城市建設中的新城區(qū)融入發(fā)展研究

曾燕南

(哈爾濱市社會科學院經(jīng)濟所 黑龍江 哈爾濱 150000)

東北老工業(yè)基地發(fā)展政策實施以來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市建設步伐加快，新城區(qū)融入發(fā)展已經(jīng)成為當前的主要工作任務。哈爾濱市作為東北地區(qū)重要的省會城市，隨著城市發(fā)展及新戰(zhàn)略的實施，著力打造功能布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、配套設施完善的新城區(qū)是城市建設面臨的重要問題。研究哈爾濱市新城區(qū)融入發(fā)展對建設國際化現(xiàn)代化城市具有重要的現(xiàn)實意義。

一、哈爾濱市新城區(qū)融入發(fā)展的現(xiàn)狀分析

(一)哈爾濱市新城區(qū)融入發(fā)展的背景

早在松哈合并之前，為了發(fā)揮中心城市的作用，實現(xiàn)工業(yè)支援農(nóng)業(yè)的目的，哈爾濱市與松花江地區(qū)就試行雙軌制、兩結合的體制。這個體制的特點是以兩結合的經(jīng)濟聯(lián)合協(xié)作為主要內(nèi)容，以雙軌制的領導為組織形式，實行城鄉(xiāng)結合，合理地組織經(jīng)濟網(wǎng)絡，調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構，哈爾濱市同周圍地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合進入了一個快速發(fā)展階段，由此促成了1996年松花江地區(qū)并入哈爾濱市，哈爾濱市形成大城市、大農(nóng)村發(fā)展格局，轄7區(qū)12縣(市)。2004年哈爾濱市新設松北區(qū)、呼蘭區(qū)，哈爾濱市轄8區(qū)11縣(市)。2006年哈爾濱市設阿城區(qū)，哈爾濱市轄8區(qū)10縣(市)。隨著“北躍、南拓、中興、強縣”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，松北區(qū)、呼蘭區(qū)、阿城區(qū)以及哈西部新區(qū)等新城區(qū)開發(fā)建設的加快，哈爾濱市新城區(qū)融入發(fā)展又進入到一個新的發(fā)展時期，初步形成了各個城區(qū)競相輝映、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

(二)哈爾濱市城市發(fā)展的基本情況

從經(jīng)濟總量來看，2012年哈爾濱市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4550.1億元，比上年增長10%，其中，第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值506.8億元，增長9.2%;第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值1638.9億元，增長10.9%;第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值2404.4億元，增長9.4%。三次產(chǎn)業(yè)結構由上年的 10.5:38.8:50.7 調(diào)整為 11.1:36.1:52.8。三次產(chǎn)業(yè)對地區(qū)生產(chǎn)總值貢獻率分別為9.9%、42.2%和 47.9%，全年完成固定資產(chǎn)投資3950億元，增長31.1%。從城市基礎設施建設來看，2012年哈爾濱市新增道路面積430萬平方米，總里程達到185公里，建成區(qū)道路達到7.9公里∕平方公里，地鐵1號線試通車，哈西客運站和公路客運站建成使用，哈大高鐵投入運營，公交運營路網(wǎng)已達到776.6公里，公交客運量達到11.6億人次，城市集中供熱面積17555.3萬平方米，集中供熱普及率達到81%，城市環(huán)境綜合治理和公用設施建設都取得顯著的成效，為哈爾濱市新城區(qū)融入發(fā)展奠定了良好的基礎。

