清理哈爾濱市沿江違規(guī)設置扶梯、廊橋的實踐與探討

□ 劉振斌 李鵬

哈爾濱素有天鵝項上珍珠的美稱，每年夏季都有海內(nèi)外大批游客來感受松花江濕地風光，領略哈爾濱之夏的魅力。然而，隨著城市的快速發(fā)展，沿江岸線的水域環(huán)境也出現(xiàn)了一些問題。沿江碼頭設置沒有長遠規(guī)劃，為了上下碼頭方便，各碼頭權(quán)屬單位（個人）更是在未經(jīng)審批的情況下，在松花江堤防上隨意設置扶梯、廊橋等設施用于通行，非法占用了堤防，嚴重損壞了護坡，給汛期防洪造成了潛在威脅。哈爾濱市水政監(jiān)察局根據(jù)《哈爾濱市沿江岸線環(huán)境綜合整治方案》（以下簡稱《整治方案》）任務要求，配合市水務局河道管理部門對松花江哈爾濱城區(qū)段50余處碼頭違規(guī)設置的扶梯、廊橋等設施進行了清理，現(xiàn)根據(jù)清理工作實踐，對清理工作分析、探討如下。

一、清理工作實施背景

以打造“松花江黃金岸線”為總體目標，以實施《哈爾濱港總體規(guī)劃》和《哈爾濱市區(qū)沿江碼頭及岸線規(guī)劃》為契機，哈爾濱市各職能部門分工負責，全面整治沿江岸線陸域、水域環(huán)境和水上交通秩序，建立岸線長效管理機制。哈爾濱市水政監(jiān)察局根據(jù)《整治方案》工作責任分工，負責配合河道管理部門對在堤坡上違規(guī)設置扶梯、廊橋等設施進行清理。此次清理整治工作責任分工已公示于市政府網(wǎng)站及各大主流媒體（參見哈爾濱市人民政府網(wǎng)站和《哈爾濱日報》2014年4月29日頭版）。

二、清理工作法律依據(jù)

在制作清理堤坡上違規(guī)設置扶梯、廊橋等設施的法律文書時，首先使用的是《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）第二十二條二款和第五十六條的規(guī)定，但筆者在同哈爾濱市水務局法制部門協(xié)商時，法制部門提出《防洪法》第五十六條并未賦予執(zhí)法部門強制執(zhí)行權(quán)，僅能對危害河岸堤防的行為責令停止、排除阻礙或采取其他補救措施。沿江岸線整治工作明確規(guī)定任務分工及時間結(jié)點，若當事人不予配合執(zhí)法，需對該違規(guī)設施予以強制清理。后經(jīng)多方討論研究，層層報批，最終選擇適用《防洪法》第二十七條第一款和三十七條，罰則適用《防洪法》第五十八條和第六十一條的規(guī)定，限違規(guī)設施持有人停止侵占堤防、毀壞護坡的行為，自行拆除廊橋、扶梯等違規(guī)設施，恢復原狀，逾期不拆除，不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由其自行承擔。

三、清理工作實施過程

（一）布置落實沿江整治工作

哈爾濱市水務局和水政監(jiān)察局組織召開了關(guān)于哈爾濱市沿江岸線環(huán)境綜合整治工作會議。會議傳達了《哈爾濱市水務局沿江岸線環(huán)境綜合整治工作實施方案》，對下步整治清理工作提出了三點要求：一是各部門要密切配合，形成合力，將單項整治工作與哈爾濱市統(tǒng)一沿江整治工作有機結(jié)合起來，全力推進；二是要快速完成排查摸底工作，并對城區(qū)沿江堤防扶梯、廊橋等非法占用堤防設施下達責令拆除通知書，要求其在規(guī)定時限內(nèi)清除；三是整治工作要按時間節(jié)點完成一項鞏固一項，并明確沿江堤防穿堤構(gòu)造物權(quán)屬和責任單位。

（二）對城區(qū)沿江堤防情況進行摸底調(diào)查

河道管理部門重點對哈爾濱市城區(qū)（道里區(qū)江堤段4.1公里、道外區(qū)江堤段2.65公里）沿江碼頭扶梯、廊橋等設施進行前期排查。對碼頭名稱、所在位置、權(quán)屬單位、用途，以及扶梯安放情況進行登記造冊。共有50余處碼頭扶梯、廊橋等設施非法占用、毀壞堤防。

（三）下達限期拆除通知

針對各碼頭違規(guī)設置的扶梯、廊橋等占堤毀堤設施，執(zhí)法人員會同河道管理部門，向設施權(quán)屬單位（個人）下達《限期拆除通知書》，但所有碼頭持有人均對此表示異議，稱其碼頭已通過交通管理部門審批，其上下碼頭必須經(jīng)過廊橋、扶梯，對拆除其上下碼頭的通行工具表示不能理解也不能配合。執(zhí)法人員立即將該情況反饋于沿江岸線整治工作組，同時解釋設置扶梯、廊橋等占堤設施需河道管理部門審批，且市政府對沿江所有碼頭需進行統(tǒng)一規(guī)劃，碼頭遷移后理應清理扶梯、廊橋，待交通、海事部門遷移碼頭后，水務部門對不能自行遷移違規(guī)設置扶梯、廊橋的業(yè)戶予以強制清理。經(jīng)執(zhí)法人員耐心解釋，最終將拆除通知順利送達至各碼頭。

