檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護中的對策

王 濛

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津300102)

生態(tài)環(huán)境資源保護是關(guān)系國計民生和經(jīng)濟社會能否全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。加大對環(huán)境資源的司法監(jiān)督和保護力度，是政法機關(guān)義不容辭的責(zé)任。作為公共利益的代表，檢察機關(guān)承擔(dān)著國家法律的監(jiān)督職責(zé)，肩負(fù)著保護環(huán)境資源，推進生態(tài)文明建設(shè)的神圣職責(zé)。檢察機關(guān)應(yīng)在環(huán)境資源保護中充分發(fā)揮其職能，加大對生態(tài)、資源、環(huán)境的保護力度，突出解決損害人民群眾切身利益等環(huán)境問題，更好地在環(huán)境保護中有所作為，促進扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。

一、我國生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法現(xiàn)狀

近些年來，我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管方面的工作得到加強，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高，加大了對生態(tài)環(huán)境違法案件的行政執(zhí)法力度和經(jīng)濟處罰力度，有效地遏制了環(huán)境持續(xù)惡化的基本態(tài)勢。國家環(huán)?？偩衷谌珖嗟亻_展了生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點工作，加大了生態(tài)監(jiān)管與執(zhí)法檢查力度。各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門積極參與國家的綜合決策，加強生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管，創(chuàng)造性的開展工作，取得了一定的成績，我國的自然生態(tài)恢復(fù)工作也取得了一定成效，生態(tài)功能區(qū)劃工作逐步推進，自然保護區(qū)的建設(shè)管理也取得了新的進展。盡管如此，我們?nèi)孕杩吹?，由于我國粗放的?jīng)濟增長模式尚未從根本上得到轉(zhuǎn)變，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取眼前局部利益的現(xiàn)象在一些地區(qū)仍然存在，生態(tài)環(huán)境惡化的總體趨勢尚未得到有效地遏制。當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護管理與執(zhí)法監(jiān)督體系不健全、管理不順暢，環(huán)保部門很難真正發(fā)揮其監(jiān)管職能。一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、消極執(zhí)法，甚至存在地方保護主義，環(huán)保意識淡薄，為了所謂“政績工程”盲目引進污染項目，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。隨著經(jīng)濟的快速增長、公眾環(huán)境維權(quán)意識的逐步提高，人們更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護問題，環(huán)境保護的壓力也越來越大，老式的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法越來越無法適應(yīng)中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境污染破壞等問題。

同時，當(dāng)前我國的環(huán)境立法注重在行政管理領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境保護制度的構(gòu)建，但對包括檢察機關(guān)實施監(jiān)督在內(nèi)的環(huán)境司法保護制度的確立卻頗為不足，最高司法機關(guān)同樣也面臨規(guī)則貧困的問題。在最高法院已經(jīng)頒布的司法解釋中，與環(huán)境案件審判相關(guān)的極少，而且針對的也主要是環(huán)境刑事案件，環(huán)境民事案件和行政案件涉及的更少。相對檢察機關(guān)環(huán)保監(jiān)督職能而言，現(xiàn)有刑事規(guī)范與環(huán)保法律法規(guī)的相互滲透盡管令人欣喜，但其不足之處也非常明顯。如環(huán)境污染犯罪的相關(guān)規(guī)定刑罰寬泛，處罰偏輕，常陷入適度性把握的困境，與《環(huán)境保護法》中側(cè)重針對超標(biāo)超量排污、未進行建設(shè)項目環(huán)評、未履行環(huán)境信息公開等制度的規(guī)范不同，目前的刑事法規(guī)更多地將視角投向?qū)υ斐芍卮蟓h(huán)境污染事故、非法開采自然資源等行為的制裁。在量刑幅度上，雖規(guī)定視具體情形而定有一定的科學(xué)性，但相對于行為可能和已經(jīng)造成的危害度，實際刑罰卻顯得過于寬泛。司法實踐中，基于環(huán)境刑事案件客體的特殊性，偏重從輕處罰，即使是造成巨大損失的重大環(huán)境污染案件量刑也較輕，處以重罰的并不多見，相對于危害行為本身其刑事責(zé)任顯得非常輕微。但是，環(huán)境權(quán)益不同于一般的權(quán)利，其客體具有特殊性，它涉及的水源、森林、大氣等環(huán)境元素屬于公共物品，需要通過許可證或規(guī)定限額等方式來管理，一旦超出合理限度就給以嚴(yán)厲的刑事處罰，則又顯得處罰過于嚴(yán)苛。尤其是以“生態(tài)立本”為理念的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，生態(tài)保護領(lǐng)域若拋開對輕微污染環(huán)境犯罪從輕從寬的處理政策則會帶來更多的社會和司法困境。

