“全流域治理、全林分經(jīng)營”探討

尉文龍

（山西省國有林管理局，山西 太原 030012）

“全流域治理、全林分經(jīng)營”是在系統(tǒng)總結(jié)山西國有林區(qū)森林經(jīng)營與生態(tài)建設(shè)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為進一步貫徹落實黨的“十八大”有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，加快國有林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進國有林區(qū)生態(tài)建設(shè)提質(zhì)增效而提出的新理念、新思路、新舉措。正確認識全流域治理、全林分經(jīng)營形成的背景、內(nèi)涵，對于指導(dǎo)國有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 “全流域治理、全林分經(jīng)營”理念提出的背景

1.1 實施“全流域治理、全林分經(jīng)營”是推進國有林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

2014年年初，國家林業(yè)局局長趙樹叢在《創(chuàng)新治理體系、提高治理能力，為生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)建設(shè)注入強大動力》的講話中提出，要“推進國家林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。實行“全流域治理、全林分經(jīng)營”可以使任務(wù)安排機制由“下任務(wù)找地塊”變?yōu)椤鞍葱枰氯蝿?wù)”，由搞平均主義、撒胡椒面變?yōu)榧姓?、重點突破，在很大程度上節(jié)約了費用、提高了生產(chǎn)效能，符合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有利于更好地推動生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)建設(shè)。

1.2 實施“全流域治理、全林分經(jīng)營”是落實林業(yè)生態(tài)建設(shè)提質(zhì)增效的有效舉措

近年來，山西國有林區(qū)積極探索場外合作造林模式，走出了一條擴規(guī)模、增效益、樹形象、育人才的外延式發(fā)展路徑。但是，隨著時間的推移，在一些地方產(chǎn)生了新的林權(quán)糾紛，不利于林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。目前在國有林區(qū)266.67萬hm2的經(jīng)營面積中仍有106.67萬hm2的疏林地、灌木林地、未成林地、無立木林地、宜林地等急待改造。特別是2014年初山西省人民政府印發(fā)的《關(guān)于進一步推進全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)提質(zhì)增效再上新臺階的意見》指出全省林業(yè)發(fā)展要“以提升質(zhì)量、增強效益為重點”，這就要求全省國有林場注重提質(zhì)增效，把工作重點從單純重視大規(guī)模場外、合作造林調(diào)整到外延式發(fā)展和內(nèi)涵式發(fā)展相結(jié)合，以加強森林經(jīng)營提高林地生產(chǎn)力、增加森林單位蓄積上來。“全流域治理、全林分經(jīng)營”正是對這一思路的具體落實。

1.3 實施“全流域治理、全林分經(jīng)營”是解決國有林場經(jīng)營方案難以執(zhí)行的主要途徑

森林經(jīng)營方案是國有林經(jīng)營單位編制森林采伐限額、制定年度計劃、組織經(jīng)營活動和上級林業(yè)主管部門實施森林資源管理、監(jiān)督的重要依據(jù)，是國有林場科學(xué)經(jīng)營、提高森林質(zhì)量、實現(xiàn)森林可持續(xù)發(fā)展的重要手段。但是，通過全省近30年的實踐，發(fā)現(xiàn)編制好、審批過的森林經(jīng)營方案在實際經(jīng)營活動中難以得到有效執(zhí)行。其原因有三個方面：一是規(guī)劃脫離實際。每個林場在做經(jīng)營方案時只考慮需求不考慮可能，動輒上億的規(guī)劃預(yù)算根本無法保障；二是重點不夠突出。一個經(jīng)理期想把林場范圍內(nèi)所有的地塊都作業(yè)一次，工程安排過于分散；三是編案同計劃下達脫節(jié)。要解決這些問題，就要用“全流域治理、全林分經(jīng)營”的理念來指導(dǎo)森林經(jīng)營方案編制和修訂工作，把有限的資金投入到集中連片、亟需經(jīng)營、能夠快速見效的地塊上來，以此來保障林業(yè)建設(shè)的成效。

1.4 實施“全流域治理、全林分經(jīng)”是實現(xiàn)國有林區(qū)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的內(nèi)在要求

