社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與管理若干問題的研究

白 梅

社會(huì)管理是政府最重要的職能之一，城市規(guī)劃是社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)的一種途徑或手段。社會(huì)管理實(shí)質(zhì)是社會(huì)自我組織和自我管理，其形成條件就是政府向社會(huì)分權(quán)，以及政府與社會(huì)間良好互動(dòng)。城市規(guī)劃作為空間物質(zhì)資源分配的一種手段，在物質(zhì)資源配置、空間劃分、管理模式實(shí)現(xiàn)等方面有著非常重要的作用，承擔(dān)著社會(huì)管理的載體和輔助功能。

社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重心在基層，地方社會(huì)治理不單純是一個(gè)管理過程，也是一個(gè)服務(wù)供給過程。只有建立完善的基層公共服務(wù)體系，社會(huì)發(fā)展才能充滿活力。社區(qū)建設(shè)是人類在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)中找到的修復(fù)社會(huì)機(jī)體，是解決社會(huì)問題的重要途徑。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，主要是針對(duì)特定的社會(huì)問題、社會(huì)群體而采用各種手段幫助那些需要幫助的人或群體，例如：從美國早期的社區(qū)公共服務(wù)、街區(qū)建設(shè)，到現(xiàn)在加拿大利用社區(qū)社會(huì)服務(wù)解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題等。

在一個(gè)城市中，社會(huì)公共資源的分配，如文化、體育、醫(yī)療、教育、公共綠地等，從服務(wù)便捷、經(jīng)營效益的角度出發(fā)按照市級(jí)、區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)分層次或分片區(qū)布局，其選址分布、建設(shè)規(guī)模對(duì)社會(huì)服務(wù)和管理的效果起著不可忽視的作用。規(guī)劃及其他相關(guān)管理部門作為政府職能實(shí)現(xiàn)的部門之一，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的需要，兼顧社會(huì)建設(shè)推進(jìn)、事業(yè)保障、民生改善等諸多方面做好規(guī)劃與管理，使城市建設(shè)成為“業(yè)有所就、老有所養(yǎng)、住有所居、病有所醫(yī)、學(xué)有所教”的良好平臺(tái)。

1 社區(qū)與社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃管理

1.1 社區(qū)定義

“社區(qū)（community）”是個(gè)外來語，20世紀(jì)30年代中國社會(huì)學(xué)家在翻譯英文學(xué)術(shù)著作時(shí)，把英語單詞community翻譯成“社區(qū)”，從此漢語里有了這個(gè)詞語?，F(xiàn)行與社區(qū)有關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)中最常見的是《全國和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，據(jù)此各省市也都制定了相應(yīng)的《全省城市和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》或《全市社區(qū)建設(shè)規(guī)劃》等深化落實(shí)的文件。山東省建設(shè)廳制定的《 “幸福規(guī)劃”社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見》即是從城市規(guī)劃管理角度對(duì)社區(qū)配套設(shè)施的用地和建設(shè)規(guī)模予以明確。

從名稱和規(guī)模兩方面來說，以上各種標(biāo)準(zhǔn)或意見與城市規(guī)劃業(yè)界一直執(zhí)行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)、《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（2007版）、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180-93,2002年版）等均不一致。城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中使用的是居住區(qū)、小區(qū)、組團(tuán)，公共設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)也均按照這3個(gè)級(jí)別設(shè)置?！冻鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011，新版)中出現(xiàn)了“住區(qū)”、“社區(qū)附屬綠地”、“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站”等字眼，但也沒有對(duì)“住區(qū)”、“社區(qū)”做出明確定義。社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)所定義的人口規(guī)模介于組團(tuán)與小區(qū)之間，城市社區(qū)接近于小區(qū)的規(guī)模，鄉(xiāng)村社區(qū)接近于組團(tuán)的規(guī)模，偏向于行政范圍的界定，同時(shí)又針對(duì)幾種級(jí)別的人口規(guī)模在設(shè)施配套方面分別提出要求，但均未與城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)做出明確銜接。社區(qū)與居住區(qū)、小區(qū)、組團(tuán)是密切相關(guān)的，本文對(duì)于兩種稱謂及其規(guī)模的界定、配置標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一不做研究，而是從社會(huì)管理的角度按社區(qū)服務(wù)的需求進(jìn)行討論。