二、檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護中的對策

(一)加強宣傳，提升環(huán)保監(jiān)督意識

1.開展環(huán)境保護宣傳活動?！胺勺鳛橐环N行為指南，如果不為人知而且也無法為人所知，那么就會成為一紙空話?！彪S著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們越來越對大氣、水源等涉及民生的污染有所認(rèn)識，但對于哪些情況涉及到犯罪還不清楚或是比較模糊。因此，檢察機關(guān)要結(jié)合自身職責(zé)，與有關(guān)單位配合，加大環(huán)境保護宣傳力度。深入到企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等宣傳和引導(dǎo)了解生態(tài)環(huán)境資源犯罪的相關(guān)問題，通過以案說法、發(fā)放宣傳資料，判決書上網(wǎng)、典型案件報道宣傳，定期公布一些生態(tài)環(huán)境資源案例等形式，進行有關(guān)法規(guī)及有關(guān)環(huán)境保護知識的普及教育，提高社會公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識。

2.樹立環(huán)境保護司法意識。每一名檢察人員要樹立環(huán)境保護意識、環(huán)境保護責(zé)任和環(huán)境保護法制觀念，并貫穿整個司法實踐活動中。檢察機關(guān)應(yīng)會同人民法院、公安機關(guān)等部門，深入環(huán)境保護一線執(zhí)法部門，宣傳環(huán)境保護中法律法規(guī)及司法解釋，教育和引導(dǎo)環(huán)境保護監(jiān)管人員嚴(yán)格、公正、高效、廉潔地適用法律，形成尊重法律、崇尚法治的觀念，提高環(huán)境保護監(jiān)管人員的司法意識。

3.拓寬環(huán)境保護參與意識。環(huán)境保護是一個系統(tǒng)工程，涉及多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域，貫穿于整個社會。要實現(xiàn)全民治理，參與環(huán)境保護人人有責(zé)，這個責(zé)任首先是政府的責(zé)任、企業(yè)的責(zé)任，也是我們每一個公民的責(zé)任。在環(huán)境保護監(jiān)管方面，環(huán)境保護執(zhí)法部門積極工作，加強環(huán)境保護監(jiān)管，進行了許多有益的嘗試，也取得了一定成績。但我國環(huán)境整體狀況令人擔(dān)憂，如水源、大氣污染等等，這就要求動員全社會的力量，保護我們的環(huán)境。檢察機關(guān)應(yīng)密切與人大、政協(xié)、環(huán)境保護等部門配合，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，暢通公眾參與舉報、揭發(fā)環(huán)境資源犯罪的渠道，讓環(huán)境違法犯罪付出巨大成本，以提高全社會的法制、環(huán)境保護意識。

(二)建立機制，提升環(huán)境保護監(jiān)督水平

1.建立環(huán)境保護監(jiān)督機構(gòu)。目前，檢察機關(guān)針對環(huán)境保護尚未建立一套完整的機制，應(yīng)結(jié)合司法改革和各地實際，考慮建立與人民法院環(huán)境保護對接的機構(gòu)。在環(huán)境保護問題突出及案件量大的地區(qū)，檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)成立專門環(huán)境保護的監(jiān)督機構(gòu)，全程負(fù)責(zé)此類案件。其他地區(qū)檢察機關(guān)成立非常設(shè)機構(gòu)，建立一套涉及環(huán)境保護案件近似于“綠色通道”的制度和工作流程，每個部門都確定專人具體負(fù)責(zé)，以提高處理環(huán)境保護犯罪行為的工作效率。

2.強化環(huán)境保護監(jiān)督責(zé)任制。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境保護問題，檢察機關(guān)必須切實轉(zhuǎn)變觀念，將對環(huán)境保護工作的機制建設(shè)、人財物投入、犯罪案件辦理情況及管轄地區(qū)的環(huán)境狀況等指標(biāo)予以量化，納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，進行獎懲和作為晉升提拔的依據(jù)之一，對違反相關(guān)規(guī)定造成一定后果的檢察機關(guān)及其工作人員實行“環(huán)境保護工作一票否決制”，取消其年度的評先評優(yōu)資格，并追究其相應(yīng)的責(zé)任，以提高環(huán)境保護實績考核制度的權(quán)威性。

