)公眾依法有序參與環(huán)境管理決策熱情，從而為建設生態(tài)文明提供制度保障。

公眾參與 環(huán)境保護 機制

21世紀困擾人們的不僅僅是經(jīng)濟問題，還有環(huán)境安全問題。據(jù)環(huán)境保護部2010年發(fā)布的《關于2010年度全國城市環(huán)境綜合整治定量考核結果的通報》顯示，全國公眾對城市環(huán)境保護滿意率為62.9%。[1]其中，城市空氣污染和噪聲污染是公眾最為關心、關注的環(huán)境問題。隨著公眾民主意識的覺醒，越來越多的公眾逐漸投入到生態(tài)環(huán)境保護和改善活動中。但是，如今我國公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的機制并不完善。因此，鑒于公眾參與對我國環(huán)境保護的重要性，健全完善公眾參與機制意義重大，這也成為推動我國環(huán)境保護和治理的重要內(nèi)容。

一、環(huán)境保護建設需要健全的公眾參與機制

黨的十八大報告把生態(tài)文明建設納入社會主義現(xiàn)代化建設“五位一體”總體布局，進一步強調(diào)了生態(tài)文明的地位和作用，顯示了我們黨加強生態(tài)文明建設的意志和決心[2]。生態(tài)文明建設離不開政府的主導作用，更離不開公眾的參與。公眾參與環(huán)境保護是指基于共同的環(huán)境利益和問題等而自然聯(lián)結起來的個人、群體或組織積極參與環(huán)境決策與管理，對政府環(huán)境行為進行評價和監(jiān)督的活動。積極有序的公眾參與對于確保政府環(huán)境決策的科學性和政府環(huán)保職能的依法履行，保護生態(tài)環(huán)境，切實維護公共環(huán)境利益具有重要意義。在環(huán)境保護中，政府要充分發(fā)揮自己的行政職能，在重視環(huán)境治理的同時，建立公眾參與機制。任何有效的公眾參與都需要有相應的機制與制度保障。通過確立公眾參與機制，政府、企業(yè)以及公眾三者相互協(xié)作，發(fā)揮環(huán)境治理的協(xié)調(diào)互補作用，讓環(huán)境治理具有可持續(xù)性和全民性。環(huán)境保護公眾參與機制是指保障公眾有效參與環(huán)境決策與管理以及對政府環(huán)境行為進行評價和監(jiān)督的制度體系總稱。國務院《關于環(huán)境保護若干問題的決定》中提到 ，“積極建立公眾參與機制，讓公眾通過社會團體的辦法參與的環(huán)境保護當中來，這樣做使得環(huán)境保護效果更加明顯，同時公眾有義務揭露和舉報制造污染的各種違法行為”[3]。環(huán)境保護公眾參與機制包括這樣的一套體系：環(huán)境信息公開機制、環(huán)境信息反饋機制、環(huán)境問責機制、環(huán)境救濟機制等。環(huán)境保護公眾參與機制一方面使公眾以正確、合法、有序、有效的方式參與環(huán)境保護，使公眾參與規(guī)范化、法治化。以法定的方式、步驟和時限具體規(guī)定公眾參與環(huán)境決策和管理，可以從過程上保障公民實現(xiàn)民主權利。

二、我國公眾參與環(huán)境保護機制的總體評析

環(huán)境保護一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，它正由單純的政府行為轉(zhuǎn)向政府與公民的民主互動。近年來，公眾參與環(huán)境保護運動不斷深入，公眾參與的熱情和呼聲持續(xù)高漲；公眾參與的實際程度也取得了較大進展。人們?nèi)諠u重視并認同公眾環(huán)境參與的作用，我國通過相關立法對這一權利予以確認和保障。然而當前我國公眾參與環(huán)境保護機制還存在著公眾環(huán)境參與的法律保障機制不健全，熱心參保的公眾難以有效參與環(huán)境管理等問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)環(huán)境信息知情權保障不夠

