政府介入農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的理論分析

陳娜娜

沈陽師范大學，遼寧 沈陽110034

十八屆三中全會明確指出：“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展等”。這一系列舉措都說明，目前我國農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)與城市相比差距較大，農(nóng)村居民基本生活需求得不到充分滿足，政府必須重視，為其提供大量人力、物力、財力支持。政府介入農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)不僅促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，充分發(fā)揮了政府職能，還為農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)體系建設(shè)提供了理論支撐。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)理論

（一）公共服務(wù)與基本公共服務(wù)

1.公共服務(wù)。我國首次提出公共服務(wù)是在1998 年國務(wù)院出臺的機構(gòu)改革方案中。2002 年在十六大政府工作報告中，提出了科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，服務(wù)型政府建設(shè)等新理念，公共服務(wù)日益得到重視。所謂的公共服務(wù)主要是與公共產(chǎn)品相聯(lián)系，由政府、社會組織、市場等多元主體以滿足社會公眾需要為目的，以調(diào)動和籌集社會資源為手段，以提供醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育、水電等公共產(chǎn)品為主要內(nèi)容的過程。一般情況下，可以把公共服務(wù)分為以下三類：

第一，政權(quán)性公共服務(wù)。這類服務(wù)主要是為國家政權(quán)的穩(wěn)定而服務(wù)，主要包括立法、司法、行政職能。這類服務(wù)的主要特點是由國家公共部門統(tǒng)一提供的單方服務(wù)行為，主要由稅收支付成本。在國家為了維護國家安全和社會和諧穩(wěn)定，需要耗費一定的人力、物力和財力來提供警察、法庭、監(jiān)獄等服務(wù)。國家提供這種服務(wù)并不是社會生產(chǎn)的結(jié)果，而是社會人員納稅的結(jié)果。

第二，社會性公共服務(wù)。這類服務(wù)是我們最關(guān)心，與我們聯(lián)系最密切的服務(wù)，主要有社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、科技發(fā)展等。這類公共服務(wù)有以下特點：適用于所有的人，不管是城市居民還是農(nóng)村居民；具有和其他服務(wù)競爭的特性，屬于最基本的服務(wù)；其成本主要由國家和地方共同承擔，這類服務(wù)不僅由國家提供，還有社會組織、市場等主體參與。

第三，經(jīng)營性公共服務(wù)。這類服務(wù)主要有郵電、通訊、交通、供水等，它是保證人們?nèi)粘Ｉ钭罨痉?wù)，離開了它將影響人們正常生活。經(jīng)營性公共服務(wù)不僅具有私人需求特點，即這些服務(wù)很多都是為了滿足個人需求，如郵電，通訊等；它還具有直接付費特點，即誰消費誰付費。這類服務(wù)一旦建成就會遍及全國大部分地區(qū)，因此投入成本非常高，一旦有需求，就要投入很多資金，建成后由于成本高，其他競爭者很難輕易加入，因此它還具有自然壟斷特點。

2.基本公共服務(wù)。2012 年7 月國務(wù)院出臺的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》首次對基本公共服務(wù)的概念進行了界定：“它是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”。學者們對于基本公共服務(wù)的概念也是仁者見仁，智者見智，但總的來說認為基本公共服務(wù)主要包括義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等。公共服務(wù)與基本公共服務(wù)，既有聯(lián)系又有區(qū)別，聯(lián)系主要體現(xiàn)在政府是主要提供者，目的是保障人民基本權(quán)力，主要目的是滿足人民需求；區(qū)別主要包括內(nèi)涵和外延兩個方面，公共服務(wù)主要是政府為滿足全社會公民的公共需求而為其提供的所有公共產(chǎn)品和服務(wù)總稱，具有普遍性、公平性和動態(tài)性特點；基本公共服務(wù)是為了滿足人民最低層次的需求，具有層次性、時效性、同質(zhì)性特點。

