森林經(jīng)營(yíng)方案在世行貸款林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中存在問題探討

張傳恩

（山西省國(guó)際金融林業(yè)項(xiàng)目管理辦公室，山西 太原 030012）

山西省于1995年開始正式利用世界銀行貸款實(shí)施林業(yè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目），先后實(shí)施了第二期和第五期，共有11個(gè)市、50個(gè)縣及8個(gè)省直林局參與實(shí)施。項(xiàng)目的成功實(shí)施，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)的林農(nóng)生活、生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)生了重大影響。世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中，特別注重森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施工作，認(rèn)為森林經(jīng)營(yíng)方案（以下簡(jiǎn)稱方案）是指導(dǎo)各項(xiàng)目實(shí)施單位保護(hù)、發(fā)展、合理利用森林資源，實(shí)現(xiàn)科學(xué)經(jīng)營(yíng)、永續(xù)利用和提高森林經(jīng)營(yíng)管理水平的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)文件，是各項(xiàng)目實(shí)施單位編制中長(zhǎng)期營(yíng)林計(jì)劃，組織各類森林經(jīng)營(yíng)，確定采伐限額，安排營(yíng)林生產(chǎn)計(jì)劃和投資計(jì)劃的依據(jù)。本文通過項(xiàng)目森林經(jīng)營(yíng)方案的編制作用及存在問題的闡述，結(jié)合筆者從事外資項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，提出了解決存在問題的相應(yīng)對(duì)策，供有關(guān)部門參考。

1 森林經(jīng)營(yíng)方案編制的作用

1.1 森林經(jīng)營(yíng)方案是項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行森林資源管理的重要依據(jù)

各項(xiàng)目實(shí)施單位通過編制森林經(jīng)營(yíng)方案，可詳細(xì)制定符合本項(xiàng)目區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，科學(xué)組織各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，保證營(yíng)林生產(chǎn)的規(guī)范性與合理性。反過來，森林經(jīng)營(yíng)方案也對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的各種生產(chǎn)活動(dòng)實(shí)施管理、監(jiān)督和檢查，從而保證各項(xiàng)森林經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)符合森林經(jīng)營(yíng)方案的要求。

1.2 森林經(jīng)營(yíng)方案是項(xiàng)目實(shí)施單位編制年度計(jì)劃和作業(yè)設(shè)計(jì)的主要依據(jù)

森林經(jīng)營(yíng)方案通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位以往的經(jīng)營(yíng)歷史和森林資源狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)各項(xiàng)目實(shí)施單位的營(yíng)林生產(chǎn)計(jì)劃，作出科學(xué)的組織和規(guī)劃決策。因而，任何項(xiàng)目實(shí)施單位營(yíng)林生產(chǎn)的年度計(jì)劃和作業(yè)設(shè)計(jì)，都必須以森林經(jīng)營(yíng)方案所確定的設(shè)計(jì)指標(biāo)作為編制的主要依據(jù)。

1.3 森林經(jīng)營(yíng)方案是項(xiàng)目實(shí)施單位確定采伐限額的依據(jù)

各項(xiàng)目實(shí)施單位通過科學(xué)編制森林經(jīng)營(yíng)方案可以合理確定每年的森林采伐量，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有森林資源的可持續(xù)發(fā)展。各項(xiàng)目實(shí)施單位還可以通過森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)森林的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從而實(shí)現(xiàn)森林的有序增長(zhǎng)。

1.4 森林經(jīng)營(yíng)方案是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位造林成果進(jìn)行檢查和驗(yàn)收的依據(jù)

森林經(jīng)營(yíng)方案的編制可以確定林業(yè)建設(shè)的方針和培育目標(biāo)。各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)該以森林經(jīng)營(yíng)方案要求為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照方案要求進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，確保符合森林經(jīng)營(yíng)方案要求的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。并以此作為對(duì)造林成果進(jìn)行各級(jí)檢查驗(yàn)收的依據(jù)，抓緊抓實(shí)。

2 森林經(jīng)營(yíng)方案在項(xiàng)目實(shí)施管理中存在的問題

2.1 思想認(rèn)識(shí)不到位，方案執(zhí)行不力

各項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案在項(xiàng)目實(shí)施中的地位和所起的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒有真正把森林經(jīng)營(yíng)方案當(dāng)成指導(dǎo)森林經(jīng)營(yíng)的法定性文件。在具體的工程實(shí)施過程中，出現(xiàn)了方案編制不科學(xué)、方案執(zhí)行不徹底的現(xiàn)象。因而也就無法按照方案來指導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)營(yíng)管理水平的目標(biāo)。

