安徽新型城鎮(zhèn)化中的城市群戰(zhàn)略研究

高文宇

（中共馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山243011）

李克強(qiáng)總理指出，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個基本問題，是一個大戰(zhàn)略、大問題。 城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，同時(shí)，它也是一個發(fā)展中的概念。 中共第十五屆四中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。 近年來，關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念，至少在20 種以上，具有代表性的并符合中國現(xiàn)實(shí)的城鎮(zhèn)化觀點(diǎn)是指由農(nóng)業(yè)人口占很大比重的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的現(xiàn)代文明社會轉(zhuǎn)變的歷史過程，是衡量現(xiàn)代化過程的重要標(biāo)志。

黨的十八大報(bào)告明確提出要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化對我國具有十分重要的意義，它不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措，同時(shí)也是解決我國目前城鎮(zhèn)化粗放式發(fā)展模式的主要措施，更是我國推進(jìn)各項(xiàng)改革突破的重要窗口，世界城市化發(fā)展的規(guī)律表明，當(dāng)城市化水平達(dá)到30%、人均GDP 達(dá)到800 美元時(shí)，城市化進(jìn)入加速發(fā)展階段，2012 年我省城鎮(zhèn)化率已達(dá)46.5%， 人均GDP 突破4000 美元，我省已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期。

新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，它不再是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化時(shí)期簡單地引導(dǎo)農(nóng)村人口進(jìn)入城市，而是要著力消除城鄉(xiāng)二元、特別是城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，這就需要我們不僅要重視中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，也要更加重視培育新的城市群，城市群是工業(yè)化和城市化一定階段后，在具備地理優(yōu)勢的區(qū)域內(nèi)空間再組織現(xiàn)象，城市群的出現(xiàn)是一個歷史過程。 城市群對于新型城鎮(zhèn)化意義重大，中部湖南省長株潭城市群已有較為成功的實(shí)踐，我省2007 年就曾提出要打造三大城市群（合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖江城市帶和沿淮城市群），但成效卻并不明顯，因此如何在新形勢下，重新審視我省的城市群戰(zhàn)略就顯得尤為必要。

我省現(xiàn)有的三大城市群（合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖江城市帶和皖北城鎮(zhèn)群）城市之間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，區(qū)域合作松散，難以在區(qū)域競爭和資源配置中獲取優(yōu)勢。 我省早期關(guān)于城市群戰(zhàn)略的研究大都支離破碎， 主要集中于各個城市群內(nèi)部的研究，缺乏應(yīng)有的宏觀視野，而且當(dāng)時(shí)的研究主要著眼于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)， 很少關(guān)注城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，所以在今天如何整合我省各個城市群，加強(qiáng)之間聯(lián)系和合作，增強(qiáng)其競爭活力，逐步解決城市群內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源的節(jié)約和環(huán)境的友好，意義尤其重大，所以選擇安徽城市群戰(zhàn)略研究首先就是一個關(guān)注新型城鎮(zhèn)化的突破。本課題主要是從安徽這樣一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口較多，基礎(chǔ)較為薄弱的實(shí)際情況出發(fā)，來探討欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)途徑， 城市群戰(zhàn)略無疑是我省新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的重要突破口。下面結(jié)合實(shí)際調(diào)研，從六個方面闡述我省新型城鎮(zhèn)化中的城市群戰(zhàn)略：

一、推動城市群組團(tuán)式發(fā)展

城市群是城鄉(xiāng)互動、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，當(dāng)前我省的合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖江城市帶和沿淮城市群（皖北城鎮(zhèn)群）已有一定的影響，特別是皖江城市帶和皖北城鎮(zhèn)群的發(fā)展已上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略， 我省應(yīng)通過科學(xué)的規(guī)劃安排和必要的行政調(diào)控，推動城市群組團(tuán)式發(fā)展。

1.走田園城市的發(fā)展路徑

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在推進(jìn)中必須要避免現(xiàn)代化進(jìn)程中的“拉美陷阱”，避免以大城市急劇擴(kuò)張為中心的城市化道路，減少城市病的發(fā)生。 我省的合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖江城市帶和皖北城鎮(zhèn)群已有不小的規(guī)模，在發(fā)展的過程中，必須要走田園城市的發(fā)展路徑，一方面在這三大城市群內(nèi)部，根據(jù)地理位置、地形地貌特征和現(xiàn)有的城鎮(zhèn)布局，按照組團(tuán)式、網(wǎng)格化、田園城市的構(gòu)想，打造一個由城區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、中心鎮(zhèn)和中心村構(gòu)成的“園在城中、城在園中、人在園中”的現(xiàn)代新型田園城市空間布局體系，另一方面通過快速通道的構(gòu)建，加強(qiáng)三大城市群之間各板塊的聯(lián)系，改變城市“贏家通吃”的發(fā)展模式。