1.2 社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的重要性

城市級(jí)、區(qū)級(jí)的公共資源和公共服務(wù)設(shè)施布局，往往是在宏觀層次規(guī)劃指導(dǎo)下，經(jīng)多年建設(shè)積累形成，如城市公園、大型醫(yī)院、圖書館、科技館、體育中心等等，具有輻射半徑大、民眾平均使用頻率低的特點(diǎn)。而社區(qū)級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施則與市民生活息息相關(guān)，具有服務(wù)半徑小，服務(wù)區(qū)內(nèi)居民使用頻率高、接觸性強(qiáng)等特點(diǎn)。由于社區(qū)級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施與基層管理、社會(huì)服務(wù)息息相關(guān)，在社會(huì)管理日趨重要的時(shí)代，合理配置社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提高社會(huì)管理能力，成為規(guī)劃管理的一項(xiàng)重要責(zé)任。

1.3 城市規(guī)劃關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置

在社區(qū)層面，主要通過居住區(qū)規(guī)劃來統(tǒng)一布置各類公共服務(wù)設(shè)施以滿足居民生活需求和社會(huì)管理的實(shí)現(xiàn)。居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容廣泛，規(guī)劃規(guī)范對(duì)此做出了詳細(xì)規(guī)定。在2002年版的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中，規(guī)定了城市居住區(qū)應(yīng)結(jié)合國家和省、市相關(guān)規(guī)定，同步安排教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理及其他等8類公共服務(wù)設(shè)施用地，為居民提供必要的公共服務(wù)與活動(dòng)空間。

8類公共服務(wù)設(shè)施用地中，教育包含的項(xiàng)目是托兒所、幼兒園、小學(xué)、中學(xué)。醫(yī)療衛(wèi)生包含的項(xiàng)目是醫(yī)院、門診所、衛(wèi)生站、護(hù)理院等。文化體育包含的項(xiàng)目是文化活動(dòng)中心（含青少年、老年活動(dòng)中心）、文化活動(dòng)站（含青少年、老年活動(dòng)站）、居民運(yùn)動(dòng)場館、居民健身設(shè)施（含老年戶外活動(dòng)場地）等。商業(yè)服務(wù)包含的項(xiàng)目是綜合食品店、綜合百貨店、餐飲店、中西藥店、書店、市場、便民店及其他第三產(chǎn)業(yè)設(shè)施。金融郵電包含的項(xiàng)目是銀行、儲(chǔ)蓄所、電信支局、郵電所等。社區(qū)服務(wù)包含的項(xiàng)目是社區(qū)服務(wù)中心（含老年人服務(wù)中心）、養(yǎng)老院、托老所、殘疾人托養(yǎng)所、治安聯(lián)防站、居委會(huì)（社區(qū)用房）、物業(yè)管理等。市政公用包含的項(xiàng)目是供熱站或熱交換站、變電室、開閉所、路燈配電室、燃?xì)庹{(diào)壓站、高壓水泵房、公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、垃圾收集點(diǎn)、居民停車場（庫）、公交始末站、消防站、燃料供應(yīng)站等。行政管理及其他包含的項(xiàng)目是街道辦事處、市政管理機(jī)構(gòu)、派出所、其他管理用房、防空地下室等。以上各類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照居住區(qū)、小區(qū)、組團(tuán)的不同建設(shè)規(guī)模分層次予以配建。

2011年版新的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，特點(diǎn)是將公共管理、公益性用地與商業(yè)性用地加以區(qū)分。8類公共服務(wù)設(shè)施用地中，將原先“居住用地”類中的小學(xué)和中學(xué)用地歸入教育科研用地，以保證其公共權(quán)屬；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心歸入醫(yī)療衛(wèi)生用地，也屬于公益性用地；街道辦事處、派出所、消防站等機(jī)關(guān)事業(yè)單位用地則歸入行政辦公用地。除了以上諸多不屬于居住用地范疇的公共服務(wù)設(shè)施，其他大部分項(xiàng)目仍需在居住用地內(nèi)配套落實(shí)。

2 社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施落實(shí)及管理的反思

盡管國家規(guī)范對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施配套有著全面嚴(yán)格的規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)服務(wù)設(shè)施配套仍在權(quán)屬分類、規(guī)劃管理、政策制定、行業(yè)監(jiān)管等方面存在一系列問題，并由此對(duì)基層的社會(huì)管理產(chǎn)生較大的影響。