（二）農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的界定

學術(shù)界對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的界定有以下幾種：1.農(nóng)村基本公共服務(wù)體系是指以農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)從業(yè)者為主要服務(wù)對象，主要滿足這些服務(wù)對象的基本公共服務(wù)需求，而建立的一套保證農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展全方位多層面的政府公共服務(wù)系統(tǒng)總和。[1]2.農(nóng)村基本公共服務(wù)體系是指只要滿足農(nóng)村基本公共需要，市場提供不了或不能完全由市場提供的非競爭性和非排他性社會產(chǎn)品，內(nèi)容涉及農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利等領(lǐng)域，既包括有形產(chǎn)品也包括無形服務(wù)。[2]3.農(nóng)村基本公共服務(wù)體系是指政府在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程中，以滿足農(nóng)民基本公共需求為出發(fā)點，充分發(fā)揮政府、市場和社會各種資源的合力作用。[3]

筆者主要同意第三種觀點，因為農(nóng)村基本公共服務(wù)體系是以政府為主導(dǎo)，以滿足農(nóng)民需求，全心全意為農(nóng)民服務(wù)為宗旨，以促進城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化為目的。但是隨著我國市場經(jīng)濟體制改革，如何處理好政府與市場的關(guān)系對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)至關(guān)重要。農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的建設(shè)僅靠政府一方力量是不能實現(xiàn)的，需要市場和社會組織等各種力量的共同作用。

（三）農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的分類

農(nóng)村基本公共服務(wù)體系涉及了農(nóng)村方方面面的內(nèi)容，這里對它的分類主要是以社會性公共服務(wù)為主，包括農(nóng)村義務(wù)教育體系、基本社會保障體系、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、基本公共環(huán)境服務(wù)體系和基本公共安全體系。

1.農(nóng)村義務(wù)教育體系，主要是以農(nóng)村義務(wù)教育為主的一系列體系，包括義務(wù)教育質(zhì)量體系、發(fā)展體系、評價體系等，其中質(zhì)量體系是由義務(wù)教育投入保障，師資保障和課程設(shè)置等幾個部分組成相互聯(lián)系的體系；發(fā)展體系主要是對義務(wù)教育發(fā)展狀況的描述，為領(lǐng)導(dǎo)者提供當前發(fā)展狀況，為以后健康快速發(fā)展制定政策；評價體系是按照一定的評價標準對其過程和結(jié)果的考核。它是農(nóng)村居民最關(guān)心的體系之一，因為涉及農(nóng)村孩子的教育問題，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展問題，它的建設(shè)不僅可以提高農(nóng)村人民教育水平，還關(guān)系全國教育水平的提高。

2.農(nóng)村基本社會保障體系，主要是以農(nóng)村基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療為主的社會保險；以滿足農(nóng)民最低生活保障的社會福利；對農(nóng)民住房、就業(yè)等專項救助以及主要針對農(nóng)村軍人及其家人建立的社會優(yōu)撫制度組成。社會保險主要是滿足農(nóng)民最基本生活需求，給農(nóng)村居民遇到的危險提供幫助；社會福利主要是增進農(nóng)民群體福利，改善農(nóng)民物質(zhì)文化生活；社會救助是社會保障體系的最低層次，主要是為了保障被救助者的最低生活需要，主要包括救濟、扶貧等，資金來源是國家和社會群體；社會優(yōu)撫是社會保障的特殊構(gòu)成部分，屬于特殊階層社會保障，主要是對軍人及其家屬進行優(yōu)待和撫恤，資金來源主要是國家撥款，它的建設(shè)關(guān)系著農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