2.加快發(fā)展重要節(jié)點(diǎn)城市

通過構(gòu)筑城市群、都市圈，加快發(fā)展重要節(jié)點(diǎn)城市，放大城市的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施共建、資源共享、環(huán)境共保、經(jīng)濟(jì)共榮、社會共進(jìn)，打造城鎮(zhèn)化核心區(qū)，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“領(lǐng)跑”作用，合肥經(jīng)濟(jì)圈以合肥為龍頭城市，淮南和六安為中心城市，加快副中心城市桐城的發(fā)展，皖江城市帶加快一軸雙核兩翼城市的發(fā)展，尤其要加快合肥、蕪湖和馬鞍山的發(fā)展，沿淮城市群要加快淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽等節(jié)點(diǎn)城市的發(fā)展。

3.統(tǒng)一思想認(rèn)識，規(guī)劃先行

推進(jìn)三大城市群組團(tuán)式發(fā)展，一要統(tǒng)一人們的思想，樹立三大城市群一盤棋發(fā)展的新理念；二要堅(jiān)持規(guī)劃先行，統(tǒng)籌制定推進(jìn)三大城市群組團(tuán)發(fā)展的規(guī)劃，規(guī)劃要高起點(diǎn)、高品味、高標(biāo)準(zhǔn)，總體適度超前，同時(shí)要要避免重復(fù)規(guī)劃和重復(fù)建設(shè)；三要協(xié)調(diào)好三大城市群之間以及各城市群內(nèi)部城市之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方利益。

二、放大城市群的規(guī)模效應(yīng)

當(dāng)前，可依托現(xiàn)有城市群的區(qū)位、資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮城市群的集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)，放大城市群的規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化中的“領(lǐng)跑”作用。

1.發(fā)揮區(qū)位和政策扶持優(yōu)勢

我省現(xiàn)有的三大城市群，區(qū)位優(yōu)勢明顯，是承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前沿地帶，是實(shí)施西部大開發(fā)、中部崛起發(fā)展戰(zhàn)略的橋頭堡，具有獨(dú)特的承東啟西、連南接北的區(qū)位優(yōu)勢，皖江城市帶和合肥經(jīng)濟(jì)圈區(qū)位優(yōu)勢更為明顯，同時(shí)中央和省又賦予了這三大城市群一些特別的政策，如《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，這是迄今為止國家批復(fù)的唯一以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主題的區(qū)域規(guī)劃，也是我省歷史上第一個進(jìn)入國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，該規(guī)劃賦予示范區(qū)先行先試權(quán)，允許示范區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域先行先試，采取更為靈活的政策措施，應(yīng)加以挖掘利用。

2.發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，謀求產(chǎn)業(yè)差異發(fā)展

三大城市群產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要走差異化發(fā)展的道路，要明確各自的定位，發(fā)揮各自優(yōu)勢，一要要弄清自身的主要優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及其分布。 皖江城市帶重點(diǎn)發(fā)展汽車制造、家電、有色金屬冶煉加工、紡織、電子制造，合肥經(jīng)濟(jì)圈重點(diǎn)發(fā)展以高新技術(shù)、機(jī)械制造、汽車和家電生產(chǎn)為優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，沿淮城市群重點(diǎn)發(fā)展煤炭、電力、生物化工、農(nóng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合，強(qiáng)化集聚效應(yīng)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)；二要嚴(yán)守政策底線，避免內(nèi)耗。三大城市群的園區(qū)招商要避免惡性競爭。

3.探索農(nóng)村土地改革的新方向

一要探索土地流轉(zhuǎn)的新路， 實(shí)現(xiàn)土地集中的規(guī)模效應(yīng)；二要探索拓展、延伸土地新的保障功能，一方面要探索開發(fā)土地的基本保障功能，如宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保；另一方面是拓展土地深層次的發(fā)展保障功能，使農(nóng)民能從土地（宅基地和承包地）獲得長久、合理、穩(wěn)定的收益；三要設(shè)法實(shí)現(xiàn)土地的融資功能，真正實(shí)現(xiàn)承包地、宅基地及其建筑物的流轉(zhuǎn)與抵押，推動農(nóng)村人口向城市群轉(zhuǎn)移。