(三)哈爾濱市新城區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及特點

1.哈爾濱市新城區(qū)的中心區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及特點

哈爾濱市新城區(qū)的中心區(qū)域主要是指前幾年新設區(qū)域。松北區(qū)的行政轄區(qū)，呼蘭區(qū)的雙井街道、腰堡街道、長嶺鎮(zhèn)、沈家鎮(zhèn)、孟家鄉(xiāng)，阿城區(qū)的新利街道、舍利街道、蜚克圖鎮(zhèn)、料甸鎮(zhèn)、紅星鎮(zhèn)。這三個區(qū)以中心城區(qū)為核心發(fā)展區(qū)域，增強了區(qū)域間的集約發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化區(qū)域間聯(lián)動發(fā)展的協(xié)調(diào)性，從而推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城市化和工業(yè)信息化的協(xié)調(diào)發(fā)展。松北區(qū)以“北躍”發(fā)展戰(zhàn)略為核心，要建設成集科技、文化、生態(tài)功能于一體的現(xiàn)代化新區(qū)，主要是打造產(chǎn)業(yè)集聚的科技創(chuàng)新城，總規(guī)劃面積130平方公里，由科技創(chuàng)新園和科技產(chǎn)業(yè)園組成，其中，科技創(chuàng)新園規(guī)劃面積20平方公里;科技產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃面積110平方公里，產(chǎn)業(yè)包括新材料、新能源、生物醫(yī)藥、光電儀器、電子信息。2012年，松北區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值95.5億元，同比增長9.1%，固定資產(chǎn)投資179.5億元。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值6.7億元，同比增長 6.1%，工業(yè)實現(xiàn)增加值 24.9億元，同比增長4.4%，20戶規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)增加值8.1億元。呼蘭區(qū)以利民開發(fā)區(qū)為發(fā)展引擎，利用開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢打造藥谷品牌，園區(qū)得到快速發(fā)展。2012年，呼蘭利民開發(fā)區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值310億元，固定資產(chǎn)投資180億元。其中，實施醫(yī)藥項目23個，總投資88.8億元，哈藥生物二期等19個項目開工建設，完成投資20億元，哈藥總廠項目投資30億元，對于打造藥谷品牌起到了積極作用。2012年，呼蘭區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值269.1億元，同比增長10.2%，其中，三次產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值分別為50.5 億元、115.8 億元、102.8 億元，三次產(chǎn)業(yè)對生產(chǎn)總值貢獻率分別為15.1%、45.5%、39.4%;三次產(chǎn)業(yè)比重為 18.7:42.9:38.4。特別是規(guī)模以上工業(yè)拉動作用增強，工業(yè)增加值23.4億元，同比增長18.7%，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值已達到90億元。全年推進重點項目95個，其中，億元以上項目61個，10億元以上項目15個。固定資產(chǎn)投資達到156.1億元，同比增長30%。2012年，阿城區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)243.5億元，同比增長9%。其中，第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)總產(chǎn)值51.7億元，同比增長7%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值達到98.2億元，同比增長12.8%，完成增加值18.9億元，同比增長7.8%，工業(yè)固定資產(chǎn)投資134億元，同比增長25%，全社會固定資產(chǎn)投資255.5億元，同比增長30.3%。阿城區(qū)以特色農(nóng)產(chǎn)品帶動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，利用阿城區(qū)原有的衛(wèi)星城特點，打造食品加工產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、新型材料產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)、裝備制造產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。其中，食品加工業(yè)的規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值10.65億元，同比增長16.6%;文化旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)總收入10.2億元，同比增長20%;新型材料產(chǎn)業(yè)的建材規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值63.88億元，同比增長12.5%;商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)消費品零售總額82.66億元，同比增長16.2%;裝備制造產(chǎn)業(yè)的規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值5.2億元，同比增長13.7%，重點特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效地帶動了城市化發(fā)展。

