推進(jìn)張掖市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的調(diào)查與思考

楊曉敏

（中共張掖市委黨校，甘肅 張掖 734000）

一、張掖市城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，我市堅(jiān)持以生態(tài)文明引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，立足“一山一水一古城”資源稟賦，按照工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居民向社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中的要求，堅(jiān)持把生態(tài)文明理念融入城市建設(shè)全過程，逐步形成了以中心城市帶動(dòng)5個(gè)縣城、輻射6個(gè)工業(yè)園區(qū)、9個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和58個(gè)示范村的城鎮(zhèn)化發(fā)展體系，助推全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。截止2012年，全市城市建成區(qū)面積達(dá)64.34平方公里，城鎮(zhèn)人口達(dá)44.81萬人，城鎮(zhèn)化水平達(dá)37.11%。污水處理率達(dá)到85.78%，累計(jì)投入資金近200億元，進(jìn)行新城區(qū)建設(shè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展空間進(jìn)一步拓寬。

雖然我市城鎮(zhèn)化建設(shè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，取得了顯著成效，但也還存在諸多困難和問題，如城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)就業(yè)崗位少，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)力不強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；制度體系需進(jìn)一步完善等問題依然制約著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)步伐。

二、影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素分析

（一）經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)總量偏小影響城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。2012年全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值291.92億元，同比增長(zhǎng)12.2%。絕對(duì)值排名全省第8位，增速全省14位。人均GDP僅2.4萬元遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平1.4萬元。由于經(jīng)濟(jì)總量小，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還不夠完善，勢(shì)必影響其區(qū)域輻射帶動(dòng)作用。從投資角度看，2012年全市固定資產(chǎn)投資總額209.6億，同比增長(zhǎng)44.3%，雖然投資總量和增速均創(chuàng)歷史最好水平，但在全省競(jìng)相發(fā)展的大環(huán)境下，在全省位次依然靠后。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目接續(xù)不足，房地產(chǎn)開發(fā)投資卻呈現(xiàn)高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)。2012年，全市房地產(chǎn)開發(fā)投資31.1億元，同比增長(zhǎng)102.1%，位居全省第二。房地產(chǎn)開發(fā)速度過高可能存在泡沫經(jīng)濟(jì)的潛在危險(xiǎn)，將直接影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，也將影響城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐。從消費(fèi)拉動(dòng)看，2012年全市社會(huì)消費(fèi)品零售總額94.5億元，同比增長(zhǎng)18.0%，其中城市消費(fèi)零售額73.1億元，占總額的78.3%；農(nóng)村消費(fèi)零售額21.4億元，占比17.8%；在城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出中食品類占比最多，分別是32.37%、37.4%。可以看出，城市消費(fèi)品零售額保持較快增長(zhǎng)，而消費(fèi)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村消費(fèi)潛力亟待進(jìn)一步挖掘。從城鄉(xiāng)居民收入看，2012年城鎮(zhèn)居民可支配收入14395元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到7504元。雖然城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，但與全省、全國(guó)比差距很大。城鄉(xiāng)居民收入偏低限制了消費(fèi)，也制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）觀念因素

新型城鎮(zhèn)化與過去傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化相比具有新的內(nèi)涵，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌、外延與內(nèi)涵統(tǒng)籌。從調(diào)研的情況看，仍然存在對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模糊的認(rèn)識(shí)。不能正確看待新型城鎮(zhèn)化在推動(dòng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展中的引領(lǐng)作用；對(duì)新型城鎮(zhèn)化的理解缺乏全面系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，仍然固守著傳統(tǒng)的思維定式，片面認(rèn)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化就是蓋新樓、修道路，擴(kuò)張城市規(guī)模；同時(shí)對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展缺乏信心，認(rèn)為張掖推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化缺錢、難度大，最好是等、靠、要，這些思想認(rèn)識(shí)的不到位直接影響我市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)妥推進(jìn)。

（三）人口因素

人口狀況對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響至關(guān)重要，新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化。2012年張掖市常住人口為120.76萬人。其中城鎮(zhèn)人口44.81萬人，占37.11%，農(nóng)村人口75.95萬人，占62.89%；具有大專以上文化程度的占總?cè)丝诘?.3%；具有高中文化程度的占總?cè)丝诘?2.5%；具有初中以下文化程度的占總?cè)丝诘?0.2%。根據(jù)數(shù)據(jù)我們可以看出，農(nóng)村人口占到62.89%，即使在城鎮(zhèn)人口中，還有相當(dāng)一部分是農(nóng)村戶籍人口，如此龐大的農(nóng)村人口數(shù)量和偏低的文化素質(zhì)，都將制約著新型城鎮(zhèn)化的健康、持續(xù)發(fā)展。

