淺談城市規(guī)劃中的土地利用問題

■高彬彬 ■江西省地源評估咨詢有限責(zé)任公司，江西 南昌 330000

在城市建設(shè)過程當(dāng)中，所謂土地規(guī)劃與利用指的是就城市土地資源利用與開發(fā)的保護層面的各項問題做出總體性的規(guī)劃，其在安排與整理上必然帶有相應(yīng)的目標(biāo)性。城市土地資源是否能夠利用好在很大程度上取決于土地利用規(guī)劃，也只有做好土地規(guī)劃工作，才能夠更好地進行下一步實施，安排并制定年度用地計劃，進而做好建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)劃與審批工作。規(guī)劃城市用地，能夠促進城市用地進行類型劃分。對城市建設(shè)土地進行有效分析，根據(jù)相應(yīng)的需求完成結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化調(diào)整。

1 城市土地資源總體性規(guī)劃工作所面臨的各項問題分析

1．1 各職能部門間無法形成良好的協(xié)作關(guān)系，管理不順暢

當(dāng)前，我國在城市土地總體性規(guī)劃與利用上主要通過兩個重要部門實現(xiàn)全盤管理。其中，國土資源相關(guān)管理部門主要負(fù)責(zé)土地資源的總體規(guī)劃利用及土地編制;而城市建設(shè)與規(guī)劃相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)總體規(guī)劃編制。盡管國務(wù)院已經(jīng)對以上兩個部門做出了職責(zé)上的明確劃分，但在具體工作過程中，因為各方面相關(guān)因素紛繁復(fù)雜，無法完全協(xié)調(diào)好，各部門將精力都主要集中于自己的本職工作上，許多地方不容回避，因為在工作任務(wù)上兩個部門已經(jīng)得到了上級不同的分配范圍，因而在各自工作當(dāng)中都相對缺乏信任與支持，尤其是在土地的節(jié)約與集約方面，一旦原則出現(xiàn)變化，都將本方的意見貫徹到具體的實際運用過程當(dāng)中，在土地的規(guī)劃及編制工作上也容易產(chǎn)生兩張皮的問題，這將對城市土地規(guī)劃利用工作產(chǎn)生極大的不利影響。

1．2 因變遷土地制度而形成的巨大影響

隨著改革開放的不斷深化，我國土地制度也有了顯著的變化，盡管土地仍是國有的，但其商品性特征愈發(fā)明顯。以城鎮(zhèn)土地利用制度變革為例，原有土地利用制度具有無償、無流動、無期等特點，現(xiàn)在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?、有流動、有期。這一重大變革，使得各級政府對使用土地具有轉(zhuǎn)讓和出讓的權(quán)利，通過土地轉(zhuǎn)讓或出讓所獲資金，進一步擴充財政收入，為城市建筑注入所需資金，促進城市的進一步發(fā)展。

但我們必須認(rèn)識到事物都是有兩面性的，有好的一方面自然也會暴露出一些弊端。由于政府部門在有償雙軌、劃撥土地使用制度、法律制度等方面尚不健全，因此受利益驅(qū)使，部門地區(qū)將土地轉(zhuǎn)讓或出讓演變成開發(fā)區(qū)和炒地皮的熱潮，不僅是城鎮(zhèn)甚至是農(nóng)村也出現(xiàn)了土地隨意、違法買賣的現(xiàn)象，土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)執(zhí)行管理上出現(xiàn)了很大問題，影響到了城市建設(shè)的良性發(fā)展。

原有的土地?zé)o期限、無流動、無償?shù)氖褂弥贫?，很大程度上制約了城市總體規(guī)劃的發(fā)展，對城市發(fā)展機制缺乏整體、動態(tài)的認(rèn)識與考察。在城市建設(shè)過程中，更多是從建筑及城市人口密度出發(fā)，以確定城市土地建筑容積率和密度，而極少從節(jié)約土地及實際國情出發(fā)，因此對城市土地利用的控制較弱。隨著城市規(guī)模的不斷擴展，我國城市人均占地面積大幅提升，甚至超出部分發(fā)達國家。改革開放以后，為貫徹和落實“珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，對土地利用進行了總體規(guī)劃，在政策法規(guī)中對其作用與地位也做了明確規(guī)定。由于當(dāng)前土地利用制度制定時間較短，加之政策及經(jīng)濟體制的限制，城市土地控制性規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃上仍相對滯后，不少城市務(wù)工農(nóng)民，一方面占用城市土地，另一方面也不放棄農(nóng)村土地，這樣一來就造成城市占用土地越來越多，而農(nóng)村土地承包及建設(shè)現(xiàn)象有增不減，城市土地上進行的用地活動及交易行為難以通過土地規(guī)劃來進行有效調(diào)節(jié)和合理控制。