2.哈爾濱市新城區(qū)與老城區(qū)融入發(fā)展的現(xiàn)狀及特點

哈爾濱市新城區(qū)與老城區(qū)融入發(fā)展主要是以哈爾濱市老城區(qū)為核心，向北、向南乃至于向西擴張，拉動區(qū)域發(fā)展的增長極。哈爾濱市新城區(qū)的開發(fā)建設已經(jīng)取得了顯著成效，其發(fā)展具備了國際化、現(xiàn)代化區(qū)域的特點。哈爾濱市西部地區(qū)從空間結構上看，北連松北區(qū)，南連平房區(qū)，西面是空港，東連老中心城區(qū)，與老中心城區(qū)有著便利的交匯點，其優(yōu)越的地理位置發(fā)展空間極大，哈爾濱市西部開發(fā)面積可以達到200平方公里，對于吸引產(chǎn)業(yè)、人口、資源有極大的空間，同時，對于哈爾濱市產(chǎn)業(yè)結構升級轉(zhuǎn)型提供了方便的匯聚地，目前，哈爾濱市西部地區(qū)數(shù)量眾多的功能性戰(zhàn)略項目，將為新區(qū)融入發(fā)展創(chuàng)造機遇與條件。因此，可以說，哈爾濱市西部地區(qū)的開發(fā)建設擔負著促進該區(qū)域融入中心城區(qū)、加快城市化發(fā)展的重要使命。哈西新區(qū)圍繞西客站建設和老工業(yè)區(qū)改造進行了大規(guī)模建設，已建成現(xiàn)代化的交通樞紐，成為投資的熱點地區(qū)，例如，上海綠地集團投資130億元的哈爾濱空港新城項目，中國工藝美術集團投資50億元的文化產(chǎn)業(yè)項目落戶哈西新區(qū)。群力新區(qū)規(guī)劃面積27平方公里，目前東區(qū)13平方公里，已形成現(xiàn)代化區(qū)域形態(tài)，成為分擔老城區(qū)功能的新載體。從群力新區(qū)到哈西新區(qū)的開發(fā)建設，標注出哈爾濱市中西城區(qū)的擴張方向，特別是哈爾濱空港新項目及哈爾濱太平國際機場擴建工程的啟動，將使得哈爾濱市經(jīng)濟發(fā)展軸由平面轉(zhuǎn)為立體。

二、哈爾濱市新城區(qū)融入發(fā)展面臨的主要問題

隨著哈爾濱市城市經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，宏觀的城市發(fā)展環(huán)境、宏觀的政策環(huán)境和宏觀的經(jīng)濟體制環(huán)境等外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了極大的變化，原有的城市規(guī)模、城市分區(qū)功能等已難以承載城市發(fā)展的容量，哈爾濱市新城區(qū)融入發(fā)展主要面臨以下幾方面問題:

(一)新城區(qū)中心區(qū)域規(guī)模小，城市化水平低

哈爾濱市是老工業(yè)基地城市，城市的發(fā)展是依靠工業(yè)來推動的。哈爾濱市新發(fā)展戰(zhàn)略的實施推動了新城區(qū)空間的構建，但是，新城區(qū)城市分區(qū)功能的整合還沒有形成。從目前的情況來看，大多還是圍繞園區(qū)的項目制定新城區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，以配套服務為主，致使新城區(qū)中心區(qū)域規(guī)模偏小，新城區(qū)的綜合功能沒能得到有效提升，同時，也造成城市化水平發(fā)展緩慢的主要原因。新城區(qū)內(nèi)部空間的發(fā)揮和外部空間的擴張結合不夠緊密，同構現(xiàn)象明顯。例如，新城區(qū)為了吸引投資，一些項目的選址缺乏科學性，在一定程度上制約了集聚效應的發(fā)揮。

(二)新城區(qū)的土地級差效益與經(jīng)營城市的理念沒有拓展創(chuàng)新

新城區(qū)還擁有大量的存量土地，同時，區(qū)域的管理模式仍以粗放式為主，導致一些投資項目的進入存在投機心理，有圈地的現(xiàn)象，造成新城區(qū)土地用地規(guī)模迅猛擴張，有些地方的土地消費增長率超過人口增長率，土地的級差地租沒能實現(xiàn)最大化，在很大程度上造成了土地的浪費。另外，新城區(qū)在各項優(yōu)惠政策的支持下，人為地放大了城市發(fā)展速度，用地規(guī)模與城市發(fā)展不一致，致使新城區(qū)空間聚集度不高。