3.農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系是以縣級別的衛(wèi)生醫(yī)療體系為核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的醫(yī)療衛(wèi)生體系和村級別的醫(yī)療衛(wèi)生體系為基礎(chǔ)構(gòu)成的?？h醫(yī)療衛(wèi)生體系的主要職能是治療重大疾病并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級別的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)提供指導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的醫(yī)療衛(wèi)生體系主要職能是對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常發(fā)生的疾病進行研究治療并對村級別的醫(yī)療機構(gòu)進行日常指導(dǎo)；村級別的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系主要職能是治療一般疾病。農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的建立，關(guān)系著千家萬戶的幸福安康，其建立可以為農(nóng)民的健康保駕護航，也可以緩解看病難現(xiàn)象。

4.農(nóng)村基本公共環(huán)境服務(wù)體系，主要包括農(nóng)村生活污水和垃圾處理服務(wù)體系、農(nóng)村種植養(yǎng)殖業(yè)污染防治服務(wù)體系和改善重點區(qū)域農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量服務(wù)體系。農(nóng)村生活污水和垃圾處理服務(wù)體系主要功能是加強農(nóng)村生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運、處置設(shè)施建設(shè)，建立集中式的污水處理中心；農(nóng)村種植養(yǎng)殖業(yè)污染防治服務(wù)體系的主要功能是引導(dǎo)農(nóng)民使用高效、低毒的農(nóng)藥，推動生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展，循環(huán)再利用秸稈等廢棄物；改善重點區(qū)域農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量服務(wù)體系主要是開發(fā)綜合整治技術(shù)，著力解決環(huán)境污染問題突出的村莊和集鎮(zhèn)。農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建可以為農(nóng)村居民創(chuàng)建“藍天白云式”的家園，為農(nóng)村居民提供干凈、舒適的生活環(huán)境。

5.農(nóng)村基本公共安全體系，主要是以維護農(nóng)村居民人身和財產(chǎn)安全為主的體系，主要有農(nóng)村自然災(zāi)害（防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)）、農(nóng)村事故災(zāi)難（預(yù)防和應(yīng)急處置）、農(nóng)村公共衛(wèi)生事件（預(yù)防和應(yīng)對）、農(nóng)村安全事件等。農(nóng)村自然災(zāi)害主要包括暴雨、干旱、泥石流等對農(nóng)民人身和財產(chǎn)造成的傷害；農(nóng)村事故災(zāi)難主要包括農(nóng)村地區(qū)大面積停電、出現(xiàn)重大交通事故等對農(nóng)民造成不便和傷害；農(nóng)村公共衛(wèi)生事件包括流行性疾病、容易感染疾病等的防控；農(nóng)村安全事件主要包括農(nóng)民打架、斗毆等群體性事件對農(nóng)民人身造成的傷害。農(nóng)村基本公共安全服務(wù)體系的建構(gòu)可以維護農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定，為農(nóng)村居民提供安全生存條件，為他們的幸福生活創(chuàng)造條件。

（四）農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的建設(shè)

這一部分主要是圍繞農(nóng)村基本公共服務(wù)體系如何科學規(guī)劃、其資源如何合理配置、如何進行管理以及供給方式和績效評價等制度的建設(shè)。其科學規(guī)劃主要是對滿足農(nóng)民基本需求的公共服務(wù)所涉及的內(nèi)容進行統(tǒng)籌安排，合理規(guī)劃，使其在不同的階段都有所發(fā)展，使政府責任和農(nóng)民權(quán)利貫穿體系建設(shè)整個過程；資源配置主要是在農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)中合理配置公共資源，優(yōu)化公共資源使用效率，使人力、物力和財力能夠發(fā)揮最大作用，為體系建設(shè)做出貢獻。合理的資源配置對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)具有重大作用，主要體現(xiàn)在對人、財、物配置和合理使用上；管理運行主要是對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)運行狀況進行科學管理，主要體現(xiàn)在體系運行原則、體系運行方式和體系運行過程等因素的相互聯(lián)系，相互影響，相互作用；供給方式主要是指農(nóng)村基本公共服務(wù)由誰來提供，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，單一的政府主體提供的公共服務(wù)已不能滿足農(nóng)民需求，需要社會組織和市場等多元主體加入；績效評價在這里指的是采用準確、科學的績效方法，構(gòu)建合理的績效指標和評價標準對其建設(shè)進行綜合評價。農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)幾個環(huán)節(jié)并不是割裂的，而是相互聯(lián)系、相互影響和相互促進的，為了使其建設(shè)持續(xù)進行，需要充分發(fā)揮好幾方面的作用。