（四）產(chǎn)業(yè)支撐因素

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，需要強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。張掖作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較薄弱，尤其是有利于增加財(cái)稅收入和擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸納能力不強(qiáng)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展后勁不足。2012年，全市生產(chǎn)總值291.89億元，人均GDP24204元，比全國(guó)均值少14245元，僅是全國(guó)水平的62.95%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分別是28.7:35.5:35.8?？梢钥闯?，張掖經(jīng)濟(jì)總量偏小，農(nóng)業(yè)所占比重偏大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系還不夠完善，產(chǎn)銷銜接比較薄弱。工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)鏈短、工業(yè)經(jīng)濟(jì)增量不足，發(fā)展后勁乏力。而作為反映一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)志性指標(biāo)第三產(chǎn)業(yè)占比僅35.8%。城鄉(xiāng)商貿(mào)業(yè)市場(chǎng)體系沒有真正建立起來，促進(jìn)就業(yè)的能力不足，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)業(yè)支撐體系亟待進(jìn)一步建立和完善。

（五）制度保障因素

從土地制度看，在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度安排下，農(nóng)村集體土地難以做到與城市國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)，農(nóng)村宅基地不能隨意流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村的閑置房不能成為農(nóng)民進(jìn)城安居落戶的資本；農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題，對(duì)失地農(nóng)民相關(guān)保障跟進(jìn)不到位問題，還有農(nóng)村土地?zé)o法為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)提供融資擔(dān)保支持等問題，剝奪了農(nóng)民參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的權(quán)利，損害了農(nóng)民的利益，也削弱了失地進(jìn)城農(nóng)民城市落戶的能力。

從戶籍制度看，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)民工市民化存在較高的制度門檻，大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城鎮(zhèn)落戶。戶籍制度改革進(jìn)展不快，限制了農(nóng)村人口進(jìn)城落戶；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系不夠完善，農(nóng)民進(jìn)城享受的社會(huì)保障與原有城鎮(zhèn)居民存在較大差異，導(dǎo)致農(nóng)民不愿進(jìn)城。

從資金保障看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，需要持續(xù)性投入巨額公共資金和建設(shè)資金，據(jù)有關(guān)方面研究，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口，至少需要10萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，如果再加上社會(huì)保障、義務(wù)教育和醫(yī)療等方面的投入，所需財(cái)力更是驚人。我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力有限。2012年，全市大口徑財(cái)政收入30.15億元，地方財(cái)政收入僅12.7億元。稅收中同比增長(zhǎng)最快的是土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。這些都是一次性稅，對(duì)稅收的持續(xù)貢獻(xiàn)效用不大，從而導(dǎo)致財(cái)政對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)投入明顯不足。同時(shí)由于市場(chǎng)運(yùn)作的機(jī)制不完善，企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性不高，社會(huì)融資難度較大。2012年，全市建設(shè)項(xiàng)目資金到位225.7億元，其中國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金17.9億元，國(guó)內(nèi)貸款15.8億元，自籌資金178.1億元，占到位資金的78.9%。資金結(jié)構(gòu)仍然呈現(xiàn)出以自籌資金為主，其他形式為輔的融資格局。資金短缺是影響和制約我市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大瓶頸。

從社會(huì)保障看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，張掖市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)及工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保障覆蓋面均低于全國(guó)平均水平，且社會(huì)保障水平較低，保障能力較弱。2012年，全市參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)10.11萬人，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)67.91萬人。參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)13.06萬人，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)16.11萬人。目前在張掖尚有城鎮(zhèn)低保居民5.76萬人，農(nóng)村低保居民8.4萬人。從數(shù)據(jù)中可以看到，全市還有很多人游離于社會(huì)保障體系之外，全面覆蓋、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系還沒有完全建立起來。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等就業(yè)的相關(guān)制度也還沒有全面建立，新進(jìn)城人員就業(yè)保障政策仍不完善。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路與建議

（一）發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)頂層設(shè)計(jì)。要立足張掖實(shí)際、突出規(guī)劃的前瞻性，圍繞空間發(fā)展布局優(yōu)化、土地資源綜合利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體走向和現(xiàn)實(shí)需要，突出頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)制定和完善新型城鎮(zhèn)化總體發(fā)展規(guī)劃，明確中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位和發(fā)展目標(biāo)，對(duì)城鎮(zhèn)布局的規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)路網(wǎng)、園林綠化、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。建議整合規(guī)劃、住建、國(guó)土、環(huán)保等部門的力量，成立綜合執(zhí)法局，推行集中執(zhí)法、網(wǎng)格化管理，提高規(guī)劃監(jiān)管的綜合性和有效性，及時(shí)向社會(huì)公布各項(xiàng)規(guī)劃，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