(三)新城區(qū)的城市基礎設施建設滯后，與老城區(qū)沒能實現(xiàn)有效對接

從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，城市基礎設施建設是新城形成城市功能、加快人口集聚的重要支撐。但目前從哈爾濱市的情況來看，新城區(qū)大多是原縣(市)改設的行政區(qū)，原來的城市基礎設施建設大大落后于哈爾濱市中心城區(qū)，設新城區(qū)后，基礎設施投資雖然較以前有較大幅度增加，但與其發(fā)展速度相比，城市基礎設施建設投資的比例還比較低，在一定程度上制約了新城區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集的規(guī)模。哈爾濱市新城區(qū)基礎設施建設的滯后，使基礎設施的服務水平與老中心城區(qū)有較大的差距，主要表現(xiàn)在交通、水、電、熱、氣、社會保障等方面都與老中心城區(qū)發(fā)展不同步。例如，呼蘭區(qū)的城鄉(xiāng)居民點空間布局規(guī)劃及城市設計、公交線路規(guī)劃在2012年剛剛得到政府審批，基礎設施建設投資也只有1.22億元。這些因素在不同程度上制約了新城區(qū)與老中心城區(qū)聯(lián)動發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

(四)新城區(qū)大多以區(qū)為政來制定發(fā)展規(guī)劃，缺少促進新城區(qū)發(fā)展的總體戰(zhàn)略性規(guī)劃

《哈爾濱市城市總體規(guī)劃(2011－2020)修改稿(草案)》并沒有對新城區(qū)做單獨的詳細規(guī)劃。新城區(qū)的發(fā)展缺乏戰(zhàn)略性思考和長遠規(guī)劃，導致新城區(qū)盲目追求經(jīng)濟增長，造成新城區(qū)資源的浪費，新城區(qū)與區(qū)域間的互動效應不顯著，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。從目前來看，新城區(qū)發(fā)展體現(xiàn)的是第一責任人的辦事能力，拉項目進入新區(qū)成為主要工作，在實施規(guī)劃時有短視的現(xiàn)象，很多規(guī)劃建設采取一事一議的辦法，綜合規(guī)劃建設考慮不充分，加劇了城區(qū)間發(fā)展的不平衡性。例如，在達爾凱陽光熱電有限公司進行調(diào)研時，企業(yè)反映該企業(yè)是哈西新區(qū)的主要供熱源，對哈西新區(qū)還有千余平方米的供熱潛能有待挖掘，哈西新區(qū)300萬平方米的供熱面積即將納入該公司，但是由于公司所在的哈西新區(qū)路網(wǎng)建設滯后，嚴重影響了企業(yè)供暖管線鋪設。科研路打通的問題還沒有得到解決，這段路有1.5公里，現(xiàn)在稱東華路，出現(xiàn)拆遷及合理鋪設供熱管線的問題，這樣的城市基礎實施不做提前的規(guī)劃建設，勢必會影響到哈西新區(qū)的熱源需求。城市路網(wǎng)是一個動態(tài)的整體，如果細節(jié)處規(guī)劃滯后，或者是沒有把規(guī)劃和具體項目相結合，新城區(qū)與整個區(qū)域融入發(fā)展就互動不起來，影響新城區(qū)的功能發(fā)揮。