二、政府介入農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的理論依據(jù)

（一）從政府自身角度來說

是政府本身職能所在。從政府成立之日起，政府就肩負著各種職能，不僅僅是維護社會穩(wěn)定，更重要的職能是提供公共服務(wù)。自從公共服務(wù)作為政府職能之一被提出，它就受到了領(lǐng)導(dǎo)者和學者們的普遍關(guān)注，主要是因為在我國人民當家做主的時代，滿足人民最迫切的需求至關(guān)重要，公共服務(wù)提供的公共產(chǎn)品滿足了人民最迫切的需求。公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性決定了公共服務(wù)是一種特殊服務(wù)，必須由政府來提供。公共產(chǎn)品消費的非競爭性是指一個人消費某一特定公共物品并不能影響其他人對這一物品的同時享用，決定了政府提供公共產(chǎn)品要能同時滿足很多人，追求公共需求。而公共產(chǎn)品的非競爭性是指公共產(chǎn)品一旦被提供，增加一個消費者不會減少任何一個人對該產(chǎn)品消費的數(shù)量和質(zhì)量，這就決定了政府提供的公共產(chǎn)品不斷消費者的數(shù)量增加多少，都不會減少對該產(chǎn)品的消費，追求公共利益。

（二）從我國實際情況來看

政府必須介入農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。長期以來，我國推行城鄉(xiāng)二元體制，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，造成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展不均衡，農(nóng)村公共服務(wù)無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都比較落后。政府現(xiàn)有資金、人力、物力投入還遠遠不能滿足快速發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活對各種公共產(chǎn)品實際需要。其表現(xiàn)主要是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共環(huán)境和公共安全等服務(wù)體系仍呈“二元”狀態(tài)。統(tǒng)計資料顯示：2007年，我國城鎮(zhèn)每千人口擁有的病床位數(shù)約為9.1張，而每千農(nóng)業(yè)人口病床位數(shù)僅為0.85張，全國平均每千人口病床位數(shù)為2.83 張；2008 年，我國有8500 萬文盲和半文盲，其中75%分布在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和貧困縣，農(nóng)村基礎(chǔ)教育學生數(shù)占全國的84%，但其基礎(chǔ)教育經(jīng)費僅占全國的55%；[4]2013根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工群體參加各項社會保險的比例僅有8%到20%，農(nóng)村養(yǎng)老保險一年不過1000元左右，低保一年也不過1000多元。[5]通過以上資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們可以看出農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)與城市相比還有很大差距，政府必須加大力度，加強對農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。

三、財政在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的重要作用

公共財政是人民大眾的財政，政府對公共財政資金運用、資金結(jié)構(gòu)合理安排、公共財政制度創(chuàng)新和公共財政政策穩(wěn)定都是為了滿足人民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求，尤其是農(nóng)村地區(qū)作為公共服務(wù)相對較弱地區(qū)，公共財政的這些作用更是體現(xiàn)得淋漓盡致。