公眾知情權指公眾有權獲得自身所處的地方環(huán)境狀況、本國乃至世界的環(huán)境數(shù)據(jù)、環(huán)境狀況等信息的權利。知情是參與的前提，只有掌握了環(huán)境數(shù)據(jù)信息，公眾才能通過數(shù)據(jù)科學地判斷分析環(huán)境是否收到污染，污染的程度深淺，以及是否通過向責任人要求賠償來保護自己的環(huán)境權益。公眾獲取環(huán)境信息可以幫助公眾及時全面了解環(huán)境信息，有利于監(jiān)督政府的環(huán)境行政行為，減少政府環(huán)境決策失誤。世界上許多國家和國際組織為了保障和實現(xiàn)公眾的環(huán)境知情權建立了環(huán)境行政公開制度，并使環(huán)境知情權成為由法定程序保障的一項權利。然而，目前我國信息公開制度存在三方面缺陷：其一是信息的內(nèi)容。我國環(huán)境信息大多數(shù)時候是一些檢測數(shù)據(jù)，有一定的復雜性和專業(yè)性，不具備專業(yè)知識的普通民眾即使獲取該信息也沒辦法理解它，這種環(huán)境信息的難懂性降低了公眾參與環(huán)境權的積極性[4]。因此將環(huán)境信息轉(zhuǎn)換成公眾通俗易懂的知識變得尤為重要。其次，我國公眾主要也只能通過電視、 廣播、 報紙、 網(wǎng)絡等媒體獲得環(huán)境信息，這些信息主要包括環(huán)境動態(tài)和立法動態(tài)等宏觀信息，而公眾最關心的具體環(huán)境狀況對生活身體的影響，這方面信息量又明顯不足[5]。其三，我國環(huán)境信息的發(fā)布相對滯后。由于技術缺陷或者制度問題，很多環(huán)境信息滯后性較強，污染已經(jīng)發(fā)生許久，才去公布，使公眾對環(huán)保部門公布的信息產(chǎn)生厭倦情緒，公眾認為自己的知情權沒有得到充分體現(xiàn)，因此及時、同步地公布環(huán)境信息數(shù)據(jù)顯得很重要。其四，信息未能充分公開。在環(huán)境信息公開方面，近年來我國頒布了《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法》等法律法規(guī)，但仍然不夠完善和細化?！掇k法》也僅是對政府環(huán)境信息作出強制公開要求，對于企業(yè)環(huán)境信息，以自愿公開為主。只有超標排污或嚴重違法的企業(yè)才有強制公開的義務，且要求公開的信息范圍也較窄，不能滿足公眾的知情需求。尤其是那些實力雄厚、規(guī)模巨大的企業(yè)，其活動對環(huán)境影響巨大，沒有充分的知情權保障，公眾很難起到監(jiān)督作用[6]。法律沒有對政府和環(huán)保部門不公開環(huán)境信息的行為進行約束與規(guī)范，因而，環(huán)保部門的做法公眾難以了解到全面的環(huán)境信息，并且還沒辦法通過相關法規(guī)去改變這種現(xiàn)狀。

(二)政府回應不足

環(huán)境管理決策中的政府回應指公眾有權對政府的環(huán)境保護決策提出利益訴求，政府也有必要回復這些訴求。有效的公眾參與必須是公眾意見被認真考慮的參與。雖然公眾意見并非也不可能全部得到采納，但必須給予充分的重視和考慮，并向公眾告知結果，即使是拒絕，也應當給出令人信服的理由[7]。如果公眾意見不能被認真考慮并給予回應，那么所謂的“參與”就失去了意義。近年來，雖然我國各級地方政府回應不足，但政府正努力在加強回應能力方面做不斷的嘗試，以此加強回應制度的完善。部分地方政府還沒有意識到公眾參與環(huán)境決策的重要性，對一些積極參與環(huán)保事業(yè)的民眾視而不見。這挫傷了民眾參與環(huán)保的積極性。有些地方政府不重視民意，不愿意積極和民眾進行有效溝通，不重視公眾的意見，對于是否采納公眾意見也不明確表態(tài)，即使表態(tài)不采納民眾的意見，也未能給出令人信服的理由等。這使得民眾參與政府環(huán)保決策的影響力非常小。而在目前的公眾參與相關立法中，多數(shù)都沒有對公眾意見的反饋作出明確規(guī)定。一些聽證會或座談會在召開的時候轟轟烈烈，開過之后悄無聲息，公眾提出的問題和意見不僅沒有被采納，而且壓根沒有回音。公眾參與代表的意見對決策過程的影響缺乏剛性制約，結果不透明。在各種形式的會議或調(diào)研結束，收集公眾意見后，往往不見反饋，導致群眾認為公眾參與完全無效，公眾參與僅僅是一種形式，讓群眾喪失了參與的熱情。政府回應要求公眾參與的根本目的，在于實現(xiàn)公眾的意見、 建議、 利益訴求對行政決策的實質(zhì)影響，使行政決策能夠真正反映公眾的愿望和要求。對于公眾的意見、建議和利益訴求，政府僅僅只是 “聽” ，卻 “聽而不取”，公眾參與就失去了應有的意義和價值。