三、促進新城區(qū)融入發(fā)展的對策建議

(一)加快完善新城區(qū)的功能定位

新城區(qū)要把提升發(fā)展特色與城市發(fā)展戰(zhàn)略相結合，重點推進具有新城區(qū)城市品位的重點工程和項目，在招商引資和項目建設上主動融入老中心城區(qū)都市圈，實現(xiàn)資源共享，按照新城區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集為目標，加快與老中心城區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。同時，要確定新城區(qū)中心城區(qū)與老城區(qū)的分區(qū)功能，為發(fā)揮中心城區(qū)的綜合功能預留出發(fā)展空間，形成功能配套的載體。哈爾濱市提出2015年城市化率達到65%以上目標，新城區(qū)融入發(fā)展至關重要。因此，新城區(qū)要抓住城市化發(fā)展趨勢，破解城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)新城區(qū)社會保障與老中心城區(qū)同步發(fā)展，把新城區(qū)潛在的擴張需求盡快融入老中心城區(qū)，尋求新一輪的城市化擴張裂變，加快調(diào)整新城區(qū)的經(jīng)濟結構優(yōu)化升級步伐，防止新城區(qū)房地產(chǎn)業(yè)泡沫化，形成新城區(qū)融入發(fā)展中吸引人流、物流的雙層優(yōu)勢。

(二)整合新城區(qū)的規(guī)劃建設用地

在新城區(qū)城市化進行中，加快制定新城區(qū)規(guī)劃建設用地的詳控實施方案，針對新城區(qū)土地粗放性經(jīng)營和空間集聚不高的問題，要在詳控實施方案中加以整合，按照產(chǎn)業(yè)聚集的要求整合項目用地，強調(diào)土地的綜合開發(fā)策略，促進級差地租理論在新城區(qū)開發(fā)中的廣泛應用，提升新城區(qū)經(jīng)營城市的認識高度，在空間布局上強調(diào)新城區(qū)存量土地的市場調(diào)控，合理制定新城區(qū)征地政策，促進新城區(qū)規(guī)劃建設用地集約化發(fā)展。

(三)加快制定新城區(qū)戰(zhàn)略性規(guī)劃

要在城市總體規(guī)劃中體現(xiàn)新城區(qū)的短期目標、中期目標、長期目標。此項規(guī)劃要與新城區(qū)制定的規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，對新城區(qū)的規(guī)劃要具有指導作用。在此基礎上建議制定新城區(qū)戰(zhàn)略性長遠規(guī)劃，把新城區(qū)融入發(fā)展體現(xiàn)在規(guī)劃中，設立新城區(qū)不意味著簡單的設立一個區(qū)或擴建城市，而是要考慮新城區(qū)融入發(fā)展，協(xié)調(diào)新城區(qū)與老城區(qū)之間的發(fā)展關系，在空間結構規(guī)劃設計上要規(guī)劃多級別的軸線和節(jié)點，以此增強戰(zhàn)略性規(guī)劃的層次性和可操作性。新城區(qū)融入發(fā)展必須要以戰(zhàn)略性長遠規(guī)劃為發(fā)展目標，做到以科學規(guī)劃為前提條件，新城區(qū)融入發(fā)展才可以有章可循、有序發(fā)展。

(四)加快新城區(qū)城市基礎設施建設

新城區(qū)城市基礎設施建設處于新城區(qū)的核心地位，從城市發(fā)展的實際看，新城區(qū)的項目建設與產(chǎn)業(yè)聚集度和城市基礎設施建設密切相關，配套的城市基礎設施可以決定項目建設的選擇及產(chǎn)業(yè)可持續(xù)的發(fā)展，對新城區(qū)發(fā)展空間有控制和引導作用。因此，要提高新城區(qū)城市基礎設施建設的投資比例，城市基礎設施要先行建設，特別是路網(wǎng)系統(tǒng)建設要與老中心城區(qū)合理的銜接，水、電、氣、熱及信息網(wǎng)絡要同時進行建設，滿足新城區(qū)項目落地城市基礎設施配套的綜合服務功能。要制定新城區(qū)城市基礎設施建設優(yōu)先發(fā)展的政策。一是提供長期的低息貸款;二是制定市場化的民間資本投資于城市基礎設施的保證措施，包括經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目的操作方法。通過新城區(qū)城市基礎設施的配套發(fā)展，為承接老中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及新城區(qū)融入發(fā)展提供有利條件。