城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制分析及路徑選擇——以延安為例

劉佳勇

自從延安提出率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以來(lái)，延安圍繞著統(tǒng)籌發(fā)展這一主題積極地進(jìn)行謀篇布局，先后出臺(tái)了《關(guān)于率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》和《延安市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展總體方案》等文件，并積極地貫徹落實(shí)。經(jīng)過(guò)近3年的努力，延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌初見(jiàn)成效，城鄉(xiāng)面貌深刻變化。7個(gè)縣區(qū)先后躋身西部百?gòu)?qiáng)，6個(gè)縣跨入陜西十強(qiáng)[1]。延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能夠快速發(fā)展以及延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要進(jìn)一步持續(xù)發(fā)展，其動(dòng)力機(jī)制是什么？對(duì)此，我們將進(jìn)行分析。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制分析

城鄉(xiāng)一體化的動(dòng)力機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的和有機(jī)的運(yùn)作系統(tǒng)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各種動(dòng)力要素之間的相互關(guān)系和作用機(jī)理，以及維護(hù)和改善這種作用機(jī)理而形成的系統(tǒng)動(dòng)力要素與外部環(huán)境之間關(guān)系的總和。[2]關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題，學(xué)者們從不同視角對(duì)其進(jìn)行了研究。

1.從系統(tǒng)視角來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制包括內(nèi)生動(dòng)力和外生動(dòng)力，其中內(nèi)生動(dòng)力包括農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化；外生動(dòng)力包括交通通信技術(shù)的發(fā)展、城鎮(zhèn)的輻射效應(yīng)和行政力量的推動(dòng)[3]。此觀點(diǎn)實(shí)際上認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，“鄉(xiāng)”的發(fā)展（即農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）是內(nèi)生動(dòng)力，“城”的發(fā)展是外生動(dòng)力。確實(shí)，我們?cè)诔青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，應(yīng)該以“鄉(xiāng)”的發(fā)展為中心，因?yàn)榫湍壳岸?，城鄉(xiāng)差別確實(shí)較大，而要縮小這一差別，只能通過(guò)“鄉(xiāng)”的快速發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)，而決不能通過(guò)“城”的慢速發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是，要實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)”的快速發(fā)展，其動(dòng)力機(jī)制又什么呢？因?yàn)檗r(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是不可能自發(fā)實(shí)現(xiàn)的。所以，認(rèn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力的觀點(diǎn)并未觸及到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的實(shí)質(zhì)。

2.從主體視角來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制可歸納為三種模式：自上而下型、自下而上型、自上而下與自下而上結(jié)合型[4]。其中，自上而下型強(qiáng)調(diào)以“城”為主體推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，中心城市和地方政府起著決定性作用。此模式實(shí)質(zhì)上主張城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力是城市化，城市化的發(fā)展又需要政府推動(dòng)。也就是說(shuō)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，政府應(yīng)該先作好城市規(guī)劃，擴(kuò)大城市規(guī)模，努力打造城市極（中心城市），然后通過(guò)城市極（中心城市）的溢出效應(yīng)輻射和帶動(dòng)周邊地區(qū)，甚至邊遠(yuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是弗朗索瓦·佩魯為代表的增長(zhǎng)極理論、普雷維什的中心-外圍理論、馮·杜能的圈層結(jié)構(gòu)理論等。我國(guó)學(xué)者張道政等提出的單極中心城市帶動(dòng)近郊城鎮(zhèn)模式[5]、李習(xí)凡等提出的中心發(fā)散型城鄉(xiāng)一體化模式[6]就是這種模式的代表。