1．3 體系的規(guī)劃與運作在整體上不夠健全

在實際的操作中，各種規(guī)劃之間的關(guān)系相互交錯。在城市土地利用的總體規(guī)劃中，它們是聯(lián)系和交叉的類型不相同的規(guī)劃，使城市土地的總體利用和規(guī)劃之間的關(guān)系進一步復(fù)雜了，對相關(guān)部門加強對土地管理工作增加了難度。在城市土地規(guī)劃中，城市交接處是一個相對特殊、矛盾較為集中的區(qū)域，與其他區(qū)域相比，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的用地情況缺少一定的規(guī)劃。在實際生活中，城市規(guī)劃的重點往往側(cè)重于經(jīng)濟、政治、文化都相對集中的市區(qū)，對其進行發(fā)展方向、規(guī)模、性質(zhì)方面的規(guī)劃和論證，對于近郊的地區(qū)起到的作用并不大。所以，如果在整體上不進行合理科學(xué)地部署，就會使城區(qū)或者縣城的發(fā)展受到阻礙，產(chǎn)生比較滯后的結(jié)果，對于推動農(nóng)村地域的發(fā)展也是非常不利的。

2 土地資源的規(guī)劃與利用工作中解決問題的主要措施探討

2．1 需加強土地管理，有效減少對后備資源的開發(fā)

在土地資源管理及后備資源的開發(fā)上需做好進一步完善工作，要積極主動地尋找合理方式與途徑就城鎮(zhèn)建設(shè)土地供需矛盾的問題進行及時解決，在個縣市與城市占地情況基本平衡的情況下，不但需合理利用土地資源，有效保護耕地，還要做好土地的整理與開發(fā)工作。第一，要合理限定當(dāng)前的城市建設(shè)規(guī)模，使得土地資源能夠進行有效的集中，節(jié)約使用，進一步對土地利用率進行整體上的提升;第二，按照土地利用規(guī)劃，大力開展土地整理工作，盡可能彌補用地指標(biāo)的不足問題;第三，要加大對居民點的整理工作力度，合理調(diào)整農(nóng)村的用地結(jié)構(gòu)。

2．2 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須堅持，確保土地資源利用規(guī)劃銜接工作的正常進行

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要持續(xù)堅持下去，必須對資源的合理開發(fā)與利用、生態(tài)環(huán)境保護、人口增長以及社會經(jīng)濟有序發(fā)展的關(guān)系做出合理的協(xié)調(diào)，為土地資源規(guī)劃銜接工作提供堅實的基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的分歧，則進一步的溝通與處理工作不能松懈，必須努力找尋到土地集約利用、有利于經(jīng)濟發(fā)展且符合實際需求的合理道路。

2．3 建立法律機制方面必須做好互相協(xié)調(diào)工作

對于城市建設(shè)的規(guī)劃與土地資源規(guī)劃利用之間的關(guān)系必須有一個明確的認(rèn)知，將其完全厘清，并通過立法的方式，進一步加強其法律地位，針對土地資源的利用規(guī)劃進行相應(yīng)辦法的制定，建立規(guī)章制度與其相配套。另外，在具體的規(guī)劃實施過程中必須加強規(guī)劃管理，有效查糾這一過程中的違法違規(guī)現(xiàn)象。

3 結(jié)束語

城市土地資源是否能夠得到有效利用在很大程度上與土地利用規(guī)劃及其具體實施情況關(guān)系密切，通過對城市的土地進行規(guī)劃，才能更好的對年度用地的計劃進行安排和制定，還要進行建設(shè)用地審批和規(guī)劃的工作。對城市的用地進行規(guī)劃，可以完成對城市用地在類型上的劃分。分析城市的建設(shè)用地，按照一定的需求對它們進行結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，可以使城市土地的規(guī)劃和利用工作更好地進行。

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［3］王雷．關(guān)于城市土地利用的理論研究［J］．廣西輕工業(yè)，2007(11):149．