2.1 權(quán)屬分類需理清

主要表現(xiàn)在配套設(shè)施的土地類別形式多樣，無法保證其公共屬性?，F(xiàn)存城市中公共設(shè)施的用地權(quán)屬分為3種。一是劃撥土地，產(chǎn)權(quán)為國有，如公立醫(yī)院、公辦中小學(xué)。二是出讓土地，如某些市政公用設(shè)施、社區(qū)商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施。三是在城中村集體用地上建設(shè)，屬集體所有?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)之前這種形式的用地在很多城市還廣泛存在，之后在城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)則以劃撥形式供地。目前在一些城市中，公共服務(wù)設(shè)施同時(shí)存在以上3種用地權(quán)屬的不在少數(shù)，比如小學(xué)、衛(wèi)生設(shè)施等。這是城市化過程中需要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，并制定相應(yīng)政策的重要方面。

多種用地形式造成的主要問題是，無法保證具有公共屬性的設(shè)施其使用的公共性。比如幼兒園，由于公立、私立屬性的幼兒園并存，收費(fèi)混亂、管理不暢的情況多有發(fā)生。各類商品住宅用地通過招拍掛形式取得，幼兒園用地為開發(fā)建設(shè)單位所有，某些地區(qū)采取自行辦園或租給教育部門使用的方式，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于公立幼兒園，使服務(wù)區(qū)居民產(chǎn)生較高消費(fèi)。目前多地正積極采取統(tǒng)一規(guī)范的管理手段來確保幼兒“入園”這一民生問題納入合理有序的軌道。再如門診所或衛(wèi)生站等社區(qū)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，由于出讓土地上的房屋產(chǎn)權(quán)的私有性，私人購買或出租使用的不確定性，無法保證其經(jīng)營項(xiàng)目穩(wěn)定的公共屬性。老年或青少年活動(dòng)中心、運(yùn)動(dòng)場館等設(shè)施也都存在類似的問題，使居民在享受基層社會(huì)服務(wù)方面存在障礙。

2.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理水平有待提高

規(guī)劃設(shè)計(jì)單位作為社區(qū)規(guī)劃的“作者”，在規(guī)劃水平上存在良莠不齊的現(xiàn)象。有些規(guī)劃設(shè)計(jì)方案存在配套不全、規(guī)模不合理的問題，主要原因：一是對(duì)社區(qū)配套設(shè)施配置的重視程度有差距，未嚴(yán)格按照國家規(guī)范對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的類型、位置、規(guī)模加以落實(shí)；二是有些城市對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)要求不高，將居住區(qū)規(guī)劃交給無相應(yīng)資質(zhì)的建筑設(shè)計(jì)單位完成。由于專業(yè)角度和設(shè)計(jì)思路不同，對(duì)國家規(guī)范把握的側(cè)重點(diǎn)有偏差，常常忽視了城市規(guī)劃在空間布局中的公共價(jià)值取向；或往往按照獨(dú)立地塊的標(biāo)準(zhǔn)安排配套設(shè)施，忽略了從更大范圍考慮各級(jí)公共服務(wù)設(shè)施的落實(shí)；或僅僅安排為地塊配套的商業(yè)和物業(yè)管理等設(shè)施，忽略了社區(qū)對(duì)其他公共服務(wù)設(shè)施的需求。有些設(shè)計(jì)單位還存在借用規(guī)劃資質(zhì)的情況，設(shè)計(jì)方案缺乏應(yīng)有的把關(guān)，成果質(zhì)量更是無法保證。

全國各地的規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)設(shè)置是不一樣的，比如北京是規(guī)劃委員會(huì)，上海是規(guī)劃和國土資源管理局。多數(shù)城市均設(shè)立了獨(dú)立的規(guī)劃局，也有和國土管理合并的，還有一小部分附屬于建設(shè)局。規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)一般分為職能型或分部型的組織結(jié)構(gòu)形式，從而辦理規(guī)劃審批的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不一樣。職能型的按分工實(shí)行專業(yè)化管理，由某個(gè)處室來專門負(fù)責(zé)規(guī)劃審批環(huán)節(jié)，分部型的按劃分管理的片區(qū)從頭至尾負(fù)責(zé)辦理完成整個(gè)項(xiàng)目手續(xù)。