自下而上型強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用。即是說(shuō)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力是小城鎮(zhèn)建設(shè)。因?yàn)楫?dāng)中心城市增長(zhǎng)到一定階段時(shí)，伴隨著人口的集中和集聚，大城市病就會(huì)凸顯，從而引發(fā)交通擁擠，房?jī)r(jià)高漲，環(huán)境惡化，城市基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重滯后于城市規(guī)模的發(fā)展。為預(yù)防和解決大城市病，其中一種有效的方法是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)，讓更多的小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大，從而吸納大城市過(guò)剩的人口，緩解大城市交通擁擠、房?jī)r(jià)高漲、環(huán)境惡化等問(wèn)題。與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展，也可以吸引大城市部分企業(yè)及部分生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)流動(dòng)，從而既可以起到促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，又可以預(yù)防大城市病發(fā)生。我國(guó)學(xué)者張道政等提出的特定區(qū)域小城鎮(zhèn)內(nèi)生成長(zhǎng)模式[5]、李習(xí)凡等提出的區(qū)域集中型城鄉(xiāng)一體化模式[6]就是這種模式的代表。

自上而下與自下而上結(jié)合型從“城”和“鄉(xiāng)”兩者的相互作用出發(fā)來(lái)探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。這種模式認(rèn)為在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，由于城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)、地域空間、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在諸多差異，這些差異使得城鄉(xiāng)之間的資源稟賦不同、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也不同，正是這種差異的存在，從而可使城鄉(xiāng)之間形成互補(bǔ)，可以進(jìn)行有機(jī)融合。進(jìn)一步，該模式認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的主要推動(dòng)力是制度創(chuàng)新，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，確立新的發(fā)展秩序和格局，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互接互通等[5]。

3.從比較制度分析法視角來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力有三種：政府、市場(chǎng)、政府與市場(chǎng)。其中，政府為公平導(dǎo)向的第一推動(dòng)力，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的外力；市場(chǎng)為效率導(dǎo)向的跟進(jìn)驅(qū)動(dòng)力，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)力；政府與市場(chǎng)是公平與效率均衡的交互促進(jìn)力，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的合力。[7]進(jìn)一步，李萍等將我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變劃分為三個(gè)階段：計(jì)劃體制下的城市偏向戰(zhàn)略與效率公平的雙重?fù)p失階段、市場(chǎng)化改革進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整以及效率與公平的失衡階段、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段。[8]誠(chéng)然，從分配視角來(lái)看，市場(chǎng)追求的是效率，導(dǎo)致收入差距必然拉大；政府追求的是公平，導(dǎo)致收入差距必然縮小；政府與市場(chǎng)的結(jié)合，可以尋找到效率與公平兼顧的平衡點(diǎn)。但是，從資源配置視角來(lái)看，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)仍然是資源配置的基礎(chǔ)，只不過(guò)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈時(shí)，需要政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府與市場(chǎng)的結(jié)合，追求的依然是資源的優(yōu)化配置。

延安實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑選擇

由于不同的動(dòng)力機(jī)制其動(dòng)力源不同，動(dòng)力作用時(shí)間長(zhǎng)短不同，所以延安在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，選擇什么樣動(dòng)力機(jī)制事關(guān)延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)度、效率與持續(xù)發(fā)展。