2.2 監(jiān)督機(jī)制不健全，方案約束力不夠

各項(xiàng)目實(shí)施單位落實(shí)森林經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，在制定監(jiān)督方法以及監(jiān)督措施時(shí)，考慮問題不全面，導(dǎo)致在具體實(shí)施方案時(shí)必要的檢查、監(jiān)管、責(zé)任追究制度不健全。同時(shí)，各項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施流于形式，未完全按照方案的要求建立相應(yīng)的機(jī)制認(rèn)真加以約束，也未制定必要的監(jiān)督檢查辦法和評(píng)估制度來進(jìn)行約束。

2.3 管理措施不完善，方案落實(shí)不強(qiáng)

各項(xiàng)目實(shí)施單位未真正把森林經(jīng)營(yíng)方案擺到指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主導(dǎo)地位。下達(dá)各項(xiàng)營(yíng)林計(jì)劃也不以方案為依據(jù)，從而使各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與森林經(jīng)營(yíng)方案管理要求脫節(jié)，使方案的規(guī)劃目標(biāo)和管理措施難以實(shí)現(xiàn)。

2.4 各方關(guān)系不協(xié)調(diào)，方案效果不大

森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施涉及面廣，它的具體實(shí)施需要計(jì)劃、財(cái)務(wù)、營(yíng)林、生產(chǎn)以及林政等諸多部門的分工合作才能最終完成。但在具體的營(yíng)林工程實(shí)施過程中，由于各相關(guān)部門分工責(zé)任不明確、關(guān)系不協(xié)調(diào)等諸多問題的存在，直接或者間接地影響了方案實(shí)施的效果。

3 解決存在問題的對(duì)策

3.1 加大培訓(xùn)力度，力保方案實(shí)施到位

各項(xiàng)目實(shí)施單位要加大對(duì)方案編制的宗旨和目標(biāo)的宣傳力度，積極組織各相關(guān)部門人員進(jìn)行專門培訓(xùn)。有條件的單位要聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)講解，實(shí)地解決項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，真正使各項(xiàng)目實(shí)施單位能切實(shí)理解方案編制的必要性和實(shí)施的重要性，從而自覺地以方案確定的要求和內(nèi)容作為從事各項(xiàng)營(yíng)林生產(chǎn)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)森林資源的可持續(xù)和健康發(fā)展。

3.2 加大檢查力度，力保各項(xiàng)營(yíng)林生產(chǎn)計(jì)劃符合方案的規(guī)劃目標(biāo)

森林經(jīng)營(yíng)方案重在實(shí)施。項(xiàng)目的各級(jí)林業(yè)主管部門要重視項(xiàng)目實(shí)施的效果，要以方案的規(guī)劃要求制定相應(yīng)的檢查驗(yàn)收制度，組織相關(guān)專家組成檢查組，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位營(yíng)林生產(chǎn)的年度計(jì)劃以及作業(yè)設(shè)計(jì)進(jìn)行認(rèn)真檢查。檢查要認(rèn)真對(duì)照森林經(jīng)營(yíng)方案，結(jié)合生產(chǎn)任務(wù)的完成情況，對(duì)照各項(xiàng)檢查指標(biāo)進(jìn)行。對(duì)檢查指標(biāo)不符合方案要求的，要責(zé)成相關(guān)單位進(jìn)行整改或重新設(shè)計(jì)，切實(shí)保證各項(xiàng)營(yíng)林生產(chǎn)計(jì)劃符合方案的規(guī)劃目標(biāo)。

3.3 加大推廣力度，力爭(zhēng)在項(xiàng)目區(qū)外地區(qū)推廣應(yīng)用

山西省世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施，對(duì)林業(yè)項(xiàng)目的成功實(shí)施起到了積極的推動(dòng)作用。因而，要切實(shí)加大對(duì)方案的編制以及實(shí)施的推廣力度，使世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的示范引領(lǐng)作用運(yùn)用到其他林業(yè)工程中，為其他項(xiàng)目工程的成功實(shí)施提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障和成果支撐。

3.4 加大統(tǒng)計(jì)力度，確保方案實(shí)施成效

各項(xiàng)目實(shí)施單位要切實(shí)加大對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施以來的各項(xiàng)資料統(tǒng)計(jì)力度，認(rèn)真總結(jié)分析相關(guān)數(shù)據(jù)，吸取在森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施過程中獲得的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，并對(duì)方案實(shí)施成效進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，保證方案實(shí)施落到實(shí)處。