3.落實環(huán)境保護監(jiān)督公開性。環(huán)境保護監(jiān)督的公開性就是保證其合法、公正，增強環(huán)境保護監(jiān)督的透明度，把工作置于陽光下，接受全社會的監(jiān)督。檢察機關(guān)應(yīng)增強全體工作人員參與環(huán)境保護監(jiān)督的自覺性和積極性，同時，全面推行環(huán)境保護監(jiān)督的政務(wù)公開，向公眾公開環(huán)境保護監(jiān)督的依據(jù)、政策界限、具體程序等，建立環(huán)境保護案件的回訪制度，多方面、多渠道征求公眾對環(huán)境保護的意見和建議，以提升公眾對環(huán)境保護監(jiān)督的知情權(quán)、參與權(quán)。

4.加強環(huán)境保護監(jiān)督隊伍建設(shè)。加大環(huán)境保護監(jiān)督投入力度，在人財物的投入上向環(huán)境保護監(jiān)督工作傾斜，改變環(huán)境保護監(jiān)督工作能力弱，裝備差，偵查監(jiān)控手段落后的現(xiàn)狀，增強環(huán)境保護監(jiān)督隊伍的執(zhí)法能力。加大對相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，注重招錄環(huán)境保護法學(xué)專業(yè)人才，積極開展專題培訓(xùn)，努力培養(yǎng)一批精通環(huán)境案件辦理的專家型、復(fù)合型人才。在人民監(jiān)督員中選任具有專業(yè)知識或業(yè)務(wù)背景的人員參與檢察機關(guān)辦案。根據(jù)工作需要，聘請專家、技術(shù)人員組成專家委員會，幫助解決檢察工作中遇到的專業(yè)性、技術(shù)性難題。同時，要加強檢察隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)和廉政建設(shè)，嚴(yán)把“人情關(guān)”、“金錢關(guān)”和“權(quán)力關(guān)”，杜絕環(huán)境保護監(jiān)督人員與環(huán)境違法企業(yè)有金錢來往或在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)的現(xiàn)象，將環(huán)境保護監(jiān)督隊伍打造成一支敢作敢為、敢打硬仗、善打困難仗的強兵。

(三)發(fā)揮職能，加大環(huán)境保護司法監(jiān)督

1.依法打擊環(huán)境保護領(lǐng)域的犯罪活動。在查處環(huán)境保護領(lǐng)域違法行為過程中，單憑某個部門之力，無法從根本上解決環(huán)境保護問題。公安、環(huán)境保護、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、工商等職能部門應(yīng)整合執(zhí)法資源，建立聯(lián)合執(zhí)法機制，建立健全以信息共享、線索移送、共同配合、共同預(yù)防為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法與司法銜接制度，形成合力。作為國家賦予檢察職能的檢察機關(guān)，其檢察職能幾乎貫穿于查處違法犯罪整個過程。如何有效地發(fā)揮自身職能，是打擊環(huán)境保護領(lǐng)域違法犯罪活動成敗的重要因素之一。因此，檢察機關(guān)要加強與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，掌握本地基本情況，圍繞項目建設(shè)審批、環(huán)境保護監(jiān)管等方面，排查案源。對人民群眾反映強烈、黨委政府關(guān)注、損失后果嚴(yán)重、社會影響惡劣的環(huán)境污染及妨礙環(huán)境執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)的犯罪案件，要積極履行批捕、起訴職能，依法從重從快予以打擊。對于督辦的有重大影響的案件，檢察機關(guān)要及時介入引導(dǎo)偵查，提出取證意見。同時，準(zhǔn)確把握罪與非罪、重罪與輕罪的界限，在案件移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)收集審查、犯罪數(shù)額認(rèn)定、法律適用、管轄設(shè)置等方面達成共識，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，形成打擊合力，提高執(zhí)法效果。