4.堅(jiān)持綠色低碳，促進(jìn)節(jié)約集約

三大城市群要堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國策，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，建設(shè)山青、水秀、天藍(lán)的新型城鎮(zhèn)，切實(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境和歷史文化環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展、集約式的城鎮(zhèn)化道路。

三、賦予城市群更大的自主權(quán)

要加大對城市群的松綁放權(quán)， 賦予城市群更加靈活的自主權(quán)，允許“先行先試”，給予城市群更為寬松的發(fā)展空間。

1.賦予“先行先試”權(quán)

要進(jìn)行行政管理體制改革，簡政放權(quán)，逐步改變按行政等級配置公共資源的管理體制，要按照“權(quán)責(zé)一致，能放則放”的原則，賦予城市群和重要節(jié)點(diǎn)城市與事權(quán)相應(yīng)的管理權(quán)限。

2.加大資金投入，拓寬融資渠道

把推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展所需的資金納入社會固定資產(chǎn)投資規(guī)劃和年度計(jì)劃，逐年增加投入，發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用， 建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的投融資平臺， 鼓勵市、縣、區(qū)政府通過整合資源、盤活存量、收儲土地等方式，做實(shí)、做強(qiáng)、做大政府融資平臺，更好地發(fā)揮政府融資平臺在籌措資金方面的主渠道作用， 同時(shí)探索多元化的城鎮(zhèn)建設(shè)投資方式，大力引進(jìn)外來資本、吸引民間資本參與推動城市群發(fā)展。

3.實(shí)行人才傾斜

要加強(qiáng)人才的交流與引進(jìn)， 學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與理念。 一要加大人才引進(jìn)的力度，把能干事、愿吃苦、敢創(chuàng)新的干部調(diào)來任職，在提拔重用上給予優(yōu)先，敢于給位子、給票子。 要大力實(shí)施人才戰(zhàn)略，把人才開發(fā)、人才隊(duì)伍建設(shè)視為加快推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展的重頭戲，常抓不懈；二要加強(qiáng)對自身人才的培養(yǎng)，建立健全激勵機(jī)制，激發(fā)人們發(fā)揮主動性、積極性、創(chuàng)造性。

4.學(xué)會用足政策

在推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展中，一要嚴(yán)格遵守政策底線，在政策框架內(nèi)活動；二要在政策框架內(nèi)用好政策，在政策框架外用試點(diǎn)的辦法解決前進(jìn)中的問題；三要允許失敗，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制， 最大限度化解個人先行先試失敗可能要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，個人先行先試失敗的成本可考慮有組織承擔(dān)，建立有效的制度安排，最大限度地保護(hù)個人創(chuàng)新積極性。

四、解決城市群發(fā)展的空間不足問題

當(dāng)前，必須要突破行政區(qū)劃限制，要對行政區(qū)劃進(jìn)行部分微調(diào)，要適當(dāng)調(diào)整部分行政區(qū)劃和行政管理體系，解決市、縣、區(qū)同城管理矛盾、城市群發(fā)展空間不足等問題。

1.對行政區(qū)劃進(jìn)行部分微調(diào)

行政區(qū)劃的調(diào)整對推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展意義重大，可以說是具有里程碑式的價(jià)值。 要加強(qiáng)協(xié)調(diào)， 適當(dāng)調(diào)整部分行政區(qū)劃和行政管理體系，解決城市群發(fā)展空間不足，優(yōu)勢不突出，多頭管理的矛盾，特別是皖江城市帶一定要解決好跨江發(fā)展問題。

2.協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系

推動城市群組團(tuán)發(fā)展必然要打破現(xiàn)有市縣區(qū)行政區(qū)劃界線，重新優(yōu)化整合市、縣、區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種資源。當(dāng)前，要特別處理協(xié)調(diào)好市、縣、區(qū)、鎮(zhèn)之間的利益關(guān)系，要兼顧各方合理利益，建立縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定的分享收益利益機(jī)制，超前協(xié)調(diào)好各部門之間的利益，調(diào)動各方積極性，樹立全省上下推動城市群發(fā)展一盤棋的思想。