回顧山西國有林業(yè)的發(fā)展，隨著國家宏觀經(jīng)濟政策和林業(yè)政策的調(diào)整，全省國有林場大致經(jīng)歷了3個發(fā)展階段：大造林階段（20世紀50年代到70年代末，是國有林場初創(chuàng)階段，也是森林資源保護和培育階段）、大生產(chǎn)階段（70年代末期到90年代后期，是國有林場發(fā)展與改革的探索階段，也是國有林場森林經(jīng)營與利用階段）、大保護階段（20世紀末以來，是歷史性轉(zhuǎn)折階段，也是全面實施天然林保護與生態(tài)建設(shè)的新階段）。近年來，隨著山西轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想的不斷深入，全省林業(yè)發(fā)展已進入一個以“敬天為民”為總理念，以求真、求實、求科學(xué)為總要求，以“增面積、增覆蓋、增蓄積、增效益、增景觀”為總目標，造管用并重、科學(xué)發(fā)展的歷史新時期。這就要求我們有一個全新的經(jīng)營理念，采取造、撫、改、封、管相結(jié)合的方式，堅持全流域規(guī)劃、全林分經(jīng)營、全機械作業(yè)、全資源利用、全過程管理的“五全”經(jīng)營模式，在林場范圍內(nèi)一條溝一條溝的治理、一個流域一個流域的推進，凸顯林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的核心和基礎(chǔ)作用。

2 “全流域治理、全林分經(jīng)營”理念的基本內(nèi)涵

2.1 概念

流域，狹義上是指河流的干流和支流所流過的整個區(qū)域；而廣義上指一個水系的干流和支流所流過的整個地區(qū)。

林分，是指內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征相同，并與四周有明顯區(qū)別的森林地塊。林分是區(qū)劃森林的最小地域單位，也是森林經(jīng)營的基本單位和森林測定的基本對象。

“全流域治理、全林分經(jīng)營”是指在國有林區(qū)經(jīng)營范圍內(nèi)，以流域(溝系、水系、山坡、梁峁等)為治理單元，通過整合各類生產(chǎn)要素、優(yōu)化工程空間布局，對治理單元內(nèi)的所有林分進行必要的、適度的經(jīng)營活動，以提高森林整體質(zhì)量，從而實現(xiàn)林區(qū)生態(tài)建設(shè)的提質(zhì)增效、提檔擴量。其核心是“實事求是、遵循規(guī)律、近自然培育、可持續(xù)發(fā)展”；基本要求是“全流域規(guī)劃、全林分經(jīng)營、全機械作業(yè)、全資源利用、全過程管理”；根本方法是“流域綜合治理”，最終目標是“增面積、增覆蓋、增蓄積、增效益、增景觀”。

實事求是、遵循規(guī)律、近自然培育、可持續(xù)發(fā)展——是要求在作業(yè)過程中一定要充分按照實際情況，合理確定經(jīng)營措施，使林分的建立、撫育以及采伐的方式同天然森林植被的自然演替相接近，采用適度人工促進的辦法達到森林生物群落的動態(tài)平衡，確保持續(xù)利用和科學(xué)發(fā)展。

全流域規(guī)劃——對選定的治理單元進行全面系統(tǒng)的中長期規(guī)劃，并制定治理專項方案；

全林分經(jīng)營——將治理單元內(nèi)的所有林分，按照需要選擇不同的經(jīng)營措施全部進行經(jīng)營；

全機械作業(yè)——在經(jīng)營活動中，為了提高生產(chǎn)效率、降低人工成本，盡可能地使用機械進行作業(yè)；

全資源利用——在保護為先的基礎(chǔ)上，要充分利用治理流域的林地林木資源，發(fā)展種苗培育、大苗定植、林下養(yǎng)殖、森林旅游、采伐物利用等項目，增加林地產(chǎn)出；

全過程管理——優(yōu)化生產(chǎn)機制、提高生產(chǎn)效能，確保流域治理質(zhì)量。

流域綜合治理——在治理流域內(nèi)宜造則造、宜封則封、宜撫則撫、宜改則改、宜補則補、宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)，全面推進、不留死角。

增面積、增覆蓋、增蓄積、增效益、增景觀——通過各種經(jīng)營活動，實現(xiàn)森林面積、林木蓄積和森林覆蓋率的增加，并兼顧景觀保護和景觀培育，注重林業(yè)增效和農(nóng)民增收。

2.2 主要原則

因地制宜，分區(qū)施策。以近自然林業(yè)和可持續(xù)經(jīng)營理論為指導(dǎo)，結(jié)合立地條件，選擇科學(xué)、合理、適宜的經(jīng)營措施，避免生搬硬套和“一刀切”。

求真求實，統(tǒng)籌規(guī)劃。以林地保護利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過補充調(diào)查更新數(shù)據(jù)，結(jié)合交通狀況和資源可及度，山水林圃路統(tǒng)一規(guī)劃，造撫改建管合理布局。

規(guī)模推進，科學(xué)經(jīng)營。以林局為單位，變采伐限額場控為局控，集中建設(shè)地點，提高裝備水平，規(guī)模化推進、集約化經(jīng)營，努力提高林地生產(chǎn)力和資源利用率。