部分城市的規(guī)劃管理部門尤其是地級(jí)及以下城市，也不排除部分副省級(jí)城市，缺乏專業(yè)審批規(guī)范與人員，對(duì)規(guī)劃相關(guān)規(guī)范的掌握程度和公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置的了解程度不夠，從而對(duì)于設(shè)計(jì)單位執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范或有意隱瞞的情形無法準(zhǔn)確判斷，有時(shí)候只能憑經(jīng)驗(yàn)察覺。同時(shí)由于控規(guī)的法定地位越來越高，調(diào)整越來越難，在實(shí)際操作中有些城市編制的控規(guī)控制指標(biāo)彈性越來越大，加大了規(guī)劃審核的主觀性。而各地負(fù)責(zé)修規(guī)或建筑審批部門的人員專業(yè)素質(zhì)不同、審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審查方式差別大，在對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置內(nèi)容的審核把關(guān)方面容易產(chǎn)生不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，使規(guī)劃在實(shí)施前的最后一道關(guān)口打了折扣。

2.3 法律政策有待完善, 行業(yè)監(jiān)管有待加強(qiáng)

社區(qū)規(guī)劃由審批到建設(shè)，更多關(guān)注于其物質(zhì)形態(tài)的實(shí)現(xiàn)，而較少考慮與社會(huì)管理的結(jié)合。規(guī)劃審批往往根據(jù)規(guī)范對(duì)社區(qū)中應(yīng)當(dāng)設(shè)置的公共服務(wù)設(shè)施種類、規(guī)模予以審查，但在建成之后如何實(shí)現(xiàn)其功能則缺乏后評(píng)估與監(jiān)管。由于現(xiàn)階段居民自治的程度有限，公共項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)主要依靠政府的引導(dǎo)與保障。目前社區(qū)層面的社會(huì)管理比較突出的問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是相關(guān)法律政策有待完善。目前我國有關(guān)社區(qū)設(shè)施配套的法律、政策尚不完善，難以保障各類公共服務(wù)設(shè)施的落實(shí)。例如我國有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律、政策，僅有《老年人權(quán)益保障法》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》等，涵蓋面有限。而亞洲國家中最先進(jìn)入老齡社會(huì)的日本，從上世紀(jì)60年代初至今，先后出臺(tái)了有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老的法律與政策近10部，從宏觀到微觀，并包括服務(wù)人才與機(jī)構(gòu)設(shè)置，主要有《老人福利法》、《老人保健法》、《介戶保險(xiǎn)法》、《社會(huì)福利士及看護(hù)福利士法》、《福利人才確保法》、《關(guān)于社會(huì)福利服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革》、《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》等，構(gòu)成了日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策支持和立法保障系統(tǒng)，從而也有效推動(dòng)了日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

二是行業(yè)管理需要加強(qiáng)。隨著老齡化的趨勢，養(yǎng)老院、托老所、殘疾人托養(yǎng)所等形式的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是未來發(fā)展的重要方向，如何設(shè)置，如何納入管理規(guī)范運(yùn)營，需要民政部門、老齡委等加強(qiáng)研究、扶持與監(jiān)督。又如文化設(shè)施中小型圖書館等社區(qū)公共閱覽空間的使用效率，對(duì)該類建筑的配置、經(jīng)營權(quán)限的規(guī)定、質(zhì)量保障的措施等，文化部門需研究明確的管理要求。諸如此類，迫需政府行業(yè)主管部門增加管理深度，以保障社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。

3 解決途徑

城市社區(qū)是城市的基本細(xì)胞，也是城市規(guī)劃的最基層單元。從社區(qū)著眼，將城市規(guī)劃與社會(huì)管理結(jié)合起來，應(yīng)當(dāng)成為規(guī)劃實(shí)踐的重點(diǎn)。筆者結(jié)合多年在規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理多個(gè)工作崗位的實(shí)踐，針對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置及提升基層管理，從規(guī)范修訂、法規(guī)完善、規(guī)劃審批、服務(wù)深化、公眾參與等方面提出以下建議。

3.1 系統(tǒng)修訂規(guī)范, 改良用地分類

要充分發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定作用和政府的引導(dǎo)調(diào)配作用，在規(guī)劃用地上區(qū)分政府主導(dǎo)的公益性公共服務(wù)設(shè)施與市場配置主導(dǎo)的商業(yè)性服務(wù)設(shè)施，從而保證公益性公共服務(wù)設(shè)施的落實(shí)與后期管理。建議《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）對(duì)相應(yīng)條款予以修訂。對(duì)于A類用地（公共管理與公共服務(wù)用地）的街道辦事處、街道社區(qū)事務(wù)受理中心、活動(dòng)中心、公辦中小學(xué)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、養(yǎng)老院等，一般列入劃撥供地類型。對(duì)于劃歸B類用地（商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地）的市場、餐飲、銀行、郵電等用地，列入出讓供地類型。建議規(guī)劃概念上的居住區(qū)規(guī)范結(jié)合行政范疇的“社區(qū)”分類對(duì)應(yīng)，以利于社區(qū)配套設(shè)施的落實(shí)管理。