3.解決建設(shè)用地問題

一要加大土地整理力度， 狹義土地整理包含土地開發(fā)、土地復(fù)墾，即在一定地域范圍內(nèi)，按照土地利用計(jì)劃和土地利用的要求，采取行政，經(jīng)濟(jì)，法律和工程技術(shù)手段，調(diào)整土地利用和社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，增加可利用土地?cái)?shù)量，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，確保經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三大效率的良性循環(huán)。 城市群的組團(tuán)發(fā)展要想獲得突破必需解決土地瓶頸，當(dāng)下的比較有效的手段是結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行土地整理，騰出建設(shè)用地。

五、逐步消除城市群內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)

這是當(dāng)前和今后一個時(shí)期我省城市群組團(tuán)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)， 也是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之意， 是一個硬骨頭，需要我們花較長的時(shí)間解決。

1.堅(jiān)持以人為本，提升生活質(zhì)量

新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和最終目的應(yīng)是增進(jìn)城鄉(xiāng)居民的福祉，李克強(qiáng)總理指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。 推進(jìn)我省城市群的發(fā)展過程中要把人的生活質(zhì)量提升放在第一位，切實(shí)提升城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量。

2.堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，關(guān)注城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)

協(xié)調(diào)全域發(fā)展堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快美好鄉(xiāng)村建設(shè)，引導(dǎo)發(fā)展要素、公共設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；注重城市群之間的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，關(guān)注各城市群內(nèi)部的城與城之間的二元結(jié)構(gòu)，要把城市群與內(nèi)城市群、重要節(jié)點(diǎn)城市、園區(qū)、中心鎮(zhèn)和中心村通過快速通道將其連接起來，堅(jiān)持以大帶小，注重各板塊聯(lián)動發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.進(jìn)行戶籍改革

要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度， 按照降低門檻、放寬政策、簡化手續(xù)的原則，進(jìn)行戶籍制度改革，逐步實(shí)行一元化戶口登記制度。 逐步對戶籍人口取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，按居民的實(shí)際居住地統(tǒng)一登記戶口性質(zhì)，增強(qiáng)城市群內(nèi)的小城鎮(zhèn)和中小城市的吸引力，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。

4.考慮承受力，穩(wěn)步推進(jìn)

推動三大城市群的組團(tuán)發(fā)展必須循序漸進(jìn)， 穩(wěn)步向前，要充分考慮到社會和民眾的承受力，將改革至于一個非常穩(wěn)妥的環(huán)境下進(jìn)行， 考慮組織和個人的承受力，考慮多數(shù)，兼顧少數(shù)，真正站在多數(shù)人的立場來考慮問題，讓變革控制在人們的可承受范圍。

六、加強(qiáng)組織保障，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和考核

要把推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展工作放在重要的位置上，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制訂推進(jìn)進(jìn)程時(shí)間表，把分解的目標(biāo)列入各相關(guān)單位的工作內(nèi)容和考核目標(biāo)中去，加強(qiáng)不同部門、地區(qū)間的協(xié)調(diào)與溝通，妥善處理各種矛盾和糾紛。

1.建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)推進(jìn)城市群發(fā)展

適度靈活超前的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置對推進(jìn)城市群發(fā)展意義重大， 一要建議建立推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展的聯(lián)席會議制度，切實(shí)加強(qiáng)對市、縣（區(qū)）的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，整合行政資源，高規(guī)格設(shè)立推進(jìn)三大城市群發(fā)展的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，明確專職領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)政策指導(dǎo)、研究解決工作中的突出問題，部署工作重點(diǎn)；二要配好班子，切實(shí)解決推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展中的突出問題， 初期設(shè)立可參照省里其它新區(qū)的規(guī)格。

2.明確推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展的步驟和目標(biāo)

一要制定推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展的時(shí)間表， 分解目標(biāo)和任務(wù)，明確具體的行動步驟；二要明確推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展的重點(diǎn)， 堅(jiān)持連接城市群快速通道建設(shè)優(yōu)先和重要節(jié)點(diǎn)城市公共配套服務(wù)優(yōu)先的原則。

3.建立目標(biāo)考核制度

要量化考核內(nèi)容、強(qiáng)化考核手段，強(qiáng)化獎懲措施。 將推進(jìn)城市群組團(tuán)發(fā)展工作作為各單位全年工作任務(wù)考核的重點(diǎn)之一，單獨(dú)考核具體的目標(biāo)完成情況，細(xì)化工作責(zé)任， 同時(shí)可以設(shè)立專項(xiàng)資金用于獎勵在目標(biāo)考核工作中表現(xiàn)突出的單位和個人。

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