2.查辦和預(yù)防環(huán)境保護領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。當(dāng)前，檢察機關(guān)在查辦環(huán)境保護領(lǐng)域職務(wù)犯罪時，要結(jié)合本地實際，重點查處和嚴(yán)懲國土、水利、環(huán)境保護等重點部門濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污賄賂、失職瀆職，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的犯罪行為。在查辦環(huán)境保護領(lǐng)域的犯罪案件過程中，檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)研究危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪發(fā)生的重點領(lǐng)域、部位、環(huán)節(jié)、人群、案發(fā)特點和規(guī)律，查找相關(guān)政策、規(guī)定和制度存在的問題和監(jiān)督管理存在的漏洞，制定相應(yīng)的預(yù)防對策。此外，環(huán)境檢察工作也要堅持“懲防并重、綜合治理”方針，發(fā)揮預(yù)防犯罪的先期屏障作用，促使生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)的重點從事后治理向事前保護轉(zhuǎn)變，強化從源頭防治污染，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢。在預(yù)防環(huán)境污染和破壞方面，環(huán)境檢察預(yù)防工作應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注有關(guān)開發(fā)行為的行政規(guī)劃和審批環(huán)節(jié)，開展專題調(diào)研，找準(zhǔn)此類環(huán)境問題癥結(jié)，提出預(yù)防對策，督促落實檢察建議。

3.開展對環(huán)境保護領(lǐng)域犯罪案件的訴訟監(jiān)督。檢察機關(guān)查辦環(huán)境保護領(lǐng)域的犯罪案件，需要內(nèi)部反污、反瀆、偵監(jiān)、公訴等多個部門緊密配合，依法運用立案監(jiān)督、檢察建議、查辦職務(wù)犯罪等手段，督促環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)及時移送涉嫌犯罪的案件，加強對涉及環(huán)境保護領(lǐng)域的犯罪案件、妨礙環(huán)境執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)的犯罪案件的立案監(jiān)督。同時，充分發(fā)揮追捕、追訴職能，切實解決有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，加強對審判活動和刑事、民事、行政判決裁定的監(jiān)督，依法對人民法院確有錯誤的涉及環(huán)境領(lǐng)域侵權(quán)案件的刑事、民事、行政判決裁定提出抗訴。依法支持人民法院在環(huán)境保護領(lǐng)域的執(zhí)行工作，規(guī)范執(zhí)行行為，促進判決裁定的有效執(zhí)行。

(四)完善法規(guī)，健全環(huán)境司法保障

1.在刑法中擴大行為犯，增設(shè)危險犯、過失犯的刑法責(zé)任追究。由于有的危害環(huán)境行為與其危害結(jié)果之間有空間與時間距離，而且危害結(jié)果一旦發(fā)生，則無法挽回。如果刑法只是懲治造成嚴(yán)重環(huán)境污染后果的行為而不懲治危險犯，則會削弱刑法在預(yù)防生態(tài)環(huán)境資源犯罪方面的作用。為了有效地預(yù)防生態(tài)環(huán)境資源犯罪，在環(huán)境刑事立法中，對一些諸如污染環(huán)境罪、破壞自然資源罪等罪名，以行為犯來追究刑事責(zé)任，只要發(fā)生了污染環(huán)境、破壞資源的行為，不論是否造成實際的危害結(jié)果，只要危害行為屬實，達到一定的持續(xù)時間、數(shù)量或程度，都應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，以便更加有效的保護生態(tài)環(huán)境。不僅對污染和破壞環(huán)境并已造成嚴(yán)重結(jié)果的行為進行制裁，還要規(guī)定處罰危害環(huán)境的危險犯。

2.適用“無過錯責(zé)任”原則。由于現(xiàn)代化生產(chǎn)發(fā)展所引起的對環(huán)境的嚴(yán)重危害，加之證明生態(tài)環(huán)境資源犯罪的主觀罪過比證明犯罪本身更加困難，可改變傳統(tǒng)刑法中“無罪過即無犯罪”的原則，借鑒英美一些國家將“無過錯責(zé)任”引入環(huán)境刑事立法中，確立只要行為人實施了法律禁止的某種行為或造成了法律所禁止的某種結(jié)果，即使其主觀上沒有過錯，也應(yīng)對此承擔(dān)刑事責(zé)任。由于生態(tài)環(huán)境資源犯罪的特殊性及我國目前所面臨的環(huán)境危機，應(yīng)在環(huán)境資源保護相關(guān)刑法中使用無過錯責(zé)任原則，即建立刑事嚴(yán)格責(zé)任制度，以適應(yīng)現(xiàn)實需要。

3.提高生態(tài)環(huán)境資源犯罪的刑罰幅度。鑒于我國環(huán)境保護的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)提高生態(tài)環(huán)境資源犯罪的刑罰幅度，以提高刑罰的威懾力來阻止犯罪。我國刑法也應(yīng)明確罰金刑的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，達到足以威懾環(huán)境犯罪的強度，使那些通過危害環(huán)境攫取不義之財?shù)倪`法者感到一旦受到刑事處罰就會得不償失。

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