(三)缺乏環(huán)境問責機制

明確的責任規(guī)定是制度有效性的根本保障。但目前我國的公眾參與環(huán)境保護制度多數(shù)并沒有規(guī)定相應的責任，從而影響到參與的效果。我國法律指出，公眾參與的形式是聽證會、論證會、座談會等。以聽證為例，是否依法舉行了聽證、聽證程序是否科學、聽證過程是否公平、聽證結果處理是否恰當，多數(shù)情形都沒有明確的責任規(guī)定，主導聽證的行政主體實際上不受約束，從而得以按照自己的意愿左右聽證?！奥牰蛔C”在行政決策中早已不是個別現(xiàn)象，價格聽證甚至已經(jīng)陷入“不聽等漲，一聽找漲”的惡性循環(huán)，聽證會這一用意良善的制度正在逐漸異化，越來越成為安民告示般的勸慰[8]。而在決策中扮演重要角色的專家，見風使舵，替決策者說話，甚至懷揣領導意見制造一句有時出現(xiàn)一些背離客觀、不負責任的言行，如呼吸稅，自行車的污染大于汽車的污染，從根本上說也是缺乏問責規(guī)定的結果[9]。第二，缺乏政府環(huán)境保護的責任追究機制。我國的環(huán)境保護法規(guī)定，各級地方政府應該為本管轄區(qū)域的的環(huán)境質(zhì)量負責，但沒有規(guī)定環(huán)境遭到破壞后，相應環(huán)保部門管理人員應該承擔什么樣的責任，也就是缺乏追責機制。哪怕政府在行使環(huán)境管理權的過程中，疏忽大意犯了錯誤造成污染，也沒辦法追究相關人員的責任，這也是不少地方政府無法實實在在履行好環(huán)境保護責任的根本原因。

(四)缺乏環(huán)境救濟制度設計

環(huán)境救濟制度是指對破壞環(huán)境的肇事者，公眾可以向法院提起訴訟，除了要求責任人停止繼續(xù)破壞外，還應該由污染環(huán)境責任人賠償民眾的損失，并通過行政、民事或者刑事制裁的辦法讓責任人受到應有的懲罰，為自己的過失付出高昂代價。公益訴訟制度的引入對環(huán)境保護意義十分重大。公益訴訟幫助社會懲罰污染者，監(jiān)督執(zhí)法者，使污染者面臨對污染行為負擔損害賠償?shù)娘L險。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定每個公民都有權對破壞環(huán)境的個人或單位發(fā)起訴訟，這雖然明確了公民的控告權和檢舉權，但這只是一個宣示性條款，不足以啟動公益訴訟，在實際層面難以發(fā)揮作用。其一，我國立法上沒有明確公益訴訟制度，法律上缺乏對環(huán)境公益訴訟起訴資格、受案范圍、審判管轄、舉證責任等方面進行規(guī)定。我國訴訟法規(guī)定，凡是提起訴訟的，必須是與本人有直接利害關系的或本人利益受到侵害的。即都強調(diào)原告與訴由的直接利益性，這實際上是不認可公益訴訟的。公益訴訟以公共利益的促進作為訴訟的要件，而公共利益受損不能由公民代表公共利益起訴。在環(huán)境法領域，受害者只能就個人的財產(chǎn)利益和人身受污染提起環(huán)境民事訴訟，而不能對沒有直接侵害其行政行為行為、利益的排污提起訴訟。由于我國法律沒有對環(huán)境公益訴訟起訴資格、受案范圍、審判管轄、舉證責任等方面進行規(guī)定，我們也不能僅依據(jù)《環(huán)境保護法》第6條而提起環(huán)境公益訴訟。這樣的規(guī)定使得有能力并有環(huán)保意愿的環(huán)保團體或其他不受環(huán)境損害的公民不能對環(huán)境違法、環(huán)境侵權甚至只是純粹環(huán)境上損害的行為起訴，不利于環(huán)境保護事業(yè)的開展，更不利于環(huán)境法治的實現(xiàn)[10]。另外，《環(huán)境保護法》只規(guī)定了公民檢舉和控告的權利。但沒有明確規(guī)定公民應該向誰檢舉和控告，是環(huán)境保護部門，還是公、檢、法等司法機關，控告是不是包含訴訟呢？這些都沒有明確規(guī)定，使公眾參與環(huán)境保護作用的發(fā)揮受到制約。