1.延安實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)以農(nóng)民的發(fā)展為本。從系統(tǒng)視角來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制包括內(nèi)生動(dòng)力和外生動(dòng)力，其中“鄉(xiāng)”的發(fā)展是內(nèi)生動(dòng)力，“城”的發(fā)展是外生動(dòng)力。這種觀點(diǎn)本沒(méi)有錯(cuò)，所以，延安在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，也應(yīng)該以“鄉(xiāng)”的發(fā)展為中心。但是，“鄉(xiāng)”的發(fā)展不可能是自發(fā)進(jìn)行的；即使“鄉(xiāng)”的發(fā)展可以自發(fā)進(jìn)行，那也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程（也正因?yàn)樗且粋€(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，才需要我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展）?！班l(xiāng)”的發(fā)展，重點(diǎn)應(yīng)是農(nóng)民（即鄉(xiāng)里人）的發(fā)展，具體表現(xiàn)為農(nóng)民收入增加、收入穩(wěn)定、技能提高、素質(zhì)提高、文化水平提高、生活水平提高、生活質(zhì)量提高等。如果沒(méi)有農(nóng)民的發(fā)展，即使“鄉(xiāng)”發(fā)展了，也不能說(shuō)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；相反，如果農(nóng)民發(fā)展了，即使“鄉(xiāng)”的發(fā)展滯后一些，我們也可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。所以，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，與其說(shuō)“鄉(xiāng)”的發(fā)展是內(nèi)生動(dòng)力，不如說(shuō)農(nóng)民的發(fā)展是內(nèi)生動(dòng)力；同理，與其說(shuō)“城”的發(fā)展是外生動(dòng)力，不如說(shuō)城市居民的發(fā)展是外生動(dòng)力。我們講“以人為本”，而“以人為本”在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，就是以農(nóng)民和城市居民發(fā)展為本，其中重點(diǎn)又是以農(nóng)民的發(fā)展為本。延安在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，也應(yīng)該始終以農(nóng)民的發(fā)展為中心，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之“本”。

2.延安實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最優(yōu)模式應(yīng)為自上而下與自下而上結(jié)合型。從主體視角來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制可歸納為三種模式：自上而下型、自下而上型、自上而下與自下而上結(jié)合型。延安在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐中，提出了“做美延安、做強(qiáng)縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”的思路，設(shè)立了1市12縣33鎮(zhèn)100個(gè)社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。為做美延安，啟動(dòng)了六大工程（即“削山造地、上山建城”工程、“山體居民安居”工程、“老城改造”工程、“溝巷治理”工程、“市政設(shè)施配套”工程、“城市景觀”工程）；為做強(qiáng)縣城，加大了財(cái)政投入（2012年全市12個(gè)縣城建設(shè)總投資達(dá)120.9億元）；為做大集鎮(zhèn)，加強(qiáng)了重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)（2011年全市確定了5個(gè)省級(jí)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)、15個(gè)市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)和13個(gè)縣級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)）。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的布局來(lái)看，延安采取的應(yīng)為自上而下與自下而上結(jié)合型發(fā)展模式。一方面注重1市12縣的建設(shè)，注重打造延安的“增長(zhǎng)極”，另一方面又注重33鎮(zhèn)100個(gè)社區(qū)的建設(shè)，注重“增長(zhǎng)極”相關(guān)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)。這種上下結(jié)合的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式是比較適合延安實(shí)際情況的。言下之意，延安不適合采用自上而下型模式和自下而上型模式。

選擇自上而下型模式意味著選擇城市化道路實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而對(duì)延安來(lái)說(shuō)，選擇城市化道路本身是行不通的。延安是典型的資源依賴型城市，石油工業(yè)一業(yè)獨(dú)大，其他產(chǎn)業(yè)非常落后。2011年以石油為主的工業(yè)增加值占生產(chǎn)總值的70.9%，石油工業(yè)主要以開(kāi)采和煉化為主，產(chǎn)業(yè)鏈短，缺乏深加工環(huán)節(jié)[9]，所以難以帶動(dòng)延安第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。石油之外的其他產(chǎn)業(yè)又非常落后，沒(méi)有形成規(guī)模，也難以吸納農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力?？梢?jiàn)，延安城市化道路是比較漫長(zhǎng)的，延安選擇走城市化道路是不可能解決“三農(nóng)”問(wèn)題的，即是說(shuō)，通過(guò)城市化來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展在延安是行不通的。但是我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，自上而下型模式又是大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的初期階段普遍采用的模式。事實(shí)上，延安也不例外。如果我們作進(jìn)一步分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路、目標(biāo)是由政府設(shè)定的，延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐可以說(shuō)幾乎全是由政府推動(dòng)的；延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力實(shí)質(zhì)上來(lái)源于政府，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，延安實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的模式可以說(shuō)是自上而下型。需要指出的是，自上而下型這種模式能且只能在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的初期階段實(shí)行，到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中后期，自上而下型這種模式一般都轉(zhuǎn)向其他模式。