造管用并重，長中短結(jié)合。流域范圍內(nèi)，圍繞保護發(fā)展和利用森林資源，在布局實施好造林、撫育、管護等常規(guī)工作的前提下，突出珍稀樹種大徑材培育、木本油料生物質(zhì)能源林建設(shè)、食用藥用經(jīng)濟林培育、林木種苗培育、林特產(chǎn)品加工，在林業(yè)綜合效益上作文章，為林區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.3 基本目標

通過落實“全流域治理、全林分經(jīng)營”理念，在國有林區(qū)實現(xiàn)管護效果好、荒山綠化好、森林質(zhì)量好、基礎(chǔ)設(shè)施好、林下經(jīng)濟好，將規(guī)劃流域建成為資源保護示范區(qū)、森林經(jīng)營集約區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿^(qū)、森林文化展示區(qū)、旅游觀光休閑區(qū)、科學(xué)技術(shù)試驗區(qū)。

3 落實“全流域治理、全林分經(jīng)營”理念的主要環(huán)節(jié)

落實“全流域治理、全林分經(jīng)營”要樹立系統(tǒng)性工程、規(guī)?；七M的意識，要把握好以下三個環(huán)節(jié)：

3.1 做好一個規(guī)劃

具體地講就是要選好流域、摸清底數(shù)，科學(xué)編制流域治理專項方案。治理流域的選擇，要盡量考慮規(guī)模效應(yīng)、兼顧經(jīng)營方便，且權(quán)屬要清晰，每個流域內(nèi)國有林地面積不低于2000hm2。對于流域內(nèi)的國有林地面積應(yīng)以林地保護利用規(guī)劃為準，對擬進行作業(yè)的地塊，按照《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（GB/T26424-2010）進行補充調(diào)查。流域內(nèi)每年的任務(wù)安排指標，要按照經(jīng)營需要由各林區(qū)參照近3年的年均任務(wù)量予以調(diào)整安排，并將規(guī)劃任務(wù)落實到小班，在此基礎(chǔ)上科學(xué)編制全流域治理方案。

3.2 建好一個機制

要創(chuàng)新任務(wù)安排機制、資金引進機制、資金使用機制和考核驗收機制。各林區(qū)實施單位必須集中建設(shè)地點，以保證流域治理的進度和規(guī)模。在國有投資不足的情況下，可以以股份合作等形式引進社會資本，激發(fā)民營資本投身生態(tài)建設(shè)的興趣和激情。在流域治理過程中，要允許適當(dāng)突破和改進現(xiàn)有的規(guī)程、制度等，以改革創(chuàng)新解放和發(fā)展生產(chǎn)力，推進“全流域治理、全林分經(jīng)營”。

3.3 培養(yǎng)一支隊伍

要集合規(guī)劃、營林、撫育、基建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場營銷等方面的人才組建一支一專多能高素質(zhì)復(fù)合型流域治理專業(yè)隊伍，特別是在產(chǎn)業(yè)開發(fā)和市場營銷方面，要力求有所突破。同時可以適當(dāng)集中各林場的施工隊伍，開展勞動競賽活動，以提高其技術(shù)、技能水平。

2014年，省直九大林區(qū)以“全流域治理、全林分經(jīng)營”理念為指導(dǎo)，規(guī)劃了36個治理流域，治理面積達15.13萬hm2，并編制了流域綜合治理實施方案，計劃在2014~2020年間完成。為檢驗2014年省直林區(qū)流域綜合治理成果，8月省林業(yè)廳召開了省直林區(qū)流域綜合治理現(xiàn)場觀摩會，組織省直林局和省林業(yè)廳有關(guān)處（室）、單位主要負責(zé)人集中觀摩了各林局流域綜合治理的初步成果，大家一致認為國有林區(qū)通過“全流域治理、全林分經(jīng)營”理念的貫徹實施，走出了一條富有林區(qū)特色的提質(zhì)增效、提檔擴量新路徑。

理論有無生命力，實踐最有說服力。近一年來的實踐充分表明，“全流域治理、全林分經(jīng)營”是林區(qū)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，是林區(qū)整合項目、科學(xué)發(fā)展的載體，是林區(qū)積聚力量、展示形象的平臺，也會成為林業(yè)人利用資源、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基地。我們有理由相信“全流域治理、全林分經(jīng)營”，必將為國有林區(qū)發(fā)展、國有林場改革釋放新的動力，必能在指導(dǎo)國有林區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)國有林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面開創(chuàng)新的業(yè)績！