（四）對未限期拆除的違規(guī)扶梯、廊橋等設施進行強制清除

由哈爾濱市水務局、水政監(jiān)察局、河道處、江堤處同市水上公安分局聯(lián)合執(zhí)法，對沿江所有未自行遷移的違規(guī)廊橋和扶梯等設施進行強制拆除、遷移。強制遷移清理前再次催告違規(guī)業(yè)戶，對于立即自行拆除的，給予其一定時間自行拆除，減少其自身損失，拆除完畢后執(zhí)法人員檢查；對于有拆除意愿但無拆除能力的業(yè)戶，執(zhí)法人員調(diào)度機械幫助其進行拆除、遷移；對于拒絕配合執(zhí)法工作的業(yè)戶，予以強制拆除、遷移。

為避免拆除、遷移違規(guī)設施損毀堤防，對堤防及堤坡造成二次損害，執(zhí)法人員特聯(lián)系園林部門，開放堤防道路，以便遷移機械順利進入碼頭附近區(qū)域。但隨之而來又出現(xiàn)了一個新問題，汽車起重機的機械臂長度不能直接遷移違規(guī)廊橋和扶梯等設施，需采取人工抬、舉、拖的方式將違規(guī)設施放入指定區(qū)域，汽車起重機才可以安全作業(yè)。全體執(zhí)法人員迎難而上，紛紛加入人工遷移隊伍，齊心協(xié)力將違規(guī)設施抬放到指定地點，方便機械作業(yè)，順利將違規(guī)設施吊起放入拖車遷移至指定地點存放。

遷移過程中宏發(fā)碼頭負責人×××帶領數(shù)名社會人員阻礙執(zhí)法，該人情緒激動，稱該碼頭未接到《限期拆除通知書》，并用手機進行照相揚言私下報復，威脅執(zhí)法人員人身安全。執(zhí)法人員無所畏懼，對其進行說服教育，并依法將送達《限期拆除通知書》時該負責人簽收的《送達回證》取出，該人在證據(jù)面前啞口無言。最終在全體執(zhí)法人員努力下，整體清除、遷移全部沿江違規(guī)扶梯、廊橋等設施，為確保渡汛安全，為哈爾濱市沿江岸線景觀帶的生態(tài)環(huán)境美化工作做出了應有貢獻，為下一步城市沿江岸線綜合整治工作打下了堅實基礎。

四、沿江水域后續(xù)監(jiān)管的幾條建議

（一）建立長效沿江水域監(jiān)管機制

違規(guī)設置的廊橋、扶梯等占堤毀堤設施雖已清理遷移完畢，但仍不能根治此類行為。碼頭審批管理權(quán)利歸屬于交通部門、海事部門，水務部門無權(quán)管理碼頭歸屬停泊位置，但停靠碼頭則必然存在用于通行的占堤毀堤的廊橋、扶梯。建議整合各部門職能，集中于一部門審批管理碼頭、廊橋、扶梯等沿江水域設施，同時整合執(zhí)法權(quán)能，建立長效管理機制，杜絕此類違法現(xiàn)象反復發(fā)生。

（二）合理規(guī)劃沿江水域功能區(qū)

對于目前沿江水域碼頭林立的情況，市政府明確要求哈市交通運輸局牽頭組織開展沿江岸線環(huán)境綜合整治工作，現(xiàn)大部分違規(guī)碼頭已清理完畢。同時對沿江碼頭設置六大功能區(qū)。如何合理設置各大功能區(qū)，并對功能區(qū)內(nèi)的占堤設施進行合理規(guī)劃，在防止占堤毀堤與美化岸線環(huán)境間找到平衡點，需要交通管理部門會同水務管理部門深入探討。

（三）整合后沿江水域違規(guī)設施處置問題

目前城區(qū)段沿江水域違規(guī)設施，如碼頭、廊橋、扶梯、漁船等均已遷移，但由于并沒有指定?？康攸c，違規(guī)設施只能繼續(xù)向沿江水域的上、下游擴散。雖然撤離了指定區(qū)域，但仍留存于沿江水域中，為日后涉水執(zhí)法留下了隱患。建議管理部門對碼頭、漁船等進行分類治理，尋找適宜地點，規(guī)劃合理位置，提供相應水、電等基礎設置，為涉水設施盡快“安家”，此舉既有利于化解矛盾，又方便日常管理。

（四）沿江涉水法律法規(guī)亟待完善

沿江水域執(zhí)法涉及各行政部門法律法規(guī)，但筆者參加沿江岸線整治工作會議，發(fā)現(xiàn)往往現(xiàn)行法律法規(guī)未能包含所有涉水違法情況，存在一定的“盲區(qū)”。建議結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展、執(zhí)法實際、吸取民意、細化職責，完善涉水行政法律法規(guī)。只有這樣才能維護涉水行政相對人的合法權(quán)益，保證涉水行政執(zhí)法行為的公平、公正，提升涉水行政執(zhí)法人員的法治觀念，不斷增強涉水行政執(zhí)法水平。

（五）沿江聯(lián)合執(zhí)法人身安全問題

沿江聯(lián)合執(zhí)法中各部門職能不同，但執(zhí)法行為都影響到涉水行政相對人的切身利益。所以大部分行政相對人懷有抵觸情緒，而水行政執(zhí)法缺乏強制手段，使執(zhí)法人員人身安全無法保障。建議在提高執(zhí)法者素質(zhì)的同時，為執(zhí)法人員購買人身傷害保險，升級執(zhí)法裝備，收錄執(zhí)法全過程，保障程序公正的同時，便于追究違法行為人責任。在重大沿江聯(lián)合執(zhí)法時，應積極爭取當?shù)卣闹С?，盡可能讓當?shù)卣畢⑴c其中，實現(xiàn)政府協(xié)調(diào)保障，高效完成各項沿江執(zhí)法任務。