自下而上型模式也非延安實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最優(yōu)選擇。自下而上型模式認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力是小城鎮(zhèn)建設(shè)，因?yàn)樾〕擎?zhèn)的發(fā)展既可以解決大城市病問(wèn)題，又可以吸引大城市部分企業(yè)及部分生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)流動(dòng)，可以解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題。但是，對(duì)延安來(lái)說(shuō)，延安新城區(qū)的建成可以有效解決“大城市病”問(wèn)題（按照規(guī)劃，延安市將用10年時(shí)間，最終整理出78.5平方公里的新區(qū)建設(shè)面積，屆時(shí)新城區(qū)將是目前城區(qū)面積的2倍）；更為重要的是，延安進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支撐。延安經(jīng)濟(jì)是石油產(chǎn)業(yè)一枝獨(dú)大，其他產(chǎn)業(yè)比較落后，在此背景下，延安小城鎮(zhèn)建設(shè)即便實(shí)現(xiàn)，恐怕也難以發(fā)揮小城鎮(zhèn)本來(lái)應(yīng)有的功能。所以，走自下而上型道路同樣不能實(shí)現(xiàn)延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.延安實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)注重將政府功能與市場(chǎng)功能進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。從比較制度分析法視角來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力有三種：政府、市場(chǎng)、政府與市場(chǎng)。目前，延安城鄉(xiāng)收入之比為3.23:1，差距高于全國(guó)平均水平，城鄉(xiāng)不平衡問(wèn)題日益凸顯，北部6縣“縣富民窮”，南部6縣“縣窮民富”。[9]在此背景下，亟需政府發(fā)揮資源配置功能，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)縣域統(tǒng)籌發(fā)展。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，市財(cái)政加大了對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的投入力度，每個(gè)市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)每年分別補(bǔ)助1000萬(wàn)元和100萬(wàn)元，連續(xù)補(bǔ)助3年；在縣域統(tǒng)籌方面，延安已建立了縣際定向幫扶制度，由財(cái)力較好的吳起、志丹、安塞、子長(zhǎng)、黃陵、甘泉6縣定向幫扶6個(gè)財(cái)力弱縣，幫扶資金設(shè)置1000萬(wàn)元和500萬(wàn)元兩個(gè)層次，連續(xù)幫扶5年。政府作為公平導(dǎo)向的第一推動(dòng)力，通過(guò)這些措施的推行實(shí)施，延安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展定會(huì)再上新臺(tái)階。

另一方面，我們還應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在延安的發(fā)育還很不成熟，延安經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)還有很大差距，據(jù)顯示，2011年，延安人均GDP為8000美元，上海、北京分別為12784美元、12447美元；2011年，延安農(nóng)村居民家庭人均純收入為6565元，上海、北京分別為16053.79元、14735.68元。延安人均GDP和農(nóng)村居民家庭人均純收入遠(yuǎn)低于上海、北京等發(fā)達(dá)城市。為了縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，延安還應(yīng)把追求經(jīng)濟(jì)效率放在首要位置。所以，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，固然需要政府從全局角度調(diào)配資源，但更重要的是應(yīng)進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的主導(dǎo)作用。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，缺少政府參與是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，缺少市場(chǎng)參與更是畸形的發(fā)展。所以，只有將政府功能與市場(chǎng)功能進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展才能即合情（合情是指老百姓能接受）又合理（合理是指符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律）。

[1]延安市政府辦.延安市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要.陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站http://www.sndrc.gov.cn/view.jsp.

[2]胡金林.我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(12).

[3]黃亞龍.城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展動(dòng)力機(jī)制研究[J].中小企業(yè)管理與科技（下）,2009（10）.

[4]吳麗娟,劉玉亭,程慧.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和關(guān)鍵內(nèi)容研究述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)地理,2012(4).

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