三、我國環(huán)境保護中公眾參與機制的完善

(一)切實保障公眾的環(huán)境知情權，保障公眾參與有效程度

為了確保公眾參與環(huán)境保護的可行性，應當建立一個信息獲取平臺，公民可以通過法定程序獲取自己所需的環(huán)保信息，而政府及其企業(yè)等相關方，也有義務及時向公眾開放準確詳實的環(huán)保信息。因而環(huán)境信息公開的制度建立已經(jīng)迫在眉睫，在立法中可以明確規(guī)定相關責任人，尤其是政府與企業(yè)，有必要在環(huán)境事件的發(fā)生前或者發(fā)生時主動披露相關信息。對于信息需求方公眾而言，與此同時應規(guī)定公眾應該享有合法的要求相關部門單位公布有關環(huán)保信息的權利。

要建立政府以及企業(yè)的環(huán)境信息公開規(guī)則要做到以下幾點。首先，確保環(huán)境信息及時準確的公開。其次，要明確公開環(huán)境信息的時間、地點以及公開條件和內(nèi)容。第三，對違法規(guī)定拒絕公開環(huán)境信息進行問責，要嚴加處罰違法行為，從法律層面避免政府不作為或者企業(yè)找借口不公開信息的事實，任何企業(yè)和政府無權拒絕公眾請求公開環(huán)保信息。第四，公布的環(huán)境信息要大眾化以避免晦澀難懂。鑒于環(huán)境影響評價的技術指標極具復雜性，如果不加處理直接公布，公眾顯然難以看懂，所以部分國家明確要求相關責任人要發(fā)布簡單明了通俗易懂的信息給公眾，也可以開設新聞發(fā)布會、聽證會、現(xiàn)場解答公眾疑問[11]。完善環(huán)境信息公開制度，保障公眾能夠快速地獲取有關環(huán)境信息。建立信息反饋制度，對于來自社會的意見公開反饋并說明采用與否，保障公眾參與立法的實效。建立監(jiān)督責任制度，對沒有做到信息公開，違反程序的政府機構追究責任[12]?？傊ㄟ^一套規(guī)范完善的制度，切實保障公眾有效參與。

(二)健全政府回應機制，增進政府與公眾的良性互動

公眾參與的根本目的，在于實現(xiàn)公眾意見、 建議、 利益訴求對環(huán)境決策的實質(zhì)影響，使環(huán)境決策能夠真正反映公眾的愿望和要求。完善政府回應機制，政府與公眾之間應該加強溝通，實現(xiàn)良性互動，保證公眾參與政府環(huán)保決策的積極性與有效性。首先，完善政府與公眾之間的溝通機制。政府只有放低姿態(tài)平等地和公眾進行有效的溝通，才算是真正意義的政府回應。缺乏政府與公眾的有效溝通，公眾的意見表達也就變的毫無意義。政府回應應該上升到法律制度層面，應該明確規(guī)定出政府回應公眾的形式，比如通過新聞發(fā)布會、聽證會、研討會等活動回應公眾，主動向公眾披露有關信息。在與公眾進行對話的過程中，政府工作人員應該虛心聽取公眾的提問及其意見，盡量尊重與包容不同的聲音，與公眾進行平等的溝通磋商；以獲取公眾心聲，做出讓公眾滿意的決策。其次，要健全公眾參與意見反饋機制。主要內(nèi)容有：公眾有參與環(huán)保的責任，政府也有披露環(huán)保信息，接收公眾意見與建議的義務，這應該納入法律層面的一種做法，政府工作人員除了耐心認真聽取民眾的意見與提議外，還應該通過專人對公眾提供的這些信息進行收集、歸納、總結，最終那些合理的建議將采納并用于環(huán)境政策的制定之后，通過網(wǎng)絡、廣播或者新聞發(fā)布會、討論會等形式向公眾發(fā)布，如果有些意見未采納，政府也理應對公眾作出解釋。第三，政府還可有更加親民的做法，可以通過個人回復的方式向持不同意見的民眾進行耐心解釋；同時建立政府工作人員工作態(tài)度評價體系，民眾可以通過評價的辦法對政府的做法進行肯定或者否定。