（一）公共財政資金投入，為農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)提供了資金支持

在我國，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)既是成就又是挑戰(zhàn)，說是成就主要是因為它的建設(shè)不僅為農(nóng)民解決了困難，也有利于和諧社會的構(gòu)建；說是挑戰(zhàn)主要是因為對它的建設(shè)不是一蹴而就的，而是一項長期任務(wù)，需要投入大量資金。公共財政資金的投入對于農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)至關(guān)重要，沒有它，其建設(shè)就是空話。在美國、法國等發(fā)達國家中，不僅中央政府撥款建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)，地方政府也為其建設(shè)投入一定資金。在美國公共服務(wù)體系建設(shè)資金主要來源于社會公眾和企業(yè)捐款，但10%以上的資金仍由政府提供；在法國公共服務(wù)體系建設(shè)主要是政府財政資金直接投入，在滿足人民對公共服務(wù)需求同時還注重提高公共服務(wù)質(zhì)量，不僅注重中央政府對公共服務(wù)體系建設(shè)資金投入，還注重加強地方政府財政投入力度。與西方國家一樣，我國也十分重視國家公共財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的資金投入。

（二）公共財政支出結(jié)構(gòu)安排合理，為農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)提供了實現(xiàn)可能

公共財政支出結(jié)構(gòu)合理安排主要表現(xiàn)在資金支出數(shù)量合理、構(gòu)成要素合理和資源分配合理。資金支出數(shù)量合理主要體現(xiàn)為支出規(guī)模的合理，對于農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，要合理安排資金規(guī)模，適度地增加資金數(shù)量用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境和安全建設(shè)；構(gòu)成要素合理主要體現(xiàn)在公共財政支出結(jié)構(gòu)組成要素并不是一成不變。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，政府經(jīng)濟政策變動，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容會有增有減，例如隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境問題和安全問題變得越來越重要，服務(wù)體系建設(shè)中出現(xiàn)了這類體系建設(shè)；資源分配合理主要體現(xiàn)在各要素不僅要統(tǒng)籌分配，還要突出重點，把財政資源用于最薄弱的服務(wù)項目，滿足農(nóng)村居民最迫切最期待的服務(wù)。公共財政支出結(jié)構(gòu)安排合理，提高了財政資金使用效率，為農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)提供了可能。

（三）公共財政轉(zhuǎn)移支付制度完善，為農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)提供了制度支撐

公共財政轉(zhuǎn)移支付制度完善主要是指完善橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付主要用來解決各地區(qū)的公共服務(wù)不均衡現(xiàn)象；縱向轉(zhuǎn)移支付主要解決由于上下級政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清而造成政府間財政收入能力與支出責任不對稱現(xiàn)象。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度就要將橫向與縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，將與我國大部分地區(qū)相差較遠的貧困地區(qū)提供財力支持的一般性轉(zhuǎn)移支付制度和為了縮小地區(qū)間差異的專項轉(zhuǎn)移支付制度以及用于各地區(qū)特殊情況的特殊性轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合。通過完善公共財政制度，特別是完善轉(zhuǎn)移支付制度，可以使農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)得到更多人力、物力、財力支持，從而加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的步伐。

（四）公共財政政策穩(wěn)定，為農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)提供了政策支持

公共財政政策穩(wěn)定主要體現(xiàn)在政府出臺一系列如稅收政策、財政補貼、財政貼息等多項對農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)有促進作用的政策。政府出臺農(nóng)村稅減免政策對農(nóng)村、農(nóng)民來說都有重大意義，使農(nóng)村開始擺脫與城市相比不公平待遇，使農(nóng)民開始擺脫貧困局面；財政補貼和財政貼息政策穩(wěn)定是指農(nóng)村和農(nóng)民能夠定期得到中央、省、市、縣的財政補貼和財政貼息。例如在美國、英國等發(fā)達國家，對涉及農(nóng)民切身利益的公共教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療保障、公共文化服務(wù)等要通過專們法律制度來保證財政政策穩(wěn)定。在美國，政府不僅鼓勵企業(yè)和社會私人捐助，為公共服務(wù)體系建設(shè)提供了良好的制度環(huán)境，還制定了完善穩(wěn)定稅收減免和優(yōu)惠政策，這些政策都為農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的建設(shè)提供了穩(wěn)定、安全的發(fā)展環(huán)境。

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