（二）加快新型城鎮(zhèn)體系建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。要立足張掖實(shí)際，以建設(shè)區(qū)域性中心城市為目標(biāo)，加快推動(dòng)中心城區(qū)和各縣組團(tuán)發(fā)展，努力打造中心城區(qū)和周邊縣產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、交通一體、服務(wù)共享、生態(tài)共建的空間發(fā)展格局；按照濱河新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和區(qū)域功能定位，把新區(qū)打造成中心城市建設(shè)的“名片”，發(fā)揮新區(qū)在城市建設(shè)中的示范引導(dǎo)作用；在縣城建設(shè)上，要突出優(yōu)化空間發(fā)展布局，提升承接承載能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。在小城鎮(zhèn)建設(shè)上，要突出服務(wù)功能的完善，提高服務(wù)農(nóng)民、帶動(dòng)鄉(xiāng)村的能力。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)上，充分尊重農(nóng)民意愿的上，有組織進(jìn)行穩(wěn)步有序的村莊整合擴(kuò)大人口的聚集和規(guī)模。并以此合理確定社區(qū)規(guī)模。同時(shí)要注意以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化來帶動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)集聚。

（三）加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引人口向城鎮(zhèn)集中。要以中心城市為樞紐，以縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，以新型農(nóng)村社區(qū)為網(wǎng)點(diǎn)，建立起干支銜接、暢通快捷的綜合交通體系。加快中心城市和縣城供暖、供氣、水電管網(wǎng)和場(chǎng)站建設(shè)，逐步向城中村、中心城區(qū)和縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)延伸，擴(kuò)大供應(yīng)面積。在廣大農(nóng)村大力實(shí)施太陽(yáng)能、沼氣等清潔能源工程，改善農(nóng)村生活條件。建議在建設(shè)、改造上述設(shè)施時(shí)，中心城區(qū)和縣城要高度重視地下空間的開發(fā)和利用，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)地下管網(wǎng)，解決“馬路拉鏈”和因重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)的問題。統(tǒng)籌建設(shè)城鎮(zhèn)社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)按照城市發(fā)展進(jìn)程跟進(jìn)建設(shè)中小學(xué)和幼兒園、城市社區(qū)醫(yī)療和養(yǎng)老康復(fù)機(jī)構(gòu)，新型農(nóng)村社區(qū)福利院、敬老院、老年活動(dòng)場(chǎng)所、文化大院的規(guī)劃和建設(shè)。

（四）強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。堅(jiān)持綠色發(fā)展為取向，以新能源、礦產(chǎn)資源深加工和特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工為重點(diǎn)，依托祁連玉文化產(chǎn)業(yè)園集中打造輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)規(guī)劃建設(shè)張掖綠洲現(xiàn)代物流園區(qū)，使現(xiàn)代物流業(yè)成為張掖經(jīng)濟(jì)又一新的增長(zhǎng)點(diǎn)。結(jié)合我市實(shí)際情況，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，符合我市發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)要求，以生物制種、育種、農(nóng)產(chǎn)品加工和新能源產(chǎn)業(yè)為突破口，加快構(gòu)建工業(yè)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和支撐點(diǎn)；針對(duì)我市傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展“小、散、弱”的實(shí)際，積極引進(jìn)外地大型企業(yè)或集團(tuán)，支持本地有實(shí)力的企業(yè)做大做強(qiáng)，提升住宿、餐飲、倉(cāng)儲(chǔ)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平；在構(gòu)建新型城鎮(zhèn)建設(shè)體系中，應(yīng)根據(jù)我市農(nóng)村資源優(yōu)勢(shì)，建立生產(chǎn)綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品與提高農(nóng)民收入相生相伴的增收體系，拉長(zhǎng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈。鼓勵(lì)農(nóng)村專業(yè)合作組織，從事交通運(yùn)輸、建材加工、建筑等行業(yè)，增加農(nóng)民收入。

（五）完善各種制度保障，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。堅(jiān)持農(nóng)村人口進(jìn)城保持原有土地承包權(quán)、宅基地、計(jì)劃生育、各種補(bǔ)貼政策不變的前提下，按個(gè)人意愿把已經(jīng)在城市就業(yè)或生活的農(nóng)民和在城市就業(yè)的大中專院校畢業(yè)生登記為城鎮(zhèn)戶口；應(yīng)完善各級(jí)財(cái)政對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入增長(zhǎng)機(jī)制，逐年增加對(duì)住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種社會(huì)保障的投入，逐步消除差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障均衡化，使城鄉(xiāng)居民享受同等的社會(huì)保障；通過發(fā)行地方政府債券、發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式拓寬城市建設(shè)融投資渠道；推動(dòng)農(nóng)民利用土地，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使土地變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變股份積累城鎮(zhèn)建設(shè)資金。

[1]喻新安：新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里.中國(guó)青年報(bào).2013-04-15.

[2]十八屆三中全會(huì)《決定》.2013-11-12.

[3]中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議公報(bào).2013-12-14.

[4]2012年張掖統(tǒng)計(jì)年鑒.2013-06.