對(duì)于在出讓土地上建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施，可研究制定相關(guān)政策，建設(shè)完成后交給相關(guān)部門統(tǒng)一管理，產(chǎn)權(quán)歸地方政府所有，以確保公共設(shè)施資源由政府掌控，并保證公益類服務(wù)項(xiàng)目的延續(xù)使用。例如2014年初正式公布的《青島市教育局城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，規(guī)定了城市規(guī)劃范圍配套幼兒園的建設(shè)管理要求，如“每5000人區(qū)域需配套建設(shè)一所6班以上的幼兒園”“組織編制或修訂控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，結(jié)合批準(zhǔn)的幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)各區(qū)域配套建設(shè)的幼兒園位置及規(guī)模”。還規(guī)定了幼兒園建設(shè)用地一律采取劃撥供地方式，具備單獨(dú)供地條件的，按照政府投資項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行配套建設(shè)；不具備單獨(dú)供地條件的，由教育、物價(jià)、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)部門制定統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確定幼兒園的投資造價(jià)，作為土地招拍掛的要約條件，將幼兒園建設(shè)用地一并劃撥給取得該地塊的開發(fā)建設(shè)單位，并由其負(fù)責(zé)建設(shè)，竣工驗(yàn)收合格3個(gè)月內(nèi)，再全部轉(zhuǎn)交給教育部門，城鄉(xiāng)建設(shè)部門在移交完成后3個(gè)月內(nèi)將幼兒園建設(shè)費(fèi)用撥付開發(fā)建設(shè)單位。這即是一個(gè)政府探索掌控公共設(shè)施資源的良好實(shí)踐。教育、門診所、老年服務(wù)中心、居民運(yùn)動(dòng)場館、治安聯(lián)防等設(shè)施其建筑產(chǎn)權(quán)的公共屬性，有利于控制經(jīng)營內(nèi)容的變更，保證持續(xù)提供公共服務(wù)。

其他可以作為經(jīng)營性質(zhì)使用的建筑則由開發(fā)建設(shè)主體根據(jù)出讓條件中地類的兼容比例及市場需求或租或售自行處置。這些都需要規(guī)劃、土地、房管、工商等部門在管理中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制予以保障。隨著市場作用的發(fā)揮與政府服務(wù)功能的加強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步探討社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地供給、管理等的新模式、新方法。

3.2 完善法律政策, 嚴(yán)格審批管理

社會(huì)功能的完善往往從健全法制開始，社區(qū)管理也不例外。以養(yǎng)老設(shè)施為例，從日本社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)中可以看到，陸續(xù)發(fā)布的多部法律政策在社區(qū)老年服務(wù)事業(yè)中起到了基礎(chǔ)性、指引性的作用。因此在不斷探索社區(qū)管理的過程中吸收各地成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，將較為成熟的部分用制度或法律的形式確定下來，有助于更大限度地發(fā)揮社區(qū)的作用。例如《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》施行15年來，已經(jīng)初步建立起“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局，即90%的老人家庭自我照顧，7%的老人可以得到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%的老人可以選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。近日，上海市在新發(fā)布的《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》中明確規(guī)定了社區(qū)必須同步建設(shè)相應(yīng)規(guī)模的養(yǎng)老設(shè)施：“新建居住區(qū)或者舊區(qū)改造，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃要求和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，配套建設(shè)相應(yīng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用?！薄胺菭I利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，可依法使用國有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地。營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，依法辦理有償用地手續(xù)，優(yōu)先保障供應(yīng)……”這些從法律層面做出的保障將會(huì)大大推進(jìn)上海市社區(qū)養(yǎng)老的進(jìn)程。目前，上海市正在組織編制養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃以落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選址和建設(shè)。各地需結(jié)合本地區(qū)實(shí)際研究公共服務(wù)設(shè)施配套要求，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)章，規(guī)范規(guī)劃審批管理，則是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施落實(shí)的重要保障。規(guī)劃管理部門要針對(duì)本行業(yè)綜合性的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)上位規(guī)范、規(guī)定的落實(shí)執(zhí)行。不僅包括國家關(guān)于本行業(yè)的相關(guān)規(guī)范，還要掌握其他行業(yè)與規(guī)劃有關(guān)的規(guī)范，以及省、市政府的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如某些省制定了《幼兒園基本辦園條件標(biāo)準(zhǔn)》，下轄的各市人民政府辦公廳也相應(yīng)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)居住小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理意見》，但其建設(shè)用地與建筑面積的下限均大于《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的標(biāo)準(zhǔn)，這就需要加強(qiáng)規(guī)范的合理性與嚴(yán)肅性。