(三)完善公眾參與責任追究機制

為提高公眾參與環(huán)境保護建設的有效性，避免公眾參與流于形式，必須在法律規(guī)定中，對環(huán)境決策前舉行座談會、論證會和聽證會進行規(guī)定，對違反法定步驟的行為明確其責任承擔方式。論證會的關鍵是專家選拔和責任確定問題。為此必須建立完善的專家選拔機制，建立專家?guī)?，應該結合事項涉及或可能涉及的領域廣泛邀請專家，對專家的主張兼容并收。建立論證專家責任制度。即專家在論證過程中的意見陳述要進行姓名簽署并可以進行公布，接受社會各界的評價，對專家不負責任并且產(chǎn)生嚴重后果的惡意言行進行適度懲戒[13]。

(四)建立環(huán)境公益訴訟制度

要想在環(huán)境保護公眾參與方面有所作為，公益訴訟制度的確立在我國是大勢所趨。因此，可以借鑒西方國家的環(huán)境公益訴訟制度，根據(jù)我國國情建立環(huán)境公益訴訟制度。

1.修改相關法律，增加公益訴訟條款

在行政訴訟法和民事訴訟法或環(huán)境保護法中納入公益訴訟條款，規(guī)范環(huán)境公益訴訟的基本程序[14]。擴大原告主體資格，明確公眾、政府機關、環(huán)保NGO的訴訟權利。如規(guī)定：“當公眾預期到可能存在的環(huán)境污染，或者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有污染時，可以對造成污染的當事人提起訴訟?！狈艑捲尜Y格標準，只要民眾確定發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的違法行為發(fā)生，任何人都可以成為原告，哪怕是和當事者沒有任何直接利害關系，也可以向法院發(fā)起訴訟。對受害人不確定，環(huán)境權屬關系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多而確實缺乏應有訴訟能力等情況，鼓勵依法成立的環(huán)保NGO提起公益訴訟。

2.建立訴訟獎勵機制

鼓勵公眾參與環(huán)境公益訴訟，減免原告的訴訟費用，對于原告對環(huán)保公益有貢獻的情況，被告應當承擔原告勝訴或者不完全勝訴的律師費。對于環(huán)境民事公益訴訟案，原告不為一己私利，大公無私，耗費財力物力為公眾的公益事業(yè)而去發(fā)起訴訟，政府有必要為原告承擔部分或者全部訴訟費用，以此鼓勵更多人參與到環(huán)境公益中來[15]。

四、結語

人民群眾是我們黨的力量之源、勝利之本?，F(xiàn)階段，我國正面臨著由環(huán)境污染和自然環(huán)境破壞所帶來的日益嚴重的環(huán)境問題，人類的生存和發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)和考驗。為有效應對挑戰(zhàn)，保護環(huán)境，戰(zhàn)勝生態(tài)危機，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，必須在環(huán)境保護領域建立健全公眾參與機制。環(huán)境保護公眾參與機制包括公眾參與決策、政府回應以及信息公開、環(huán)境訴訟等機制，雖然目前這一機制體系建設仍然存在一些不足，但隨著我國法制的完善，這一機制體系將逐步得以健全，為公眾依法有序參與環(huán)境管理決策、維護公眾生態(tài)權益、建設生態(tài)文明提供堅實的制度保障。

[1]中華人民共和國環(huán)境保護部.關于2010年度全國城市環(huán)境綜合整治定量考核結果的通報[Z].北京：中華人民共和國環(huán)境環(huán)境保護廳， 2011.

[2]鐘春平.踐行生態(tài)文明理念推進國際低碳城建設[J].中國黨政干部論壇， 2013(2)：104.

[3]中華人民共和國國務院.關于環(huán)境保護若干問題的決定[Z].北京：中華人民共和國國務院， 1996.

[4][5] 徐偉.公眾參與制度在環(huán)境影響評價中的影響[J].生態(tài)經(jīng)濟 ， 2013(1):147.

[6][10] [12] [14] [15] 崔浩.環(huán)境保護公眾參與研究[M].北京：光明日報出版社， 2013.106.

[7]鄧桂蘭，周云華.健全公眾參與社會管理決策機制的思考[J].湖南社會科學， 2012(1)：105.

[8][9] [13] 王周戶.公眾參與的理論與實踐[M].北京：法律出版社, 2009.150.

[11]李麗華.環(huán)境決策中公眾參與的缺失與加強[J].理論與改革， 2013(2)：130.

(責任編輯程岸遠)

本文為2013年福建省教育廳項目“生態(tài)文明視域下的公眾參與研究”(編號JB13166S)的階段性研究成果。

2014-01-06

吳喜雙(1981-)，女，管理學碩士，閩江學院法律系政治學與行政學講師，研究方向為政治參與、生態(tài)行政。

D 922.181

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1673-4580(2014)02-0111-(05)