規(guī)劃管理部門要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的管理，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃資質(zhì)登記備案制度，杜絕設(shè)計(jì)單位借用規(guī)劃資質(zhì)的現(xiàn)象。規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理部門要加強(qiáng)規(guī)劃成果審核、審批的程序管理，用規(guī)范的程序來保證規(guī)劃成果的質(zhì)量。規(guī)劃設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)建立完整的分級(jí)審查制度，審核過關(guān)后方能提報(bào)規(guī)劃方案。如上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，在方案提報(bào)時(shí)嚴(yán)格遵守院技術(shù)規(guī)程要求，層層審核以確保每個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量。規(guī)劃管理部門則要按規(guī)劃法嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，保證規(guī)委會(huì)專家與公眾的參與，需要時(shí)可設(shè)立專業(yè)的審核機(jī)構(gòu)。

3.3 加強(qiáng)政府引導(dǎo), 改革服務(wù)供給

要進(jìn)一步延伸政府相關(guān)部門的服務(wù)層次，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)層面的指導(dǎo)。例如社區(qū)青少年（老年）活動(dòng)中心、托老所、居民運(yùn)動(dòng)場館、衛(wèi)生站等設(shè)施的空間使用、人員配備等，相關(guān)的民政局、體育局、衛(wèi)生局等部門要通過社區(qū)服務(wù)中心深入指導(dǎo)，并結(jié)合社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審查，逐步予以落實(shí)。同時(shí)要在社區(qū)中建設(shè)滿足不同需求的服務(wù)體系，提高設(shè)施綜合使用的效率，為居民提供方便。例如養(yǎng)老服務(wù)方面，目前應(yīng)當(dāng)著重探討?zhàn)B老、托老所的建設(shè)模式，多層次、多渠道解決養(yǎng)老問題，發(fā)掘社會(huì)志愿者的力量，發(fā)揮政府、家庭和社會(huì)各方面的綜合作用。針對(duì)身體狀況不同的老人提供上門服務(wù)、日托服務(wù)、短托服務(wù)、長期服務(wù)、老年保健咨詢和指導(dǎo)服務(wù)等多種類型的服務(wù)。場館使用方面可以采用會(huì)員制的運(yùn)營方式，方便居民業(yè)余活動(dòng)和交流。青少年活動(dòng)中心可結(jié)合圖書館等的設(shè)置增加小學(xué)生放學(xué)后的托管服務(wù)，解決現(xiàn)在小學(xué)生放學(xué)與家長下班時(shí)間不一致的兒童看護(hù)問題。

要著力推進(jìn)政府購買服務(wù)，提高公共服務(wù)的水平和效率。政府購買服務(wù)是一種新型公共服務(wù)提供方式，也是西方發(fā)達(dá)國家對(duì)社會(huì)福利制度做出的一項(xiàng)重要變革。一些西方發(fā)達(dá)國家政府通過契約化、民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)交由市場和社會(huì)力量來承擔(dān)，通過鼓勵(lì)民間投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)水平和效率。2014年初在南寧舉行的全國政府購買服務(wù)工作會(huì)議上，部署了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國推進(jìn)政府購買服務(wù)改革工作，意味著政府購買服務(wù)改革進(jìn)程開始加強(qiáng)。根據(jù)會(huì)議精神，2014年政府購買服務(wù)工作將在全國全面推廣，力爭“十二五”時(shí)期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺(tái)和工作機(jī)制，2020年在全國建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。

3.4 引導(dǎo)公眾參與, 建設(shè)社區(qū)組織

僅依靠政府的社區(qū)服務(wù)是無法滿足現(xiàn)實(shí)需要的，公眾參與對(duì)于社區(qū)建設(shè)也是非常重要的。公眾參與是指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，建立各種類型的社區(qū)組織對(duì)于公眾參與社區(qū)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)公共需求及社區(qū)健康發(fā)展，起到了非常重要的作用，可以把很多社會(huì)問題解決在初期、基層。因此大力推進(jìn)NGO、NPO（非營利組織）、企業(yè)及個(gè)人等不同社會(huì)主體參與社區(qū)服務(wù)是非常重要的。

一個(gè)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)需要廣泛的公眾參與。NGO在全球范圍的興起始于20世紀(jì)80年

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